重點(diǎn)稅源企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的探索與實(shí)踐——以江陰市為例

◆蔣永成 ◆顧 恩 ◆趙國(guó)赟

自1950 年美國(guó)加拉格爾(Gallagher)首次提出風(fēng)險(xiǎn)管理（Risk Management）這一概念以來，風(fēng)險(xiǎn)管理已逐漸在全世界發(fā)展成為現(xiàn)代管理理論中的一門重要學(xué)科。20 世紀(jì)90 年代以來，一些發(fā)達(dá)國(guó)家特別是OECD 成員國(guó)開始系統(tǒng)地將風(fēng)險(xiǎn)管理引入稅收征管領(lǐng)域，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和思維方式，對(duì)稅務(wù)管理的外部環(huán)境和管理目標(biāo)進(jìn)行重新審視，對(duì)稅務(wù)管理的重點(diǎn)內(nèi)容和業(yè)務(wù)流程進(jìn)行重新設(shè)計(jì)和布局，并采取不同的應(yīng)對(duì)措施提高管理效能，降低管理成本，實(shí)現(xiàn)稅收管理目標(biāo)最大化。

我國(guó)從2009 年開始，針對(duì)稅源管理面臨的新形勢(shì)和新問題，國(guó)家稅務(wù)總局研究提出了“探索稅源專業(yè)化管理”的思路，并在部分省開始了稅源專業(yè)化管理試點(diǎn)。4 年多來，各地積極探索和實(shí)踐稅源專業(yè)化管理的新模式，逐步形成了以科學(xué)分類為基礎(chǔ)、以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向、以重點(diǎn)稅源管理為著力點(diǎn)、以信息管稅為依托的稅源專業(yè)化管理格局。

一、江陰市重點(diǎn)稅源企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)踐

2011 年，按照上級(jí)專業(yè)化改革的思路，江陰市地方稅務(wù)局根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)稅源分布狀況、行業(yè)特點(diǎn)、稅收風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生規(guī)律、征管資源等實(shí)際情況，成立了以上市公司、擬上市公司為主要管理對(duì)象的重點(diǎn)稅源管理分局。對(duì)重點(diǎn)稅源實(shí)行跨區(qū)域集中式的專業(yè)化管理，在重點(diǎn)稅源企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方面進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐。

一是努力樹立征納雙方稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。積極宣傳提高重點(diǎn)稅源企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，引導(dǎo)納稅人提高納稅遵從度，大力促使納稅人與稅務(wù)部門統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，減少因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不一致而增加工作的難度。二是努力探索重點(diǎn)稅源企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系。根據(jù)重點(diǎn)稅源企業(yè)的特點(diǎn)，分析全市上市企業(yè)涉稅數(shù)據(jù)，收集整理有代表性的風(fēng)險(xiǎn)特征，研判重要風(fēng)險(xiǎn)情形，組織力量專門編寫了《上市公司風(fēng)險(xiǎn)管理指標(biāo)體系》，供上級(jí)部門建模和推廣應(yīng)用。三是通過風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)全面提高重點(diǎn)稅源企業(yè)管理水平。運(yùn)用3.0 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，把風(fēng)險(xiǎn)管理貫穿于稅收征管的全過程。通過該平臺(tái)，2012年共應(yīng)對(duì)291 戶次重點(diǎn)稅源風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)，評(píng)出稅款2796.98 萬元，納稅評(píng)估有效率達(dá)6.49%，納稅評(píng)估的貢獻(xiàn)率達(dá)到1.43%，完成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的戶數(shù)覆蓋層達(dá)到100%。

二、重點(diǎn)稅源企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題

經(jīng)過兩年多的運(yùn)行實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)在重點(diǎn)稅源企業(yè)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中還存在著不少問題，有待進(jìn)一步研究與解決：

（一）企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，缺乏稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)控機(jī)制

從實(shí)踐來看，雖然不少重點(diǎn)稅源企業(yè)相對(duì)中小企業(yè)，更加關(guān)注稅務(wù)問題，財(cái)會(huì)人員素質(zhì)相對(duì)也較高，但離稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，還存在著較大的差距。一是企業(yè)負(fù)責(zé)人重視不夠，風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。二是企業(yè)沒有專門的稅務(wù)管理部門或崗位，一般都是企業(yè)財(cái)務(wù)人員兼任。三是沒有建立系統(tǒng)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制。而事實(shí)上，稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在于企業(yè)采購、生產(chǎn)、銷售、投資等各個(gè)環(huán)節(jié)，但由于企業(yè)缺乏相應(yīng)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制，財(cái)務(wù)部門往往是最后一個(gè)知道的，而此時(shí)，稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)產(chǎn)生且無法挽回。

