西漢刺史制度研究

王佳宜

摘要：西漢漢武帝創(chuàng)立的刺史制度是中國古代重要的地方監(jiān)察制度，是維護皇權(quán)的有力手段，對于加強中央對地方的監(jiān)督和控制至關(guān)重要。研究刺史制度的發(fā)展和演變，總結(jié)刺史制度的經(jīng)驗教訓對于研究以后的監(jiān)察體系具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：刺史；監(jiān)察；意義

西漢的刺史制度，是漢武帝在位時期為了加強對地方的有效監(jiān)察，調(diào)解百姓與官員之間的矛盾，鞏固專制主義中央集權(quán)而建立的監(jiān)察制度。西漢的刺史制度從自身的發(fā)展而言具有一定的規(guī)律和特點，并且西漢的刺史制度對后代的監(jiān)察制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有一定的影響，因此總結(jié)西漢刺史制度的創(chuàng)立和發(fā)展過程，對于我們今天研究漢代的監(jiān)察制度和政治體制，有著重要的意義。

對于王朝的統(tǒng)治者來說，治理百姓需要先治理官吏，治理官吏即為治理國家。因此從秦始皇時期開始，就開始構(gòu)建視察官員的監(jiān)察制度。秦朝實行的是御史監(jiān)郡的制度，“分天下以為三十六郡，郡置守，尉，監(jiān)”。[1]（P.239）由中央的監(jiān)察官御史大夫派出御史到各郡負責監(jiān)察的職能，稱之為“監(jiān)”或“監(jiān)御史”，作為皇帝的眼線監(jiān)察各郡。據(jù)《漢書·百官公卿表》記載“監(jiān)御史，秦官，掌監(jiān)郡”。[2]（P.627）雖然監(jiān)御史的主要職責是督察，但是也被賦予了其他的權(quán)利如：帶兵作戰(zhàn)，開渠，治獄等。秦二世胡亥與趙高計劃謀殺將軍蒙毅，“遣御史曲宮乘傳之代”，令蒙毅自盡。[3]（P.2568）這說明秦朝時期御史監(jiān)的職能并不固定。

一、西漢時期刺史制度的概述

漢高祖劉邦建立西漢政權(quán)之后，漢朝的政治制度基本上沿襲了秦朝的制度，這之中就包括了監(jiān)察制度，即御史大夫負責監(jiān)察中央，地方則由御史監(jiān)監(jiān)察。漢高祖劉邦曾錯誤的認為秦二世而亡的原因是沒有分封同姓王，因此在“懲戎亡秦孤立之敗”，除去異姓王之后，“剖裂疆土，立二等之爵”[4]（P.589）陸續(xù)建立了9個劉姓諸侯王國，以此來維護西漢的長治久安，從而實行郡國并行的制度。但是讓漢高祖沒有料到的是，一些異性諸侯國的勢力逐漸變強，并開始忽視中央的的監(jiān)督和管理，即實行自治的辦法，于是漢高祖的首要任務是大力發(fā)展經(jīng)濟，從戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷中走出來以及消滅異姓諸侯王的斗爭，因此漢高祖時期并沒有派御史監(jiān)監(jiān)郡。這也是漢高祖實行休養(yǎng)政策的一個表現(xiàn)。

漢惠帝即位后，為了鞏固中央統(tǒng)治，開始關(guān)注對地方郡的監(jiān)察問題，東漢衛(wèi)宏撰《漢舊儀》載“惠帝三年，相國奏遣御史監(jiān)三輔郡，察以九條，察有司訟者，盜賊者，偽鑄錢者，恣為奸詐論獄不直者，擅興徭役不平者，吏不廉者，吏以苛刻故劾無罪者，敢為踰侈及弩十石以上者，凡九條?！保h書年紀：卷一引漢儀說），御史按“九條”監(jiān)察三輔京畿地區(qū)。但至于其他偏遠地區(qū)，中央仍無法實行強有力的監(jiān)察?！拔牡凼暌杂贩畈环?，下失其職，乃遣丞相史出刺，并監(jiān)督御史”《通典：三十二》。但是由于丞相史監(jiān)察的不穩(wěn)定性，官員監(jiān)察的做法引起了監(jiān)察主體的冗疊，導致職責的不分明，在體制上存在缺陷，無法很好的監(jiān)察地方各郡。不利于加強中央集權(quán)。

漢武帝即位之后，曾親自出巡各郡國，發(fā)現(xiàn)地方的官吏工作消極懈怠，派到地方的監(jiān)御史不能將情況及時報到給中央，漢武帝于是下令對監(jiān)御史進行改革。在元封元年（公元前110年）漢武帝廢除了在當時已經(jīng)失去行政監(jiān)察作用的監(jiān)御史制度。又在元封五年（公元前106年）初“置部刺史，掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”。[2]（P.741）

