風(fēng)險(xiǎn)管理理論在稅收征管中的應(yīng)用研究*

◆國(guó)家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所課題組

一、風(fēng)險(xiǎn)管理理論在我國(guó)稅收征管中的應(yīng)用現(xiàn)狀

近年來(lái)，全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)圍繞防范和規(guī)避稅收風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理理論，在稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行了大量的有益探索和實(shí)踐。

（一）建立了稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理組織體系

1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)小組是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的決策機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)是統(tǒng)籌、指導(dǎo)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作、研究確定風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展戰(zhàn)略、目標(biāo)和任務(wù)、審定年度風(fēng)險(xiǎn)管理工作計(jì)劃、審批臨時(shí)性稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作事項(xiàng)和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)推送計(jì)劃、組織實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的監(jiān)督與評(píng)價(jià)，落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)管理工作責(zé)任，確保風(fēng)險(xiǎn)管理工作積極有效地開展。

2.統(tǒng)一機(jī)構(gòu)設(shè)置。一是統(tǒng)一設(shè)立納稅服務(wù)機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)納稅人報(bào)送的各類涉稅信息的采集、初次納稅鑒定、窗口受理事項(xiàng)的個(gè)別通知、批量信息的集中通知和低等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等工作；二是統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、排序等工作；三是統(tǒng)一設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，包括稅源管理機(jī)構(gòu)和稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)，稅源管理機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)稅源信息的調(diào)查核實(shí)、管理認(rèn)定和中等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等工作，稅務(wù)稽查機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)上級(jí)交辦案件、舉報(bào)案件、涉嫌偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件和高等風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)工作。

3.推進(jìn)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)型。圍繞工作目標(biāo)從組織收入向促進(jìn)遵從轉(zhuǎn)變、工作思路從普管制向風(fēng)險(xiǎn)指引轉(zhuǎn)變、工作方式從經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理轉(zhuǎn)變、工作部署從分散管理向集中統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變的“四個(gè)轉(zhuǎn)變”要求，一是調(diào)整機(jī)關(guān)管理職能，重新定位機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理部門的職能，理順部門職責(zé)分工，明確工作流程和工作標(biāo)準(zhǔn)；二是開展機(jī)關(guān)實(shí)體化運(yùn)作。按照有利于機(jī)關(guān)和基層合理分工、有利于提高整體管理質(zhì)效、有利于減輕基層工作負(fù)擔(dān)的原則，將原由基層稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)的重要或復(fù)雜事項(xiàng)的管理職能，改由各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理部門直接履行。轉(zhuǎn)變“以行政管理為主”的現(xiàn)行職能體制，轉(zhuǎn)向以“行政管理”與“實(shí)體管理”并重，直接承擔(dān)本地化風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別、重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)應(yīng)對(duì)等實(shí)體化職能，從而在更高層面上落實(shí)以“稅源專業(yè)化管理”為特征的新型稅收管理模式，達(dá)到“嚴(yán)密控管稅源、降低稅收風(fēng)險(xiǎn)”的預(yù)期目標(biāo)；三是機(jī)關(guān)工作前移、下沉，直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)事項(xiàng)，直接參與重點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的處理，實(shí)現(xiàn)實(shí)體化運(yùn)作；四是建立適應(yīng)稅源專業(yè)化和機(jī)關(guān)實(shí)體化運(yùn)作的業(yè)務(wù)流程、崗責(zé)體系、制度規(guī)范，做到日常工作無(wú)遺漏、內(nèi)部協(xié)作無(wú)縫隙、事項(xiàng)管理無(wú)真空、落實(shí)責(zé)任無(wú)推諉，形成效率優(yōu)先、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、運(yùn)行順暢的稅源專業(yè)化管理體制和工作機(jī)制。

（二）建立了規(guī)范的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)作機(jī)制

實(shí)踐中，將現(xiàn)代管理學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理一般模型及其流程設(shè)計(jì)與稅收征管業(yè)務(wù)流程相融合，體現(xiàn)在稅收管理實(shí)踐活動(dòng)中，形成模式化的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)用流程，并構(gòu)建相應(yīng)的運(yùn)行保障體制和機(jī)制。主要包括戰(zhàn)略規(guī)劃及計(jì)劃制定、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、等級(jí)排序及推送、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)及反饋、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)復(fù)審、績(jī)效評(píng)價(jià)等六個(gè)步驟。

