整體性治理與分散性治理比較研究
——基于經(jīng)典組織理論四分法的思考

張曉君

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

整體性治理與分散性治理比較研究
——基于經(jīng)典組織理論四分法的思考

張曉君

（桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004）

整體性治理和分散性治理之間存在明顯的差異，整體性治理主張通過(guò)減少部門數(shù)量、擴(kuò)大部門規(guī)模，通過(guò)加強(qiáng)部門之間的合作來(lái)解決政府在改革過(guò)程中出現(xiàn)的空心化、碎片化問(wèn)題；分散性治理則認(rèn)為要增加部門，縮小部門規(guī)模從而促進(jìn)部門的專業(yè)性，以此來(lái)更好地保護(hù)公眾權(quán)益。本文從組織理論視角，以分工、合作、集權(quán)/分權(quán)和規(guī)模為內(nèi)容對(duì)兩種治理治理理論進(jìn)行比較，在此基礎(chǔ)上提出治理理論的發(fā)展應(yīng)該超越非此即彼的邏輯，實(shí)現(xiàn)多種治理模式融合發(fā)展是實(shí)現(xiàn)良好的治理關(guān)鍵。

組織理論；整體性治理；分散性治理

1.比較研究的視角

“治理”的概念出自古典拉丁文或古希臘語(yǔ)，原意指的是“引領(lǐng)導(dǎo)航”，在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，一般用于與國(guó)家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)?！爸卫怼笔聦?shí)上是眾多不同利益主體共同發(fā)揮作用，建立一致或取得認(rèn)同，從而達(dá)到實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃的目的的一個(gè)政治進(jìn)程[1]。目前，治理理論受到了大部分國(guó)家的認(rèn)可，對(duì)于當(dāng)今世界的公共管理影響深遠(yuǎn)。它的出現(xiàn)為政府改革提供了新思路，是公共部門重構(gòu)與改革的新視角，也為政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系的重構(gòu)提供了新架構(gòu)。

20世紀(jì)90年代，新公共管理進(jìn)入了后新公共管理時(shí)期，新公共管理遭受越來(lái)越多的批評(píng)，在這樣的環(huán)境下，英國(guó)發(fā)展出整體性治理的模式，整體性治理理論的形成和發(fā)展在世界范圍產(chǎn)生巨大的影響，一度被很多人推崇為21世紀(jì)政府治理理論體系中的大理論。相比之下，分散性治理并未形成成套的理論。作為以“部門的合并還是拆分”為參照系的兩種公共治理范式，整體性治理和分散性治理是否就是非此即彼的絕對(duì)對(duì)立，還是兩者之間還存在著更多的關(guān)聯(lián)？根據(jù)經(jīng)典組織理論的四分法，本文從四個(gè)維度對(duì)兩種治理理論展開比較：分工（部門的目標(biāo)是否是單一的？）；合作（各個(gè)部門機(jī)關(guān)通過(guò)什么樣的途徑能夠?qū)崿F(xiàn)不同功能、不同層次和不同領(lǐng)域中的合作？）；集中/分權(quán)（什么樣的功能應(yīng)該被集中？在什么情況下要分權(quán)？集中和分權(quán)怎樣達(dá)到平衡？）；規(guī)模（最優(yōu)組織規(guī)模怎么確定？）[2]。

2 概念和理論假設(shè)

筆者認(rèn)為在進(jìn)行對(duì)整體性治理與分散性治理的比較研究應(yīng)建立在厘清整體性治理和分散性治理的概念和理論假設(shè)的基礎(chǔ)之上，從而由淺入深地揭示二者的聯(lián)系與區(qū)別。