雄才大略的漢武帝把全國除京畿地區(qū)以外的所以郡國劃分為十三個監(jiān)察區(qū)，分別為冀、幽、并、兗、徐、青、揚、荊、豫、益、涼、交趾、朔方。每州設(shè)刺史一人。刺史以郡守、尉和王國相以及“強宗豪右”作為重點監(jiān)察對象。

漢武帝規(guī)定刺史的監(jiān)察權(quán)利做了明確的規(guī)定，只能“以六條問事，非六條所問，即不省”。[2]（P.28） “六條問事”也是我國古代第一部地方監(jiān)察法規(guī)。六條內(nèi)容為“一條，強宗豪右田宅逾制，以強凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔，遵舊典，倍公問私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風歷殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾苛暴剝戮黎元，為百姓所疾，山崩石裂，祆實訛言。四條，二千石選署不平，阿附所愛，敝賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢，請托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強，通行貨賂，割損政令。”[2]（P.742）從六條內(nèi)容上可以看出，除了第一條是限制地方大族兼并土地，反對其橫行鄉(xiāng)里的，其余的五條內(nèi)容都是限制二千石官員的。

刺史并不是地方官員，與郡太守并無隸屬關(guān)系，而是由皇帝直接派到地方的監(jiān)察官員，隸屬于中央的御史中丞和御史大夫，代表中央到地方進行監(jiān)察，沒有固定的治所，歲末親自去京師奏事，這也是刺史作為監(jiān)察官的重要特征。但是刺史的俸祿卻只有六百石。這樣是為了讓刺史們更好的為皇帝服務，為追求更高的待遇而加緊對地方官員的監(jiān)察。漢武帝對于刺史的選拔非常嚴格，一般是通過辟舉高第，或者是任官期間表現(xiàn)優(yōu)異者直接擔任。漢武帝時期的刺史制度與后來的刺史制有很大不同從職權(quán)范圍上看漢武帝時刺是中央派出的監(jiān)察官而不是地方官。

刺史制度在昭帝和宣帝時期得到更好的發(fā)展，昭宣時期，皇帝重視人才選拔，重整吏治，從而對刺史也格外重視。體現(xiàn)為對刺史的選拔更加嚴格，“拜刺史守相，輒親下問，觀其所縣，退而考察所行，以質(zhì)其言。有名實不相應，必知其所以然。”[5]（P.2135）從而保證了刺史能更好的發(fā)揮監(jiān)察的效用，對于穩(wěn)定社會秩序，促使“昭宣中興”的局面形成起到了積極的作用。

到了元帝之后，皇權(quán)逐漸衰弱，外戚王氏家族逐漸把持政權(quán)，階級矛盾日益加深，西漢政府為了加強對地方政權(quán)的統(tǒng)治，逐步賦予了刺史更大的權(quán)利，表現(xiàn)為刺史設(shè)置了固定的幕僚機構(gòu)，刺史的監(jiān)察對象也擴大了，刺史的名稱曾一度更改為州牧，由秩六百石提高到二千石。刺史權(quán)利的擴大使得地方官員人人自危，從而造就了一批反對者，對立者，打破了社會的平衡秩序。使得刺史制度在西漢后期在行使檢察權(quán)的過程中逐漸異化。這也是刺史開始從監(jiān)察官員向地方官員轉(zhuǎn)化的一個階段。西漢的刺史制度獨具特色，并影響著后代的地方監(jiān)察體制。如：清代在各省設(shè)立的督、撫、道等各級監(jiān)司。這些都是源于刺史制度的改造和繼承。

二、西漢刺史制度的利弊分析

漢武帝創(chuàng)立的刺史監(jiān)察制度，開創(chuàng)了中國古代地方行政監(jiān)察制度的先河，在刺史創(chuàng)立的初期確實起到了監(jiān)察，威懾地方官員的積極作用，加強了中央集權(quán)的統(tǒng)治。這主要表現(xiàn)為：刺史制度的創(chuàng)立可以防止郡國守相權(quán)利過分擴張，同時刺史的“六條問事”可以防止刺史濫用職權(quán)，干擾地方官員的處理事務。這樣可以很好地調(diào)解中央和地方的關(guān)系，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)力和行政權(quán)利相分離，互不干擾。同時刺史還限制郡國郡守的不法行為，這對于穩(wěn)定社會秩序，緩和階級矛盾也起到了積極的作用。清代的顧炎武在《日知錄》中對刺史制度也給予了很高的評價。

刺史的主要職責在于監(jiān)察，所以刺史不可以插手地方郡國的行政事務。但是隨著時間的推進，在西漢中后期刺史權(quán)利逐步加強，越權(quán)的現(xiàn)象也時而發(fā)生。到了西漢末年，刺史的權(quán)利甚至開始干涉地方官員的任命和決斷刑獄，造成了對郡守職權(quán)的僭越。由此看以看出刺史的職能發(fā)生變化，逐漸向行政官員轉(zhuǎn)化。因此使得刺史制度喪失了它原本應該存在的意義。刺史改為州牧，它的職能也有監(jiān)察職能轉(zhuǎn)化到行政職能，州牧演變?yōu)楦哂诳?，相之上的地方行政長官，地位也進一步提高。