（三）建立了廣泛的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)行支撐體系

1.信息管稅支撐。隨著稅收管理工作信息化的不斷進(jìn)步，稅務(wù)信息系統(tǒng)中積累了海量的數(shù)據(jù)信息；隨著數(shù)據(jù)集中程度不斷提高，信息共享的程度也越來(lái)越強(qiáng)；隨著社會(huì)信息化、網(wǎng)絡(luò)化程度的不斷普及，為稅務(wù)管理者的信息采集方式、采集渠道的多樣化創(chuàng)造了條件；信息管稅的呼聲越來(lái)越高，信息管稅的理念不斷普及和強(qiáng)化。按照稅收管理轉(zhuǎn)型、納稅服務(wù)優(yōu)化、管理決策和組織效能提升的要求，統(tǒng)一開發(fā)使用風(fēng)險(xiǎn)管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了從風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃管理、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、等級(jí)排序與推送、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)、應(yīng)對(duì)復(fù)審、監(jiān)督與評(píng)價(jià)流程化、任務(wù)式的信息管理化管理。

2.數(shù)據(jù)檔案支撐。各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)把數(shù)據(jù)質(zhì)量作為風(fēng)險(xiǎn)管理的生命線，制定稅收數(shù)據(jù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)分類采集規(guī)范，加強(qiáng)數(shù)據(jù)采集管理，落實(shí)數(shù)據(jù)質(zhì)量責(zé)任管理機(jī)制，提高入口數(shù)據(jù)質(zhì)量。建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)質(zhì)量審計(jì)和維護(hù)機(jī)制，制定數(shù)據(jù)審計(jì)規(guī)則，監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)質(zhì)量，及時(shí)糾正問(wèn)題數(shù)據(jù)，全方位提高數(shù)據(jù)質(zhì)量。建立專門的檔案管理中心，完善納稅人的檔案管理，對(duì)納稅人的各類紙質(zhì)資料進(jìn)行集中管理，推廣應(yīng)用電子檔案管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)涉稅檔案資料電子化和應(yīng)用的信息化。

3.模型指標(biāo)支撐。稅務(wù)機(jī)關(guān)把構(gòu)建稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)體系作為開展稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的核心工作，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)兩種風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的主要工具，提高風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別針對(duì)性、有效性。構(gòu)建完善的稅收風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系，針對(duì)不同行業(yè)、規(guī)模、稅種以及地區(qū)差異等情況建立覆蓋所有納稅人的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，形成較為系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)分析指標(biāo)體系。

4.第三方數(shù)據(jù)支撐。建立起以“政府領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主管、部門配合、司法保障、社會(huì)參與、信息化支撐”為主要特征和基本內(nèi)涵的社會(huì)綜合治稅新機(jī)制，逐步形成政府依法管稅、財(cái)稅部門依法征稅、納稅人依法納稅、社會(huì)各界協(xié)稅護(hù)稅的綜合治稅新格局。推廣使用第三方信息交換平臺(tái)，以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，明確外部數(shù)據(jù)采集的要求和重點(diǎn)。建設(shè)第三方數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)第三方數(shù)據(jù)的分類存儲(chǔ)和應(yīng)用。

二、當(dāng)前我國(guó)稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理體系設(shè)計(jì)不夠健全。目前，就全國(guó)范圍而言，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理還處于試點(diǎn)階段，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理理論和概念還不完善，各試點(diǎn)單位對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)作模式也各不相同，相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置沒有形成全國(guó)統(tǒng)一的模式，總局在稅務(wù)系統(tǒng)深化稅收征管改革工作會(huì)議提出了征管改革的總體要求，明確了稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的基本業(yè)務(wù)流程，但是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理還未形成一個(gè)整體的規(guī)劃，征管機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)配置未有統(tǒng)一的指導(dǎo)意見，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理流程和稅收征管業(yè)務(wù)流程沒有形成統(tǒng)一的融合方案，跨部門和跨稅種的風(fēng)險(xiǎn)管理措施、安排等得不到有效整合，部門分割、條線分割不能形成統(tǒng)一節(jié)奏。稅源分級(jí)分類機(jī)制特別是符合稅收風(fēng)險(xiǎn)管理要求的分級(jí)分類稅源庫(kù)沒有建立、基礎(chǔ)管理量多、任務(wù)不均且與稅源專業(yè)化管理核心價(jià)值不相適應(yīng)、稅源管理部門無(wú)法第一時(shí)間掌握稅源的動(dòng)態(tài)變化、以“組織收入為中心”和“以風(fēng)險(xiǎn)管理為主線”之間的契合等問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。

