論行政訴訟調(diào)解存在的合理性

丁雪蓮

（安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601）

論行政訴訟調(diào)解存在的合理性

丁雪蓮

（安徽大學(xué) 法學(xué)院,安徽 合肥 230601）

在行政訴訟案件中大部分的案件是以調(diào)解或者變相調(diào)解方式結(jié)案的，盡管我國的《行政訴訟法》不允許適用調(diào)解。從行政訴訟調(diào)解的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中可以看出，行政訴訟調(diào)解必定有其合理存在的土壤。從行政訴訟調(diào)解的含義、優(yōu)勢和存在的理論基礎(chǔ)來看，在《行政訴訟法》中設(shè)立調(diào)解制度應(yīng)是必要的、可行的。

行政訴訟法；行政訴訟調(diào)解；優(yōu)勢；理論基礎(chǔ)

一、行政訴訟中行政調(diào)解的含義及現(xiàn)實(shí)實(shí)踐

盡管《中華人民共和國行政訴訟法》中做出了規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！钡窃趯?shí)踐中大部分的行政訴訟案件依然走調(diào)解或者變相調(diào)解之路。行政訴訟適用調(diào)解可以提高行政相對人對爭議解決方案的贊成性，能夠更好地解決行政爭端，化解社會矛盾，切合當(dāng)前社會的和諧價(jià)值觀?，F(xiàn)行法律規(guī)定不適用調(diào)解的原因：一是行政訴訟本質(zhì)上是群眾和官員的關(guān)系，有雙方的地位是絕對不平衡的這一基本屬性；如果允許調(diào)解群眾則會遭到行政機(jī)關(guān)的壓迫，行政相對人將會因壓迫、威脅而達(dá)成和解；二是被告行政訴訟的主體雖然得到國家法律賦予行使行政職權(quán)這一行政管理職能，但是其必須依法行政，不可以逾越法律，不可任意去處分國家的權(quán)力；三是司法機(jī)關(guān)審查行政主體的具體行政行為，只審查其具體行政行為的合法性與非法性，最后做出的也僅僅是撤銷、維持、甚至變更具體行政行政的決定，這都是可以從行政訴訟類型中可以看出的。[1]

在我國，訴訟調(diào)解制度大部分都是在民事訴訟制度中體現(xiàn)的，對于如何定義行政訴訟調(diào)解，理論界存在很大分歧。王振清在《行政訴訟前沿實(shí)務(wù)問題研究》一書中指出行政訴訟調(diào)解是我國一項(xiàng)傳統(tǒng)的法律制度；而黃學(xué)賢認(rèn)為行政訴訟調(diào)解是以法官為主導(dǎo)，以不損害國家、集體或他人利益為前提，于被告的法定權(quán)限內(nèi)，通過一系列活動，以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的談判結(jié)果。[2]行政訴訟調(diào)解是指人民法院在審理行政案件過程中，法院主導(dǎo)下行政爭議雙方基于自愿、教育、說服和勸解等方法，最終達(dá)到當(dāng)事人互諒互讓、友好協(xié)商，相互妥協(xié)解決爭議的一項(xiàng)活動，調(diào)解的結(jié)果并不具有強(qiáng)制力。[3]筆者認(rèn)為行政訴訟調(diào)解是指按照行政訴訟的法律程序，在法官的主持指導(dǎo)下，以維護(hù)行政爭議雙方合法權(quán)益為目的，協(xié)商一致解決行政糾紛的一系列司法活動。

二、行政訴訟適用調(diào)解的理論思想基礎(chǔ)

（一）重調(diào)解、輕訴訟的傳統(tǒng)文化思想基礎(chǔ)

