我國制度反腐的現(xiàn)實(shí)困境與對(duì)策探析

林云智

摘要：建國六十多年以來，我國反腐模式經(jīng)歷了由運(yùn)動(dòng)反腐、權(quán)力反腐到制度反腐的變遷，多年反腐工作的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們加強(qiáng)反腐敗的制度建設(shè)，是反腐工作的重中之重。本文主要就我國反腐模式的變遷、當(dāng)前我國制度反腐中存在的各種問題及其相關(guān)對(duì)策等進(jìn)行初步的探討。

關(guān)鍵詞：制度反腐；現(xiàn)實(shí)困境；反腐模式

黨的十八大明確指出：“反對(duì)腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅(jiān)持的鮮明政治立場(chǎng)，是人民關(guān)注的重大政治問題?！迸c此同時(shí)，十八大對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)也做出了全面部署。在政府和學(xué)者的積極推動(dòng)下，制度反腐大勢(shì)所趨，業(yè)已成為了“十八大后政治體制改革的試金石”[1]。用制度的方式制約公權(quán)力，走制度反腐的道路，是眾望所歸，也是反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的必然趨勢(shì)。

一、我國反腐模式的邏輯演進(jìn)

建國以來，我黨對(duì)反腐敗工作進(jìn)行了不懈的長(zhǎng)期探索，取得了不少階段性成績(jī)。 在這 60 多年中，我國的反腐工作經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)反腐模式、權(quán)力反腐模式與制度反腐模式的變遷，每一種反腐模式都有其特殊的歷史背景，既一脈相承又有突破創(chuàng)新。

第一、運(yùn)動(dòng)反腐模式。從新中國成立初期直至改革開放以前，大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)是反腐敗斗爭(zhēng)的主要實(shí)現(xiàn)形式，這種形式反腐形式稱之為運(yùn)動(dòng)反腐，是黨員干部中的思想自律整風(fēng)運(yùn)動(dòng)與揭發(fā)腐敗分子的群眾運(yùn)動(dòng)的結(jié)合，比較典型有整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)。在當(dāng)時(shí)的歷史背景下，運(yùn)動(dòng)反腐不僅起到了懲治黨員干部腐敗的作用，還營(yíng)造了腐敗可恥的社會(huì)風(fēng)氣和文化氛圍，有力地從思想上預(yù)防了腐敗，從而進(jìn)一步起到鞏固新生無產(chǎn)階級(jí)政權(quán)的政治功能。但在社會(huì)主義制度逐步確立，政權(quán)逐步穩(wěn)固的和平時(shí)期，運(yùn)動(dòng)反腐主體的群眾化，反腐形式的非常規(guī)劃，反腐手段的暴力化都與常態(tài)社會(huì)格格不入。這種模式的主觀隨意性大，因此運(yùn)動(dòng)反腐也缺乏穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，易發(fā)動(dòng)難控制，常常破壞社會(huì)秩序，造成社會(huì)動(dòng)亂。

第二、權(quán)力反腐模式?！皺?quán)力反腐”是一種以權(quán)力為主導(dǎo)、通過領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力意志推動(dòng)、以權(quán)力制約平衡關(guān)系調(diào)整為主要內(nèi)容的一種反腐模式。十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下，拜金主義的資產(chǎn)階級(jí)腐朽價(jià)值觀日漸抬頭。在運(yùn)動(dòng)反腐模式被徹底摒棄的情況下，當(dāng)時(shí)的反腐工作主要是靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力和意志推動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是以黨在群眾中的威望為基礎(chǔ)，以權(quán)力為主導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)用權(quán)力制約權(quán)力。這種模式很大程度上擺脫不了人治的色彩，反腐的力度和成效往往取決于領(lǐng)導(dǎo)干部，常常受領(lǐng)導(dǎo)干部的人事變更，注意力的轉(zhuǎn)移等影響，缺乏穩(wěn)定性。