（二）稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理統(tǒng)籌力度需要加強(qiáng)。從當(dāng)前各地進(jìn)行的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)運(yùn)行情況看，出現(xiàn)了很多需要基層組織協(xié)調(diào)的事項(xiàng)，需要進(jìn)一步厘清工作職責(zé)，加強(qiáng)工作統(tǒng)籌性。征收與管理的部分職能存在交叉現(xiàn)象。對(duì)一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的維護(hù)和低等風(fēng)險(xiǎn)由征收服務(wù)部門集中應(yīng)對(duì)，但實(shí)際由于征收服務(wù)部門應(yīng)對(duì)手段單一、力度較小，效果并不理想，而將催報(bào)催繳等大量日常工作分派給管理局，造成管理局任務(wù)過(guò)重。風(fēng)險(xiǎn)計(jì)劃統(tǒng)籌力度不強(qiáng)。稅源管理事項(xiàng)應(yīng)全部納入稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，要求機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)管理部門改變?cè)械墓ぷ鞑贾梅绞?，制定科學(xué)、合理的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，有效解決風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)“吃不了”和“吃不飽”現(xiàn)象。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)與稅務(wù)稽查要求存在矛盾。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)要求按照無(wú)風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)對(duì)，而稅務(wù)稽查要求各稅統(tǒng)查，存在一定的矛盾需要協(xié)調(diào)。

（三）涉稅信息情報(bào)及數(shù)據(jù)的應(yīng)用管理能力不足。各級(jí)政府大力推進(jìn)綜合治稅工作，當(dāng)前稅務(wù)機(jī)關(guān)普遍取得了工商、國(guó)土、住建、人社、質(zhì)檢等政府部門信息，但與實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理要求相適應(yīng)的數(shù)據(jù)、信息、情報(bào)理念及其采集、交換、管理、應(yīng)用的方式方法不能充分體現(xiàn)在稅收管理的實(shí)踐中。由于沒有全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)規(guī)范，數(shù)據(jù)采集項(xiàng)目不能滿足識(shí)別需要，海量的第三方信息需要人工甄別?，F(xiàn)行的申報(bào)表許多數(shù)據(jù)項(xiàng)之間取消了勾稽關(guān)系，網(wǎng)上申報(bào)或錄入明顯錯(cuò)誤也無(wú)法發(fā)現(xiàn)；納稅人財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表報(bào)送不全。信息缺乏指導(dǎo)性或針對(duì)性不強(qiáng)，突出表現(xiàn)為“三多三少”，即散亂信息多，揭示問(wèn)題信息少；提問(wèn)題、給任務(wù)型信息多，指方向、給方法型信息少；單個(gè)信息分析多，信息綜合分析少。

（四）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別模型建設(shè)需要加強(qiáng)。模型建設(shè)重視不足、參與度不高，不能形成“橫向聯(lián)動(dòng)、縱向互動(dòng)、內(nèi)外協(xié)動(dòng)”的建設(shè)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)特征及風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的科學(xué)性、針對(duì)性不強(qiáng)，存在重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象。

風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)推送實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)有沒有風(fēng)險(xiǎn)都要推送、單戶多次推送等現(xiàn)象。每個(gè)部門都要求巨量推送應(yīng)對(duì)任務(wù)，客觀影響了應(yīng)對(duì)質(zhì)量。分類分級(jí)管理容易造成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)不均，重點(diǎn)稅源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)數(shù)值和差異額大而風(fēng)險(xiǎn)值高，因此確定為高風(fēng)險(xiǎn)的戶數(shù)及比重相對(duì)較高，造成風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)任務(wù)在應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)之間、應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部不夠均衡。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)缺乏統(tǒng)一的應(yīng)對(duì)指引和應(yīng)對(duì)策略，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)不夠深入，很多稅務(wù)干部不能通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)順藤摸瓜、抽絲剝繭發(fā)現(xiàn)更大的稅收風(fēng)險(xiǎn)。