?？怂龟P(guān)于整體性治理的理論闡述得到了廣泛學(xué)者的認(rèn)同，希克斯的觀點(diǎn)是整體性治理一個(gè)組織內(nèi)部各類因素的共同運(yùn)營(yíng)和發(fā)揮作用的過(guò)程，其過(guò)程具有明顯的協(xié)作與整合特征，這兩個(gè)特征具體表現(xiàn)在一方面對(duì)政府自身內(nèi)部的組成部門協(xié)作程度及其相應(yīng)的部門職能的整合，另一方面是對(duì)整合與協(xié)調(diào)政府、私營(yíng)部門和非營(yíng)利組織的力量，三大力量協(xié)作發(fā)展。整體性治理的前提是政府機(jī)構(gòu)、組織之間充分溝通與合作互助，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，形成有效協(xié)調(diào)與整合機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，達(dá)到合作無(wú)間的、目標(biāo)一致的治理行動(dòng)[3]。?？怂拐J(rèn)為整體性治理的中心目標(biāo)應(yīng)該是更加有效地處理一些公民最為關(guān)心的問(wèn)題，他提出整體性治理的三個(gè)基本理論假設(shè)：第一，假設(shè)政府在進(jìn)行文化、結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)過(guò)程中是以問(wèn)題取向?yàn)楣ぷ髦攸c(diǎn)方向?qū)τ诮鉀Q民眾迫切關(guān)心與擔(dān)憂的問(wèn)題力度和效果會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于建設(shè)以有效的管理過(guò)程取向的工作方向；第二，政府建立的前提是社會(huì)與公眾的需求并按一定職能建立起來(lái)的，但滿足社會(huì)公眾解決問(wèn)題的過(guò)程中仍需要公眾的力量來(lái)合作解決。第三，在解決一些涉及多個(gè)職能部門或沒有明確對(duì)應(yīng)部門解決，仍是出于空白治理的問(wèn)題時(shí)，考慮將各部門、專業(yè)、層級(jí)和機(jī)構(gòu)之間的運(yùn)作進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合[4]。

本文所討論的分散性治理是與經(jīng)濟(jì)合作和發(fā)展組織在“關(guān)于從傳統(tǒng)行政管理模式向新型公共管理體制轉(zhuǎn)化”課題中提出的“分散化的公共治理”不謀而合，更多的是關(guān)注怎樣在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益[5]。政府除核心公共服務(wù)部門之外，以實(shí)現(xiàn)“良治”為目標(biāo)，還可以設(shè)立一些的具有一定獨(dú)立性的公共組織輔助政府完承擔(dān)不同的職能[6]。分散性治理的理論假設(shè)如下：第一，相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)能夠提供多樣化的服務(wù)以滿足民眾的多種不同需要，并能夠根據(jù)民眾的需求變動(dòng)做出調(diào)整；第二，在提供服務(wù)時(shí)，組織嚴(yán)密、機(jī)構(gòu)完整的組織并不絕對(duì)會(huì)比分散的、獨(dú)立運(yùn)作的個(gè)體更有效率[7]；第三，為了實(shí)現(xiàn)特定的目標(biāo)而采取行動(dòng)，公共部門所采取的手段就要和目的相互適應(yīng)，因此，公共治理就是根據(jù)治理目標(biāo)來(lái)選擇適當(dāng)?shù)氖侄蝃8]；第四，代理組織在嚴(yán)格執(zhí)行單一功能時(shí)，取得的效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)把活動(dòng)放在大型的多功能組織中無(wú)人執(zhí)行或者互相推諉[9]。

從概念方面來(lái)看，整體性治理和分散性治理同為公共治理，無(wú)論是整體性治理還是分散性治理都是為了為公眾提供更好的服務(wù)，更好的保護(hù)公共的利益，從這點(diǎn)來(lái)說(shuō)兩者的目標(biāo)是一致的。但是兩種治理范式的特點(diǎn)也正如字面上的意思一樣，整體性治理更加強(qiáng)調(diào)整體性，而分散性治理則更加強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性。兩種治理理論的基本假設(shè)也有根本的區(qū)別，但是理論假設(shè)就是用來(lái)支撐理論的，所以兩種治理理論的理論假設(shè)也都是排除了不必要的影響并需找依據(jù)來(lái)做支撐。