第三、制度反腐模式。制度反腐其實(shí)是通過加強(qiáng)立法、制定相關(guān)反腐敗制度，來實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督，以及對(duì)預(yù)防和懲治國家公職人員腐敗的一種反腐模式，制度反腐的實(shí)質(zhì)，就在于讓權(quán)力在法制的規(guī)范中運(yùn)行。它是從全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度，通過不斷完善國家制度體系，規(guī)范權(quán)力運(yùn)作，進(jìn)而防治腐敗的系統(tǒng)工程。這一反腐模式以法治原則為基石，與權(quán)力反腐具有相對(duì)的屬性。隨著改革開放的深入，權(quán)力反腐敗模式越來越不適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)的需要，健全制度，從源頭上預(yù)防和制止腐敗成為當(dāng)務(wù)之急。“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人， 提高反腐倡廉制度化、法制化水平?！盵2]只有制度反腐才是清除腐敗的治本之策，用科學(xué)制度反腐，國家才會(huì)走向清廉。

二、目前我國制度反腐面臨的現(xiàn)實(shí)困境

我國現(xiàn)行反腐倡廉制度還不夠完善，存在不少漏洞和缺陷。除了一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在制度空白之外，一些制度缺乏針對(duì)性和可操作性，過于原則、寬泛，缺少具體實(shí)施措施；一些制度缺乏系統(tǒng)性和配套性，不能有效發(fā)揮作用；不少制度在制定之初就缺乏縝密的考察調(diào)研，沒有解決問題的針對(duì)性，甚至嚴(yán)重落后于反腐實(shí)踐，在實(shí)施過程中，沒有得到很好的執(zhí)行和維護(hù)，這種局面“既有客觀方面的原因，也有主觀方面的原因，既有現(xiàn)實(shí)的原因，也有歷史的原因”[3]。

第一、反腐制度制定過程中存在的缺陷。首先，制度設(shè)計(jì)缺乏充分的調(diào)研論證。任何制度的制定過程都應(yīng)該對(duì)各個(gè)方面因素進(jìn)行調(diào)研考察、論證分析，在總結(jié)大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和調(diào)研成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行系統(tǒng)性的制度設(shè)計(jì)。但我國許多反腐制度在制定過程中因立法的行政成本有限、經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，以及權(quán)力腐敗的新模式新變化缺乏調(diào)研樣本等原因，無法實(shí)現(xiàn)詳盡周密的調(diào)研，致使制度的制定往往在某些環(huán)節(jié)上存在真空，在實(shí)施過程中出現(xiàn)水土不服，無法及時(shí)有效地遏制腐敗滋長(zhǎng)。其次，制度設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)性。任何制度的設(shè)計(jì)一般都涉及到社會(huì)生活的多個(gè)方面，可以說是一項(xiàng)具有一定規(guī)模的系統(tǒng)工程。雖然我國的反腐敗制度建設(shè)經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善已初步形成相關(guān)的制度體系，并且制定和頒布了一系列事前教育預(yù)防、事后懲治腐敗的相關(guān)性法規(guī)條例。但反腐制度缺乏系統(tǒng)性，在具體執(zhí)行過程中，往往缺乏相應(yīng)的配套制度。再次，制度更新速度滯后?，F(xiàn)有許多制度在其設(shè)計(jì)之初就缺乏前瞻性，再加上制度在其制定之后具有相對(duì)穩(wěn)定性，對(duì)不斷出現(xiàn)的新變化和新問題往往缺乏針對(duì)性，不能很好地與之磨合匹配。因此，制度的制定往往帶有亡羊補(bǔ)牢的色彩，追不上腐敗的新變化。另一方面，在制度的制定過程中，制定者常存在思維定勢(shì)，擺脫不了舊思路，也導(dǎo)致了制度創(chuàng)新的缺失。所以，一些腐敗現(xiàn)象往往已經(jīng)滋長(zhǎng)了很長(zhǎng)的時(shí)間，相關(guān)的預(yù)防和懲治制度才開始起草制定。而一旦這些腐敗現(xiàn)象衍生出新模式新變化，相關(guān)制度的滯后性再次凸顯。