（五）監(jiān)控和約束機(jī)制有待建立。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理缺少過(guò)程監(jiān)控和規(guī)范約束，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的方式策略簡(jiǎn)單化。一個(gè)沒有規(guī)范管理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)過(guò)程，即便是風(fēng)險(xiǎn)分析成果再有價(jià)值，也不能保證實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有價(jià)值。稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)對(duì)策設(shè)計(jì)不足，沒有形成防范和控制稅收風(fēng)險(xiǎn)的制度、措施和辦法，應(yīng)對(duì)能力較差。風(fēng)險(xiǎn)模型建立、指標(biāo)體系建立、風(fēng)險(xiǎn)控制策略、風(fēng)險(xiǎn)核查手段等均需在實(shí)踐中進(jìn)行檢驗(yàn)。

(六)預(yù)警系統(tǒng)不完備。全國(guó)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警系統(tǒng)多樣，參差不齊，且各個(gè)系統(tǒng)側(cè)重點(diǎn)不同，主體風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警系統(tǒng)缺乏，導(dǎo)致各個(gè)系統(tǒng)在不同層面孤軍作戰(zhàn)，沒有形成合力。

三、稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際借鑒

20世紀(jì)70年代現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論引入稅收征管中之后，OECD就積極在其成員國(guó)推進(jìn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理。目前已約有2/3的OECD成員國(guó)建立或初步建立稅收風(fēng)險(xiǎn)管理框架，并結(jié)合各國(guó)實(shí)際進(jìn)行深入挖掘，彰顯各國(guó)特色。本報(bào)告選擇較為典型的12個(gè)OECD成員國(guó)稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理模式進(jìn)行比較分析，以資借鑒。

（一）OECD的三種稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式

一個(gè)國(guó)家的稅收征管模式受多種因素影響。同樣，一國(guó)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式和重點(diǎn)也會(huì)因財(cái)政體制、稅制結(jié)構(gòu)、申報(bào)方式、納稅主體以及稅收環(huán)境等因素的影響而呈現(xiàn)差異。根據(jù)上述影響因素，本報(bào)告將12個(gè)OECD樣本國(guó)家的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式，大體分為三類，如下表：

OECD樣本國(guó)家的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式①根據(jù)OECD資料整理而得。

從上表看，三種模式的共同點(diǎn)在于12個(gè)樣本國(guó)家都具有較高的稅收環(huán)境水平，即重視稅收信息化、稅法宣傳、咨詢和輔導(dǎo)等，在全社會(huì)營(yíng)造了較好的自覺納稅的氛圍。但由于稅制結(jié)構(gòu)和申報(bào)方式上的差異，使得各國(guó)的稅收風(fēng)險(xiǎn)管理重點(diǎn)存在一定的差異。在美國(guó)模式下，個(gè)人和企業(yè)均自行申報(bào)納稅，因此稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)在于事前的自覺納稅意識(shí)的培養(yǎng)、準(zhǔn)確計(jì)算應(yīng)納稅額以及事后的稅務(wù)稽查；而在日本模式和英法模式下，個(gè)人一般采用源泉扣繳與自行申報(bào)相結(jié)合的模式，從而稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重點(diǎn)在于雇主（主要是企業(yè)）以及雇主與個(gè)人申報(bào)信息的交叉稽核，即事后的稅務(wù)稽查。

（二）OECD國(guó)家稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)借鑒

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的核心就在于以有限的資源最大限度地降低稅收風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)已建立“以納稅申報(bào)和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查，強(qiáng)化管理”的稅收征管模式。特別是，通過(guò)強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)稅源監(jiān)控，優(yōu)化納稅服務(wù)，稅收風(fēng)險(xiǎn)大大降低，提高了征管效率。但OECD國(guó)家的許多征管特色，仍非常值得我國(guó)學(xué)習(xí)和借鑒。

1.著眼于涉稅信息大集中，把稅收風(fēng)險(xiǎn)管理作為一個(gè)整體框架。OECD國(guó)家都遵循了風(fēng)險(xiǎn)管理的基本框架，該框架自下而上層層遞進(jìn)。其中，準(zhǔn)確、充分、及時(shí)的涉稅信息是稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。如下圖：

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理框架

因此，我國(guó)的稅務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)著眼于整體框架的引入與完善，一方面實(shí)現(xiàn)涉稅信息的大集中。在信息不充分基礎(chǔ)上開展的各種納稅評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)排序甚至納稅人分類都有可能出現(xiàn)偏差；另一方面是高風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源的判斷。高風(fēng)險(xiǎn)既可能來(lái)自于主觀故意，也可能來(lái)自客觀限制，如稅法理解的偏差等。準(zhǔn)確的分析與判斷風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源點(diǎn)是進(jìn)一步實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)。