（二）稅務(wù)部門認(rèn)識(shí)不足，稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理定位不清

目前，一些稅務(wù)干部對(duì)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)缺乏必要的認(rèn)識(shí)，概念模糊不清，對(duì)“風(fēng)險(xiǎn)管理”的定位不準(zhǔn)。沒有理清到底是誰的“風(fēng)險(xiǎn)”，“管理”的主體與對(duì)象是誰等關(guān)鍵問題。實(shí)際上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理在稅務(wù)部門中的應(yīng)用，在國(guó)際上也存在不同的側(cè)重點(diǎn)，OECD 主要從納稅人角度分析征管風(fēng)險(xiǎn)，而歐盟則主要從稅務(wù)機(jī)關(guān)的角度分析征管風(fēng)險(xiǎn)。因此，本文認(rèn)為，作為初始階段，將“風(fēng)險(xiǎn)”定義為狹義的概念，即“稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)”更有利于這項(xiàng)工作的開展，表述為：“在稅收管理中對(duì)提高納稅遵從產(chǎn)生負(fù)面影響的各種可能性和不確定性，主要是由納稅人的三種行為——無知、疏漏或是故意造成稅法不遵從而可能導(dǎo)致的稅收流失風(fēng)險(xiǎn)”。而“風(fēng)險(xiǎn)管理”，是指稅務(wù)部門為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，綜合運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，不斷降低納稅人遵從風(fēng)險(xiǎn)，努力減少稅收流失和實(shí)現(xiàn)稅法遵從最大化的過程。至于廣義的“風(fēng)險(xiǎn)管理”定義，即是否應(yīng)以稅務(wù)部門為主體建立全套風(fēng)險(xiǎn)管理體系，則是另外一個(gè)研究方向，目前階段不宜過于擴(kuò)大化。

（三）資源配置不足,稅務(wù)管理專業(yè)力量不足

一是信息化支撐不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估科學(xué)性有待提高。從近年的實(shí)踐來看，還存在著數(shù)據(jù)采集準(zhǔn)確性、完整性不足，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)、精確度不高，表外風(fēng)險(xiǎn)難以獲取、征納雙方存在信息不對(duì)稱等問題。由信息不對(duì)稱導(dǎo)致的各種問題和風(fēng)險(xiǎn)難以發(fā)現(xiàn)和識(shí)別，其背后隱藏的其實(shí)是道德風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于道德風(fēng)險(xiǎn)，技術(shù)往往無能為力。二是專業(yè)人才缺乏，與重點(diǎn)稅源企業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)特征不相適應(yīng)。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為日益復(fù)雜，組織形式、經(jīng)營(yíng)方式更加多樣化，財(cái)務(wù)核算和稅務(wù)處理日趨電子化、專業(yè)化，稅收籌劃、避稅手段層出不窮。與此相對(duì)應(yīng)，稅務(wù)干部在數(shù)量、素質(zhì)上難以適應(yīng)形勢(shì)和任務(wù)的變化，專業(yè)人才嚴(yán)重緊缺，與重點(diǎn)稅源企業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)特征不相適應(yīng)。人才的培養(yǎng)和成長(zhǎng)不是一朝一夕的事情，人力資源的配置不足，客觀上制約著重點(diǎn)稅源企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的建設(shè)。

三、促進(jìn)重點(diǎn)稅源企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的若干對(duì)策

（一）培養(yǎng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，努力提高重點(diǎn)稅源企業(yè)納稅遵從度

企業(yè)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從稅務(wù)的視角看就是一種納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)。稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理就是通過一種制度的建設(shè)，把管理的重心從事后管理前移到事前管理和事中監(jiān)控，變發(fā)現(xiàn)性控制為預(yù)防性控制，通過差異化管理和針對(duì)性服務(wù)，最終達(dá)到稅收遵從的目標(biāo)。一是努力培養(yǎng)企業(yè)法人代表、財(cái)務(wù)人員及其他相關(guān)人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。引導(dǎo)他們認(rèn)識(shí)到做好稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作就是在為企業(yè)創(chuàng)造利潤(rùn)。二是制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，鼓勵(lì)企業(yè)不斷提高納稅遵從度。對(duì)納稅遵從度較高的單位，可簽訂稅收遵從協(xié)議，共同承諾稅企雙方合作防控稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也可在納稅人信用評(píng)級(jí)、納稅服務(wù)等方面享有一定的優(yōu)先權(quán)。三是可學(xué)習(xí)借鑒日本藍(lán)色申報(bào)制度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)納稅人規(guī)范和健全財(cái)務(wù)核算、依法納稅，對(duì)遵從度高的納稅人，可能享受比普通納稅人更多的稅收優(yōu)惠。