第二、反腐制度執(zhí)行過程中存在的不足。首先、制度缺乏可操作性。當(dāng)前我國對(duì)于腐敗現(xiàn)象的預(yù)防懲治以及公共權(quán)力的監(jiān)督規(guī)制并非沒有相關(guān)的制度。但是，這些制度往往過于粗放，理論性很強(qiáng)，實(shí)用性不足。例如，我們常?？吹揭恍l規(guī)中明文規(guī)定，“不準(zhǔn)”、“不得”，卻沒有詳細(xì)的規(guī)定出對(duì)違紀(jì)的相關(guān)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處罰細(xì)則。其次，制度缺乏有效監(jiān)督。鄧小平同志曾今這樣感嘆道：“最重要的是要有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行鐵面無私的監(jiān)督檢查。”[4]（p289） 然而我國現(xiàn)有的監(jiān)督制度有諸多不足之處尚待完善。在形式上，我的現(xiàn)行的監(jiān)督制度已經(jīng)具有了較為完善的體系性，但在實(shí)踐層面上發(fā)揮的作用是非常有限的。具體體現(xiàn)是：自下而上的民主監(jiān)督缺乏與之相配套的制度，政務(wù)公開、黨務(wù)公開制度不夠健全致使群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)受到損害。司法獨(dú)立制度不夠健全，在懲治貪腐時(shí)司法權(quán)的行使常常受行政權(quán)的干預(yù)甚至扭曲。

三、完善我國制度防腐的對(duì)策思考

我國反腐敗斗爭(zhēng)的多年實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)表明，反腐不僅是一項(xiàng)長(zhǎng)提倡新的艱巨任務(wù)，更是一系列與時(shí)俱進(jìn)的系統(tǒng)工程。我們應(yīng)該立足于反腐斗爭(zhēng)的實(shí)踐，在認(rèn)真對(duì)腐敗典型案例與非典型案例進(jìn)行大量調(diào)研的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地設(shè)計(jì)制定反腐制度，真正做到對(duì)癥下藥。大力提高反腐制度的執(zhí)行力度，扎扎實(shí)實(shí)地將反腐工作落到實(shí)處，避免制度成為一紙空文，并在次基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新和完善反腐制度，與時(shí)俱進(jìn)地推進(jìn)反腐敗的制度建設(shè)。

第一、完善反腐制度設(shè)計(jì)。鄧小平曾說過：“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[5]（p333）首先，強(qiáng)化反腐制度設(shè)計(jì)的調(diào)研論證。調(diào)研過程應(yīng)該深入基層獲取關(guān)于腐敗現(xiàn)象、反腐敗制度的執(zhí)行效果，群眾意見等第一手資料，在總結(jié)過去反腐工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽取各方面意見，以理論密切聯(lián)系實(shí)際為基石制定新制度，完善舊制度。其次，加強(qiáng)防腐制度設(shè)計(jì)的系統(tǒng)性建設(shè)。在制定和修改制度的過程中，應(yīng)當(dāng)在注重實(shí)體性制度完善的同時(shí)更加注重程序性制度的完善，在注重懲治腐敗制度建設(shè)的同時(shí)更加注重預(yù)防腐敗制度的建設(shè)。對(duì)于過于籠統(tǒng)，模糊不清的制度應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加以細(xì)化。要完善反腐制度的金融配套監(jiān)管制度。增強(qiáng)各項(xiàng)制度之間的有機(jī)互補(bǔ)，形成各種制度的相關(guān)聯(lián)動(dòng)，使反腐制度環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)健全高效的有機(jī)系統(tǒng)。再次，及時(shí)更新制度防腐設(shè)計(jì)內(nèi)容。在某一制度制定執(zhí)行之后，要及時(shí)對(duì)該項(xiàng)制度及其相關(guān)性制度的實(shí)施情況進(jìn)行跟進(jìn)式的調(diào)查回訪，并對(duì)制度在執(zhí)行中暴露出問題進(jìn)行評(píng)估和研討，從而及時(shí)修正制度中不合時(shí)宜的規(guī)定，清除制度中嚴(yán)重滯后的條款，并進(jìn)一步新增制約權(quán)力真空的規(guī)范，增強(qiáng)制度的時(shí)效性，杜絕國家公職人員利用制度真空進(jìn)行隱性腐敗的監(jiān)管空白。