2.著眼于提高納稅遵從度，把有限征管資源配置于高風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域。稅收征管資源相對(duì)于日益復(fù)雜的涉稅經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而言總是有限的，因而稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的根本在于提高納稅人自覺納稅意識(shí)，這既需要正面的引導(dǎo)——納稅服務(wù)，也需要負(fù)面的懲罰——稅收稽查。但兩者不同的是，納稅服務(wù)是事前的，并且稅收管理的成本隨時(shí)間邊際遞減；而稅收稽查是事后的，有時(shí)容易產(chǎn)生負(fù)面激勵(lì)效應(yīng)。最近的理論與實(shí)證研究均表明，稅收懲罰措施與納稅遵從之間不存在必然的正向關(guān)聯(lián)關(guān)系。因此，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)盡量前置，立足于為納稅人提供便利、及時(shí)的納稅服務(wù)，有針對(duì)性的、形式多樣的稅法宣傳活動(dòng)。

3.著眼于實(shí)施專業(yè)化管理，依據(jù)不同類型對(duì)納稅人科學(xué)分類。OECD國(guó)家一般根據(jù)納稅人的不同類型，如非盈利組織、中小企業(yè)和大型企業(yè)等，在稅務(wù)管理部門內(nèi)部分別設(shè)置專門的組織，實(shí)施專業(yè)化管理。由于納稅人各具不同的組織特性和行為特征，稅務(wù)機(jī)關(guān)需要有專門機(jī)構(gòu)從事研究工作，實(shí)施有針對(duì)性的管理與服務(wù)。

4.著眼于強(qiáng)化專家式指導(dǎo)，對(duì)重點(diǎn)行業(yè)設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。由于重點(diǎn)行業(yè)納稅人經(jīng)營(yíng)活動(dòng)多樣、組織形態(tài)復(fù)雜，經(jīng)常是跨地區(qū)甚至跨國(guó)經(jīng)營(yíng)，稅額又占很大的比重，OECD國(guó)家一般針對(duì)重點(diǎn)行業(yè)納稅人都在稅務(wù)內(nèi)部設(shè)置專門管理機(jī)構(gòu)、配備專門人才，并且聘請(qǐng)稅務(wù)機(jī)關(guān)之外的熟悉重點(diǎn)行業(yè)的專家，成立重點(diǎn)行業(yè)專家小組，對(duì)相關(guān)涉稅風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析以及相關(guān)管理工作提出專業(yè)化指導(dǎo)意見。

5.著眼于多層次預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)涉稅風(fēng)險(xiǎn)甄別和分類處置機(jī)制建設(shè)。OECD國(guó)家甄別不同涉稅環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)稅務(wù)登記行為性風(fēng)險(xiǎn)、納稅申報(bào)表填報(bào)行為性風(fēng)險(xiǎn)、納稅申報(bào)真實(shí)性風(fēng)險(xiǎn)和稅款繳納及時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)分別作出專門化處理，主動(dòng)采取預(yù)防性措施，通過(guò)優(yōu)化納稅服務(wù)來(lái)消除非主觀故意的稅收風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)實(shí)行納稅人可感知的風(fēng)險(xiǎn)遏制措施減少主觀故意的稅收風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能。美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家還專門開展稅收流失估算，通過(guò)選取樣本、開展審計(jì)和獲取有代表性的數(shù)據(jù)，科學(xué)地把握稅收流失分布格局，了解不同的稅收流失風(fēng)險(xiǎn)成因，建立稅收風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)，用以指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)處理措施的選擇，包括風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、風(fēng)險(xiǎn)減輕和風(fēng)險(xiǎn)覆蓋等。

四、完善我國(guó)稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

（一）開展頂層設(shè)計(jì)，穩(wěn)妥做好稅收風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施工作

1.明確稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理想優(yōu)化與現(xiàn)實(shí)選擇?？茖W(xué)審慎地對(duì)待和開展稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的探索與實(shí)踐工作，合理設(shè)定稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的遠(yuǎn)景目標(biāo)和近期工作任務(wù)，積極穩(wěn)妥地實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理，逐步提升稅收征管質(zhì)效。