3 基于組織理論視角的比較

3.1分工比較

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，利益和利益主體更加多元化，社會(huì)治理更加復(fù)雜，治理組織在治理目標(biāo)上雖然在大目標(biāo)上是統(tǒng)一的，但是在各個(gè)具體的治理機(jī)構(gòu)在治理目標(biāo)上也會(huì)存在差異。因此，整體性治理與分散性治理在組織選擇上也存在一定的差異。

整體性治理理論傾向于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，建設(shè)大范圍、多目標(biāo)的組織。整體性治理理論認(rèn)為，獨(dú)立的組織更加容易發(fā)生內(nèi)耗，產(chǎn)生問(wèn)題，在很多時(shí)候都不能夠有效地解決問(wèn)題，通過(guò)部門的整合能夠?qū)崿F(xiàn)多部門整體性運(yùn)作，只有這樣才能夠解決由于組織獨(dú)立而難以協(xié)調(diào)的問(wèn)題。?？怂固岢稣w性治理主要體現(xiàn)在三個(gè)維度:不同層級(jí)之間或者同一層級(jí)內(nèi)部；不同職能部門之間；政府、私人部門與非政府之間，整合了政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等過(guò)程。政府目的和手段相互責(zé)任與公共利益沖突、相互一致、相互增強(qiáng)最終作用的結(jié)果就是形成碎片化政府、貴族式政府、漸進(jìn)式政府、整體性政府和協(xié)同型政府五種政府管理形態(tài)[10]。整體性治理最明顯的特征是由分散轉(zhuǎn)變?yōu)榧小⒂刹糠洲D(zhuǎn)變?yōu)檎w、由破碎轉(zhuǎn)變?yōu)檎?，而高效的組織載體是整體性治理得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)[11]。但是，整體性治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)的公眾參與治理過(guò)程的范圍，因此，應(yīng)該把把建立一個(gè)真正以公民、服務(wù)、需要為基本范疇的組織基礎(chǔ)作為重點(diǎn)[12]。

分散性治理理論強(qiáng)調(diào)部門之間相互獨(dú)立，靈活機(jī)動(dòng)地運(yùn)作，更多地傾向于設(shè)置目標(biāo)集中、分工專門的組織。分散性治理理論認(rèn)為獨(dú)立的組織能夠向公眾提供更加專業(yè)的服務(wù)，能夠更加靈活地應(yīng)對(duì)各種問(wèn)題，以滿足民眾多樣化的需求。在可能的情況下，政府通過(guò)設(shè)立一些規(guī)模較小的、服務(wù)單一的組織，并以這樣的代理體系取代傳統(tǒng)的、有多種目標(biāo)的部委機(jī)關(guān)[13]，分散和承擔(dān)政府的部分職能[14]。從組織結(jié)構(gòu)的角度來(lái)看，建立這些實(shí)體主要有三種方式[15]：第一，政府部門拆分之后，在高層建立機(jī)構(gòu)與部門準(zhǔn)合同性質(zhì)的關(guān)系；第二，根據(jù)實(shí)際需求，從傳統(tǒng)的縱向組織中剝離出獨(dú)立的機(jī)構(gòu)；第三，從制度上賦予某些機(jī)構(gòu)全部或部分法律地位。這些機(jī)構(gòu)與傳統(tǒng)的縱向組織在高層治理結(jié)構(gòu)存在明顯的區(qū)別，不但享有一定的管理自主權(quán)，在控制的環(huán)境上也表現(xiàn)得更加靈活。

3.2合作比較

從治理的特征的角度來(lái)說(shuō)，治理是以調(diào)和為基礎(chǔ)的一個(gè)過(guò)程，涉及到公、私的很多部門，依賴于持續(xù)的相互作用[16]。正因如此，治理非常強(qiáng)調(diào)公私部門之間的合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系。