第二、增強(qiáng)反腐制度的執(zhí)行力。制度的制定不能只提出原則性的要求，要輔之以詳盡的程序性規(guī)定，要說明具體的實(shí)施措施及違紀(jì)的處罰辦法，才能增強(qiáng)制度的針對(duì)性、指導(dǎo)性，從而提升制度的可操作性。權(quán)力不受監(jiān)督是腐敗滋長(zhǎng)的重要原因。鄧小平曾說過：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部?！盵6]（p110）健全和完善反腐敗制約監(jiān)督機(jī)制，就成為制度反腐建設(shè)的重中之重?？偟膩碚f就是要強(qiáng)化現(xiàn)有監(jiān)督制度，構(gòu)建新型監(jiān)督制度。具體的說可以逐步探索紀(jì)委監(jiān)察部門的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，確保其人事任免、財(cái)政收支獨(dú)立性。進(jìn)一步強(qiáng)化完善人大對(duì)政府工作人員的質(zhì)詢與彈劾制度，充分發(fā)揮人大代表對(duì)權(quán)力運(yùn)作的監(jiān)督作用。強(qiáng)化司法的獨(dú)立性，確保法院、檢察院的辦案經(jīng)費(fèi)和獨(dú)立的人事權(quán)，從制度層面保證司法機(jī)關(guān)依法行使腐敗案件審判權(quán)和司法監(jiān)督權(quán)。積極探索政府信息公開、新聞媒體監(jiān)督、網(wǎng)路反腐的有效新路徑，促使其制度化規(guī)范化，為充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的巨大力量開辟制度化路徑。

第三、大力推動(dòng)制度反腐的相關(guān)制度創(chuàng)新。制度反腐的制度很多，在原有制度的基礎(chǔ)上，還需不斷創(chuàng)新和完善防腐制度：首先，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度化。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是國家公職人員在其任職期間必須依法就其收入情況、財(cái)產(chǎn)現(xiàn)狀向國家如實(shí)報(bào)告并登記、公示的制度，該制度能使國家公職人員的收入和財(cái)產(chǎn)狀況處于透明化的公開狀態(tài)，從源頭上預(yù)防腐敗，具有預(yù)防為主、懲防結(jié)合的特點(diǎn)。其體現(xiàn)的理念是源頭防腐、終端治腐，具有反腐的高效性。其次，金融實(shí)名制。金融實(shí)名制是指在與金融機(jī)構(gòu)的金融活動(dòng)中必須使用自己真實(shí)姓名的一種制度，它能夠有效的打擊各種灰色收入，是一種有效遏制腐敗的措施。它往往與財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相配套，共同對(duì)被監(jiān)督主體進(jìn)行金融管理監(jiān)督。任何主體與金融機(jī)構(gòu)之間的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都應(yīng)進(jìn)行嚴(yán)格的實(shí)名登記，對(duì)其賬戶每一筆資金的流入和去向都應(yīng)具有可查性。對(duì)任何未按規(guī)范進(jìn)行實(shí)名登記的賬戶，其賬戶內(nèi)的資金不得提取。再次，網(wǎng)絡(luò)反腐制度化。網(wǎng)絡(luò)反腐是指通過互聯(lián)網(wǎng)及其平臺(tái)所產(chǎn)生的公眾輿論效應(yīng)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行大眾化監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)預(yù)防和懲治腐敗的目的。我們應(yīng)立即建立細(xì)化的具體可行的網(wǎng)絡(luò)反腐制度，包括舉報(bào)信息的及時(shí)反饋和保密制度、相關(guān)舉報(bào)人的人身和財(cái)產(chǎn)保護(hù)制度、舉報(bào)行為的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)制度、網(wǎng)絡(luò)輿情的監(jiān)控與報(bào)告制度等等。我們相信，建立健全網(wǎng)絡(luò)反腐的相關(guān)制度，引導(dǎo)這一新生事物由無序化向規(guī)范化的轉(zhuǎn)變，是我國未來制度反腐的一條可行之路。

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（作者單位：貴州大學(xué)，貴州 貴陽 550025）