2.明確各層級(jí)的職責(zé)分工。建議總局盡早出臺(tái)涉及稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的指導(dǎo)性意見，統(tǒng)籌規(guī)劃稅收風(fēng)險(xiǎn)管理試點(diǎn)推進(jìn)工作，明確總局、各省市局、基層分局稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作的職責(zé)，確保試點(diǎn)工作的扎實(shí)有效開展。

3.科學(xué)論證試點(diǎn)工作效果。既然是試點(diǎn)，就總會(huì)有成功也會(huì)有失敗，不能都是經(jīng)驗(yàn)。這就需要對(duì)各地的試點(diǎn)工作進(jìn)行科學(xué)論證。一方面要用足夠長(zhǎng)的時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)，時(shí)間是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，說(shuō)的就是這個(gè)道理；另一方面，要組成專家組，對(duì)每一種操作模式都進(jìn)行實(shí)地考察論證，要對(duì)職責(zé)分工、流程設(shè)計(jì)、與現(xiàn)實(shí)環(huán)境和融合性等方面反復(fù)論證推敲，尤其是要對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理與現(xiàn)有的稅收征管方法模式的效果差異進(jìn)行充分論證，以盡量減少改革自身所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)成本。

（二）完善法律法規(guī)，營(yíng)造良好的法治環(huán)境

1.明確界定征納雙方的法律責(zé)任。首先要在法律上明確界定征納雙方的法律責(zé)任，合理分配雙方在稅收征管互動(dòng)中的證據(jù)責(zé)任，簡(jiǎn)化稅務(wù)機(jī)關(guān)調(diào)查、核實(shí)、審批程度，減輕納稅人法外涉稅信息報(bào)送負(fù)擔(dān)；同時(shí)強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)證據(jù)獲取能力，進(jìn)一步細(xì)化納稅人在資料真實(shí)性、法定資料保存、依法配合稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法中的法定義務(wù)，以及違反法定程序時(shí)面臨的法律后果；第三要賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)有條件的稅收負(fù)擔(dān)推定權(quán)和核定權(quán)，以解決在特殊狀況下稅收負(fù)擔(dān)難以核實(shí)的問(wèn)題。

2.提升稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取證據(jù)的能力。提高稅務(wù)人員對(duì)取證工作重要性的認(rèn)識(shí)，根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定獲取證據(jù)，確保在取證過(guò)程中不違法。加強(qiáng)稅務(wù)取證等專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，使一線稅務(wù)人員掌握獲取證據(jù)的多種技能、方法，提高取證水平，使他們具備豐富的財(cái)會(huì)知識(shí)、法律知識(shí)，掌握稅務(wù)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)計(jì)算機(jī)應(yīng)用技能培訓(xùn)，培養(yǎng)具備計(jì)算機(jī)專業(yè)知識(shí)的隊(duì)伍，增強(qiáng)取證的敏銳性，不斷交流總結(jié)取證經(jīng)驗(yàn)，全面提高稅收?qǐng)?zhí)法人員的綜合素質(zhì)。推行取證手段和證據(jù)材料的多樣化，依據(jù)《稅收征收管理法》，除現(xiàn)有取證手段外，選用錄音、錄像、照相和復(fù)制等高科技手段。

3.強(qiáng)化第三方提供涉稅信息的法律責(zé)任。目前，《稅收征管法》規(guī)定，各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)如實(shí)向稅務(wù)機(jī)關(guān)提供有關(guān)涉稅信息，要求建立健全稅務(wù)機(jī)關(guān)與政府其他管理機(jī)關(guān)的信息共享制度，但不夠具體。要充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅的積極性，就必須進(jìn)一步強(qiáng)化立法，應(yīng)將如何從銀行、財(cái)政、工商、質(zhì)檢、公安、金融、保險(xiǎn)、電力等第三方獲取涉稅信息，以法律法規(guī)的形式明確下來(lái)，為稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取第三方涉稅信息提供可靠的法律支撐。

（三）搭建防控平臺(tái)，建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)價(jià)系統(tǒng)

1.建立全國(guó)統(tǒng)一的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理預(yù)警系統(tǒng)。要對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行因素分析，系統(tǒng)地梳理稅收的風(fēng)險(xiǎn)要素、風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)、風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域、風(fēng)險(xiǎn)時(shí)期和風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，就必須建立預(yù)警機(jī)制和預(yù)警指標(biāo)體系，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和認(rèn)定的準(zhǔn)確性，才能使稅源管理部門和人員對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效控制，卓有成效地開展稅收分析、納稅評(píng)估工作，以提高稅收風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與控制能力。