（二）加強(qiáng)服務(wù)引導(dǎo)，協(xié)助重點(diǎn)稅源企業(yè)建立稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系

企業(yè)在發(fā)展的不同階段，在稅收上的訴求是不同的。作為重點(diǎn)稅源企業(yè)，多數(shù)企業(yè)對(duì)財(cái)務(wù)部門的要求已不再是降低企業(yè)稅負(fù)，而是確保企業(yè)的一切稅務(wù)安排都能保持相對(duì)的確定性，盡可能地避免稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。特別是在一些并購、重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大涉稅事項(xiàng)的過程中，由于不確定性而帶來的重大稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后果對(duì)重點(diǎn)企業(yè)來講往往是無法承受的。因此，積極引導(dǎo)協(xié)助重點(diǎn)稅源企業(yè)建立一套完善的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，既是稅務(wù)部門稅源管理的需要，也是企業(yè)防范稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要，二者追求的目標(biāo)是一致的?？晒膭?lì)重點(diǎn)企業(yè)參照財(cái)會(huì)[2008]7 號(hào)《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》的規(guī)定，建立規(guī)范的內(nèi)控機(jī)制。在上市公司中，可參照國(guó)家稅務(wù)總局《大企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》的方法，建立稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

（三）以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，健全重點(diǎn)稅源企業(yè)遵從管控和應(yīng)對(duì)機(jī)制

建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向的重點(diǎn)稅源企業(yè)稅收管理模式，在“注重過程管控”這一重要理念的指導(dǎo)下，采取一些全新的措施，最終建立“遵從引導(dǎo)—遵從管控—遵從應(yīng)對(duì)—遵從引導(dǎo)”這個(gè)閉環(huán)的和理回路。一是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的研究，完善評(píng)估模型，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估的有效性。二是加強(qiáng)遵從應(yīng)對(duì)管理措施（包括納稅服務(wù)、約談、案頭審計(jì)、自查、反避稅調(diào)查等）的研究，提高應(yīng)對(duì)績(jī)效。三是及時(shí)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的效果和效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。將發(fā)現(xiàn)的問題反饋至企業(yè)，提高企業(yè)自我遵從水平；反饋給各部門，不斷改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理中的各項(xiàng)工作。

（四）優(yōu)化資源配置，提高重點(diǎn)稅源企業(yè)遵從保障能力

一是提高信息保障能力。切實(shí)抓好信息采集、加工、分析和應(yīng)用等工作，加強(qiáng)相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)協(xié)作，努力解決信息不對(duì)稱的問題；健全數(shù)據(jù)管理標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)指標(biāo)口徑，加快完善數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制；通過數(shù)據(jù)的深入應(yīng)用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決數(shù)據(jù)質(zhì)量問題。二是提高人才保障能力。加強(qiáng)專業(yè)化人才隊(duì)伍建設(shè)，建立重點(diǎn)稅源風(fēng)險(xiǎn)管理專家團(tuán)隊(duì)，制定激勵(lì)措施，使專業(yè)人才數(shù)量與重點(diǎn)企業(yè)占全局稅源比重、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)相匹配。強(qiáng)化專業(yè)崗位技能的培養(yǎng)和提高，突出能力操作與訓(xùn)練。

（五）不斷總結(jié)探索，加強(qiáng)重點(diǎn)稅源企業(yè)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理仍處于引進(jìn)和發(fā)展階段，管理方法和技術(shù)還在初步探索階段，稅務(wù)干部與納稅人的素質(zhì)還參差不齊，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的理解不盡相同。在重點(diǎn)稅源企業(yè)中進(jìn)行稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理更是一個(gè)新課題，在實(shí)際工作中必然會(huì)面臨很多問題。因此，我們應(yīng)努力探索，創(chuàng)新實(shí)踐，不斷總結(jié)。進(jìn)一步明確風(fēng)險(xiǎn)管理的主體、對(duì)象、目標(biāo)；進(jìn)一步研究重點(diǎn)稅源企業(yè)特有的風(fēng)險(xiǎn)管理模式；進(jìn)一步加強(qiáng)其他相關(guān)制度的研究，如專業(yè)化改革制度、管理員制度等，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)管理與其他制度的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

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