從合作的方式來(lái)看，整體性治理倡導(dǎo)部門間的協(xié)調(diào)與合作，整體性治理認(rèn)為分散的部門最容易產(chǎn)生的問(wèn)題就是部門機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)困難、難以實(shí)現(xiàn)有效的合作，政府“破碎化”增大了決策系統(tǒng)制度上的復(fù)雜性。整體性治理認(rèn)為治理過(guò)程應(yīng)該是由多個(gè)不同的行動(dòng)者共同組成的網(wǎng)路結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府只是其中的一個(gè)行動(dòng)者，主張通過(guò)重新政府化，用自上而下的權(quán)力來(lái)保證公眾最關(guān)心的一些問(wèn)題能夠得到更加有效的處理。?？怂拐J(rèn)為，在這個(gè)結(jié)構(gòu)當(dāng)中，任何一個(gè)行動(dòng)者都沒有絕對(duì)的權(quán)威和權(quán)力來(lái)支配其他行動(dòng)者的行動(dòng)。為了確保誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任不與組織目標(biāo)沖突，應(yīng)該把有效性或項(xiàng)目責(zé)任提升到整體性治理的最高地位，并通過(guò)輸出來(lái)界定需要有效完成的是什么，使得誠(chéng)實(shí)和效率責(zé)任能夠更好地服務(wù)于有效性和項(xiàng)目責(zé)任[17]。但是，通過(guò)合作來(lái)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)，也不可避免地就會(huì)在治理過(guò)程當(dāng)中出現(xiàn)一些由于機(jī)構(gòu)的整合導(dǎo)致責(zé)任承擔(dān)模糊的問(wèn)題。因此，與傳統(tǒng)的公共行政和新公共管理相比，整體性治理更加關(guān)注問(wèn)責(zé)制度的建設(shè)。

從合作的方式來(lái)看，分散性治理理論則主張各部門、機(jī)構(gòu)、組織并不需要以非常正規(guī)的方式合作，只要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的自愿就可以實(shí)現(xiàn)合作。如果治理網(wǎng)絡(luò)中的主體擁有共同的目標(biāo)，那么信息溝通就很容易實(shí)現(xiàn)，溝通起來(lái)也更加容易和充分，在這樣一個(gè)范圍相對(duì)較小的運(yùn)作空間中，這樣的“團(tuán)結(jié)”就比較容易達(dá)到。

但是，治理網(wǎng)絡(luò)中主體目標(biāo)共同是否就意味著需要把分散的部門整合成為一個(gè)特大的部門？分散性治理理論認(rèn)為傳統(tǒng)官僚制導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)的龐大和臃腫最容易、也是最明顯的問(wèn)題就是效率低下，但是，分散的部門所產(chǎn)生的運(yùn)行困難，事實(shí)上并不是由分散引發(fā)的，而是因?yàn)椴块T之間的協(xié)調(diào)不夠。整體性治理則提倡部門之間通過(guò)協(xié)調(diào)與合作實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，在這一點(diǎn)上分散性治理絕不是和整體性治理完全對(duì)立的，分工越細(xì)意味著需要更好的合作，分散性治理也必須通過(guò)合作與協(xié)調(diào)來(lái)保持政策和服務(wù)的整體一貫性。事實(shí)上，在一些較大的部門內(nèi)部也時(shí)常會(huì)存在一些協(xié)調(diào)不足或者協(xié)調(diào)困難的情況，不一定會(huì)比部門之間的協(xié)調(diào)更加容易、更有效率。