2.建立全國(guó)統(tǒng)一的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)系統(tǒng)。在專業(yè)化管理模式下，風(fēng)險(xiǎn)管理不再是稅源管理部門的單打獨(dú)斗，而需多個(gè)部門的共同參與、互動(dòng)銜接。稅源管理部門之外的其他部門，也是專業(yè)化管理的重要組成部分。風(fēng)險(xiǎn)特征庫(kù)的完善及其指標(biāo)的有效性是風(fēng)險(xiǎn)管理績(jī)效評(píng)估的重點(diǎn)，直接決定風(fēng)險(xiǎn)管理的整體質(zhì)量。

3.搭建統(tǒng)一的稅收征管風(fēng)險(xiǎn)管理防控平臺(tái)。搭建風(fēng)險(xiǎn)管理防控平臺(tái)，落實(shí)稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制，制定稅收風(fēng)險(xiǎn)防控實(shí)施方案，層層簽訂稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任書，明確各崗位、環(huán)節(jié)、部門、層級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)管理職能職責(zé)，建立起了局黨組、分管領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)處室、稅源管理單位、工作人員自上而下的“上層管理、基層操作、平臺(tái)監(jiān)控”的風(fēng)險(xiǎn)督查體系。

4.建立全國(guó)統(tǒng)一的征管風(fēng)險(xiǎn)廉政預(yù)防體系。把依法行政與廉潔從稅的要求緊密結(jié)合，突出完善內(nèi)控機(jī)制，大膽探索創(chuàng)新，構(gòu)建“制度+科技+文化”三位一體的大預(yù)防工作格局，切實(shí)解決黨性黨風(fēng)黨紀(jì)和作風(fēng)行風(fēng)方面存在的突出問(wèn)題。在建立預(yù)防體系的基礎(chǔ)上，引入信息預(yù)警、監(jiān)控等科技手段，運(yùn)用好行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行系統(tǒng)暨電子監(jiān)察平臺(tái)、勤廉測(cè)評(píng)預(yù)警系統(tǒng)、廉政教育軟件、執(zhí)法監(jiān)督機(jī)考系統(tǒng)等信息技術(shù)有效監(jiān)控防范風(fēng)險(xiǎn)。

（四）圍繞管理核心，完善風(fēng)險(xiǎn)管理配套措施

1.把握核心，精準(zhǔn)查找稅收管理風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一方面，要查找稅收征管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。要結(jié)合社會(huì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、經(jīng)營(yíng)者素質(zhì)、企業(yè)效益等因素綜合評(píng)價(jià)確定高風(fēng)險(xiǎn)稅源點(diǎn)片區(qū)、行業(yè)、企業(yè)。綜合采用行業(yè)稅負(fù)比較法、各稅收與相關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對(duì)比等方法，分行業(yè)分稅種進(jìn)行橫向縱向比較，重點(diǎn)鎖定高利潤(rùn)行業(yè)、經(jīng)營(yíng)流動(dòng)性大行業(yè)、新型行業(yè)及難以監(jiān)管行業(yè)。把這些稅收管理難點(diǎn)，確認(rèn)為稅收征管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。另一方面，要查找稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。目前在稅收征管工作過(guò)程中容易產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)主要是征、管、查、減、免、罰等六大節(jié)點(diǎn)，存在于管理、稽查、審批減免緩抵退稅和違章處罰各個(gè)方面。其他環(huán)節(jié)如稅務(wù)登記、發(fā)票管理、賬簿憑證管理、納稅申報(bào)、稅收保全、強(qiáng)制執(zhí)行措施目前來(lái)說(shuō)產(chǎn)生執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的情況相對(duì)較少。