在當時的社會情況下，刺史制度是一種以賤察貴的制度。作為監(jiān)察機構(gòu)，它的利益難免會與地方官員相互沖突，相比刺史而言，地方官吏會比較占優(yōu)勢。如果缺乏相對應的政治制度的保障，為了避免自身的利益受損，刺史往往會睜只眼閉只眼，明哲保身，對地方官員的違法現(xiàn)在采取無視的態(tài)度。這樣長此以往下去，刺史就可能會成為權(quán)臣相結(jié)黨營私的對象，刺史的的職權(quán)就會被削弱，它本身的監(jiān)察的成效也就大打折扣了。

刺史制度的建立是為了加強中央集權(quán)，維護封建體系的產(chǎn)物。所以官官相護，徇私枉法的現(xiàn)象無法杜絕，腐敗之風也無法徹底的鏟除。漢武帝時期，刺史制度能起到行之有效的作用原因歸結(jié)于當時的漢王朝擁有超強的經(jīng)濟實力和軍事實力，這樣就可以保證漢武帝有足夠的實力和時間來抗擊地方的勢力擴張，這就為刺史制度的存在和發(fā)展提供了有利的條件。然而當王朝的實力逐漸減弱，中央對地方的控制也減弱了，由中央派到地方的監(jiān)察官也慢慢變成了有名無實。成為了地方勢力的傀儡。可以看出刺史制度的成功與否和當時王朝的中央集權(quán)的強大有著直接的聯(lián)系，王朝的強大，刺史制度才能順利的發(fā)展不偏離“軌道”。

三、西漢刺史制度對當代行政監(jiān)察制度建設(shè)的意義

每個朝代監(jiān)察制度的出現(xiàn)都有其歷史的必然性，西漢時期出現(xiàn)的刺史監(jiān)察制度，具有自己的特色，對后來歷代的監(jiān)察制度也有著深遠的影響。

西漢時期的刺史直接隸屬于中央的御史府，歸中央直接管轄，而御史府又直接對皇帝負責，這就形成了垂直的隸屬關(guān)系：刺史——御史府——皇帝。[2]這種垂直的隸屬關(guān)系保證了監(jiān)察體制在官員和工作上的獨立性，有效的防治了同級部門或者上級部門的行政干擾。我們今天的監(jiān)察制度是采取中央地方的兩重領(lǐng)導制度，在權(quán)利的施行中難免會受到地方行政權(quán)利的干擾。應該保持監(jiān)察系統(tǒng)的獨立性，這樣才能有效的防止地方的腐敗現(xiàn)象，緩和一定的階級矛盾，構(gòu)建社會主義和諧社會。

在處理中央和地方的關(guān)系時，最難以掌握的就是“度”的問題。西漢設(shè)立刺史時就明確規(guī)定了以“六條問事”，以此限制刺史的職責。為了保證監(jiān)察制度更好的執(zhí)行，必須要挑選適當?shù)娜诉x還有就是如何約束刺史。放縱刺史，廢棄約束，最終就會演變成地方割據(jù)勢力，導致天下大亂，這種教訓，在今天的監(jiān)察中應該避免。漢代刺史制度的消亡，同時還告訴我們一個道理：一個國家如果它本身的政治制度存在致命的弊端，那么再完善的監(jiān)察制度也無法挽救它的滅亡的結(jié)局。

綜上所述，建立完善的監(jiān)察制度，應包括以下方面：

首先， 對地方監(jiān)察官員的任用必須是獨立的，這樣做可以防止官官相互的現(xiàn)象，防止監(jiān)察人員濫用職權(quán)干擾工作。

其次，給以地方監(jiān)察官員的權(quán)利應該高于被監(jiān)察對象的職能，使得監(jiān)察人員的權(quán)利大于執(zhí)行機關(guān)的權(quán)利。

再次，應該完善監(jiān)察的工作機制，調(diào)解組織的結(jié)構(gòu)，形成多元化的權(quán)利中心，防止行政人員獨斷或者監(jiān)察人員監(jiān)督不力的情況發(fā)生。

參考文獻：

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[2][東漢]班固.漢書（第十九卷）百官公卿表[M].北京： 中華書局，1962

[3][漢]司馬遷.史記（第八十八卷）蒙恬列傳[M].北京： 中華書局，1962.

[4][東漢]班固.漢書 （第十三卷） 諸侯王表[M].北京： 中華書局，1962.

[5][東漢]班固.漢書（第八十九卷）循吏傳[M].北京：中 華書局，1962.

[責任編輯：褚永慧]