3.3集中/分權(quán)比較

從邏輯和現(xiàn)實(shí)看，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，分解權(quán)力就是為了防止權(quán)力因?yàn)檫^(guò)度集中而出現(xiàn)權(quán)力異化、權(quán)力腐敗的行為。但是，分權(quán)同時(shí)也增加了官員尋租的機(jī)會(huì)，在政府治理結(jié)構(gòu)和方式不健全的情況下，尋租行為可能會(huì)抵消分權(quán)帶來(lái)的收益[18]。因此，如何在集權(quán)和分權(quán)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，也是治理理論需要考慮的一個(gè)重要問(wèn)題。

整體性治理主張通過(guò)“聯(lián)合”、“協(xié)調(diào)”和“協(xié)同”的政策和管理活動(dòng)實(shí)現(xiàn)功能“整合”，建設(shè)“整體政府”。搞清楚責(zé)任產(chǎn)生的組織層次對(duì)于“整體政府”來(lái)說(shuō)具有重要意義，主要可以分為三個(gè)層次來(lái)進(jìn)行闡述：第一，管理層次，通常通過(guò)預(yù)算計(jì)劃、支出控制、會(huì)計(jì)、績(jī)效衡量和政治監(jiān)督促使政府產(chǎn)生責(zé)任感。第二，法律層次，通常通過(guò)現(xiàn)成的行政法、民法等以及法律爭(zhēng)端的解決方式如特別行政法庭、準(zhǔn)司法管制者等促使政府產(chǎn)生責(zé)任感。第三，憲法層次，通常通過(guò)界定民選官員對(duì)立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任以及通過(guò)一些非正式的憲法規(guī)范來(lái)確定政府官員的責(zé)任[19]。整體性治理通過(guò)集權(quán)，確立共同的組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)整體性政策運(yùn)作、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等活動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)三個(gè)層面的一貫性。

分散性治理理論認(rèn)為，通過(guò)分權(quán)使得公共部門的服務(wù)更多樣、更負(fù)責(zé)、更快速、更符合地方和或個(gè)人的需要[20]，政府組織應(yīng)該根據(jù)目的組織專門的實(shí)體來(lái)應(yīng)對(duì)具體的問(wèn)題，建立“靈活性政府”。因此，分散性治理更加傾向于外部分權(quán)，即將權(quán)力轉(zhuǎn)移到一個(gè)獨(dú)立的外部實(shí)體（這個(gè)外部的實(shí)體可能是現(xiàn)實(shí)存在的，也可能是為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)而專門建立的）。分散性治理切實(shí)可以消除一些不必要的中級(jí)管理層，降低了“編制”的難度，由此也能夠使得組織成員更加容易產(chǎn)生了心理上的滿足、更有動(dòng)力投入到工作當(dāng)中。

3.4規(guī)模比較

“小的就是好的”的觀點(diǎn)并非人人擁戴。在分工、合作和集權(quán)/分權(quán)三個(gè)要素的作用下，整體性治理和分散性治理在規(guī)模上也產(chǎn)生了較大的分歧。整體性治理理論所倡導(dǎo)的整合往往會(huì)導(dǎo)致組織規(guī)模膨脹。長(zhǎng)期以來(lái)，由于人員“能上不能下”而且缺乏相應(yīng)的退出機(jī)制，很多改革都是在部門之間進(jìn)行合并、部門進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，雖然從結(jié)構(gòu)上來(lái)看理順了從屬關(guān)系，有利于整體性治理的實(shí)施，但是在部門機(jī)關(guān)的規(guī)模和人員的規(guī)模上都在擴(kuò)張。分散性治理理論則更加傾向于分權(quán)，建立靈活的、分工明確的（“目標(biāo)集中的”）專業(yè)組織來(lái)提供專業(yè)化的服務(wù)。當(dāng)然，這樣也是有規(guī)模膨脹的危險(xiǎn)，不過(guò)如果服務(wù)是有需求的，這樣規(guī)模的產(chǎn)生也是有效益的。