2.配套推進(jìn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防控基礎(chǔ)管理。深化以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為核心理念的廉政文化建設(shè)，大力培養(yǎng)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的組織文化，把樹立廉榮貪恥的廉政理念、公平公正的執(zhí)法理念、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)理念、爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)的創(chuàng)業(yè)理念作為廉政文化的立足點(diǎn)，堅(jiān)持依靠群眾、因地制宜、傳承創(chuàng)新，以文化人、以廉養(yǎng)性。通過(guò)廉政教育，提高干部隊(duì)伍管理稅收風(fēng)險(xiǎn)的能力。按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的要求推進(jìn)稅收征管體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步完善稅收風(fēng)險(xiǎn)管理模式。通過(guò)制定稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作要求和指南，引導(dǎo)規(guī)范全體成員的管理行為，切實(shí)落實(shí)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理工作目標(biāo)。打造稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的專業(yè)化團(tuán)隊(duì),對(duì)重大、復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)實(shí)行團(tuán)隊(duì)管理。優(yōu)化人力資源配置，切實(shí)推進(jìn)管理員制度創(chuàng)新和機(jī)關(guān)實(shí)體化。針對(duì)納稅服務(wù)具有低成本、非對(duì)抗、效用持久等特點(diǎn),完善納稅服務(wù)，把優(yōu)化納稅服務(wù)作為實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，運(yùn)用服務(wù)手段提高納稅遵從度，促進(jìn)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的深化和改進(jìn)。

（五）完善征管模式,構(gòu)建稅收征管新機(jī)制

1.建立納稅人信用檔案。首先需要建立健全納稅信用規(guī)范，并不斷提高其強(qiáng)制性和可操作性，推動(dòng)納稅信用由“訴諸良心”向“基于規(guī)范”轉(zhuǎn)變；其次是建立健全信用擔(dān)保制度，如政府建立納稅信用檔案、上司或主管部門擔(dān)保、納稅信用基金等模式；最后要建立健全納稅信用評(píng)價(jià)制度，制定一套切實(shí)可行的納稅信用評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)納稅人進(jìn)行廣泛的納稅信用評(píng)價(jià)工作。

2.健全稅務(wù)信息公開制度。稅務(wù)部門推行政務(wù)公開是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，特別是在構(gòu)建和諧稅收的新形勢(shì)下，隨著政務(wù)公開工作的不斷推進(jìn)，涉及范圍越來(lái)越廣。把稅收政務(wù)公開置于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境下，放到稅收中心工作中，從改革發(fā)展穩(wěn)定的大局出發(fā)，結(jié)合稅收征管改革、行政審批制度改革等工作，不斷拓展工作視野，創(chuàng)新工作思路，發(fā)揮政務(wù)公開的綜合效應(yīng)。把納稅人普遍關(guān)心、涉及納稅人合法與切身利益的各類事項(xiàng)作為政務(wù)公開的重點(diǎn)，規(guī)范政務(wù)公開的內(nèi)容和形式，健全各項(xiàng)制度與措施,提高制度規(guī)定的可操作性；健全主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開制度、政務(wù)公開評(píng)議制度、政務(wù)公開工作責(zé)任追究制度,不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把政務(wù)公開進(jìn)一步引向深入。

3.完善內(nèi)控工作機(jī)制。運(yùn)用信息化手段促進(jìn)內(nèi)部權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，建立“機(jī)器管事、制度管人、人機(jī)結(jié)合”的全新管理模式，形成以控制納稅遵從風(fēng)險(xiǎn)為主線，以信息化平臺(tái)為依托，以稅收風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制、層級(jí)管理機(jī)制和考評(píng)監(jiān)控機(jī)制為抓手，著力構(gòu)建上下互動(dòng)、分工明晰的稅收風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)管理體系。深化聯(lián)動(dòng)管理在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理中的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)省、市、縣（區(qū)）局三個(gè)層級(jí)的聯(lián)動(dòng)管理、在各級(jí)聯(lián)席會(huì)議的框架內(nèi)，圍繞稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，注重橫向、縱向聯(lián)動(dòng)，扎實(shí)推進(jìn)各稅種聯(lián)動(dòng)分析、聯(lián)動(dòng)評(píng)估、聯(lián)動(dòng)檢查，征退聯(lián)動(dòng)和信息資源聯(lián)動(dòng)。建立稅收風(fēng)險(xiǎn)層級(jí)管理機(jī)制，在各級(jí)管理層之間，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要環(huán)節(jié)，切分相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)。在確立省市局風(fēng)險(xiǎn)管理主導(dǎo)作用的前提下，明確省、市、縣三級(jí)分工。建立稅收風(fēng)險(xiǎn)考評(píng)監(jiān)控機(jī)制，通過(guò)科學(xué)的手段統(tǒng)計(jì)各風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的應(yīng)對(duì)結(jié)果，形成能夠全面監(jiān)督各崗位風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)進(jìn)度、應(yīng)對(duì)程序、應(yīng)對(duì)方式的機(jī)制，增強(qiáng)各崗位風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的責(zé)任意識(shí)。

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