4 思考與啟示

在整體性治理的模式下，國(guó)家直接面對(duì)社會(huì)，社會(huì)被國(guó)家政治吸納，社會(huì)管理就極有可能成為國(guó)家一統(tǒng)到底的責(zé)任，主觀上可能導(dǎo)致國(guó)家不堪重負(fù)，客觀上也抑制了包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體參與的可能性和積極性，最終陷入社會(huì)陷入困頓的窘境之中[21]。在分散性治理的模式下，專業(yè)組織提供專門服務(wù)，滿足了群眾的需求卻很有可能導(dǎo)致目標(biāo)渙散，增大管理的難度。

為了滿足國(guó)家、社會(huì)和市場(chǎng)多元化需求，提供人民滿意的、多元化服務(wù)，治理確實(shí)面臨著很多挑戰(zhàn)，政府的改革也需要更多的理論來(lái)指導(dǎo)。當(dāng)然，如果單獨(dú)將整體性治理或者分散性治理作為一種治理理論肯定是不完善的，都將面臨很多問(wèn)題，也不會(huì)是理論發(fā)展的終點(diǎn)。

建立獨(dú)立的、專門的組織機(jī)構(gòu)是非常有必要的，但是，建立相對(duì)獨(dú)立的單位的做法事實(shí)上也無(wú)法解決一個(gè)整體運(yùn)行不良的政府面臨的所有問(wèn)題。因此，在從政府中分離建立一些相對(duì)獨(dú)立的單位的時(shí)候，還是要考慮整體性治理理論中治理的整個(gè)管理的框架的問(wèn)題。兩種治理理論有機(jī)協(xié)調(diào)，甚至是在發(fā)現(xiàn)的兩種理論無(wú)法解決實(shí)際問(wèn)題的時(shí)候引進(jìn)新的理論在解決了治理問(wèn)題的同時(shí)也推動(dòng)了治理理論的發(fā)展。因此，要實(shí)現(xiàn)良好的治理就必須超越非此即彼的邏輯，取其精華，去其糟粕，實(shí)現(xiàn)不同治理模式的整合。

問(wèn)題的產(chǎn)生和問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)正是社會(huì)進(jìn)步的一種表現(xiàn)，有問(wèn)題有解決就有新的發(fā)展。發(fā)現(xiàn)整體性治理理論和分散性治理理論的問(wèn)題，總結(jié)兩種理論的優(yōu)勢(shì)和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，是治理理論的發(fā)展不可或缺也是不可逾越的階段。

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[21]吳新葉.轉(zhuǎn)型農(nóng)村的政治空間研究[M].北京:中央編譯出版社,2008:2.

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Comparative Study on the Holistic Governance and Decentralized Governance ---Based on the Four-point Method of Classical Organization Theory

ZHANG Xiaojun
(College of Human and Social Science, Guilin University of Technology, Guilin Guangxi 541004)

There are significant differences between holistic governance and decentralized governance,for the former advocates to solve the problems of hollowing out and fragmentation of the government in the process of reform by reducing the number of departments, expanding the scale of the departments and strengthening the cooperation among departments and the latter believes to better protect the rights and interests of the public by increasing the number of departments, reducing the scale of departments and thus promoting the professionalism of departments. From the perspective of Organization Theory, the paper compares these two governance theories by division of labor, cooperation,concentration / decentralization of power and scale, and then puts forward that the development of governance theory should be beyond the either/or logic and the key part to achieve good governance is to integrate a variety of governance models.

Organization Theory; Holistic Governance; Decentralized Governance

D035-3

A

1672-2094(2014)06-0010-04

責(zé)任編輯：鄧榮華

2014-10-23

本文系2013年度廣西高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目《轉(zhuǎn)型期廣西農(nóng)村治理危機(jī)的預(yù)期、防范與化解》（編號(hào)：S K13Y B040）和廣西大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項(xiàng)目（編號(hào)：201410596082）研究成果之一。

張曉君（1990-），男，福建泉州人，桂林理工大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院碩士生。研究方向：公共管理理論。