在擁有幾千年文明歷史的中國，儒家思想可以說是根深蒂固，它不僅影響著封建社會歷史時期人們的思想、行為，而且對當(dāng)代人的影響也非常深遠(yuǎn)。儒家以“和”為最高的價(jià)值，孔子的一位弟子有若曾說過“禮之用，和為貴”。這一思想在當(dāng)今快速發(fā)展的社會仍有借鑒意義。其思想在司法實(shí)踐領(lǐng)域表現(xiàn)為息訟、無訟，符合目前我國建設(shè)和諧社會的價(jià)值追求。其實(shí)對于中國的老百姓而言，不到萬不得已是不愿提起訴訟與官斗的。發(fā)生糾紛老百姓更傾向于調(diào)解，而不是訴訟，而且這種觀念在很大程度上一直延續(xù)至今。因此“傳統(tǒng)的和諧文化觀念，強(qiáng)調(diào)以平等協(xié)商作為糾紛解決的最佳途徑，成為行政訴訟調(diào)解制度建立的民情基礎(chǔ)。[5]

（二）《行政訴訟法》的立法目的、宗旨及行政法理論發(fā)展的理論基礎(chǔ)

行政訴訟法的立法目的是為行政相對人提供權(quán)利救濟(jì)，無論裁判方式還是調(diào)解方式最終目的都是提供權(quán)利救濟(jì)。而且行政訴訟調(diào)解的前提是爭議雙方出于自愿，與法院裁判相比較更能反映爭議雙方的主觀意愿，雙方也更能接受最終作出的爭議處理結(jié)果從而化解矛盾，符合《行政訴訟法》立法宗旨。行政訴訟調(diào)解是在法院的主導(dǎo)下，按照一定的法律程序進(jìn)行的，不違背《行政訴訟法》的立法目的和宗旨?，F(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定不適用調(diào)解是為了實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的有效監(jiān)督，防止行政主體濫用職權(quán)，它是特定歷史條件下的產(chǎn)物。但是社會發(fā)展推動了行政法理論不斷發(fā)展，進(jìn)而賦予了依法行政原則新的內(nèi)涵，行政機(jī)關(guān)擁有的自由裁量權(quán)也越來越多。自由裁量行政行為可以說是培育行政訴訟調(diào)解的土壤。既然行政機(jī)關(guān)擁有一定的自由裁量權(quán)，那么行政機(jī)關(guān)就有基于裁量權(quán)在訴訟程序中與原告進(jìn)行協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議可能性。

（三）減少社會成本這一法的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)

老百姓不愿意“告官”還有一個原因就是訴訟會破壞安逸的生活，浪費(fèi)大量的精力和金錢。人們?yōu)榱藢で笞畲蠡男б娑鶅A向于采用和平的方式來化解糾紛。訴訟會給老百姓帶來高昂的社會成本，在沒有窮盡其他有效解決糾紛的方式之前是不會采納訴訟這一解決糾紛的方式。從上個世紀(jì)60年代起，法理學(xué)便引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，并將其廣泛地運(yùn)用到各個法學(xué)領(lǐng)域?；裟匪乖?jīng)說過，現(xiàn)在看似是研究法條鉆研理論知識的人主宰法律，但是未來法律可能會屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)家和統(tǒng)計(jì)學(xué)家的。法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)能夠結(jié)合的重要原因是經(jīng)濟(jì)學(xué)成本最小化，追求效益最大化的行動理念在法學(xué)領(lǐng)域也同樣適用。

（四）爭議雙方的處分權(quán)是進(jìn)行行政訴訟調(diào)解的基礎(chǔ)

行政訴訟調(diào)解是指按照行政訴訟的法律程序，在法官的主持指導(dǎo)下，以維護(hù)行政爭議雙方合法權(quán)益為目的，協(xié)商一致解決行政糾紛的一系列司法活動。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人自愿選擇達(dá)成的結(jié)果，是行政爭議雙方處分權(quán)力（利）的結(jié)果。原告通過行政訴訟調(diào)解來參與訴訟活動，可以在行政訴訟中放棄自己的部分訴訟主張而與被告達(dá)成調(diào)解協(xié)議，即作為原告的行政相對人完全有權(quán)處分自己的私權(quán)利。法律賦予行政主體兩種公權(quán)力：一種是羈束行政權(quán),行政主體不能自由處分；另一種是自由裁量行政權(quán),即行政主體在法律授權(quán)或允許的范圍內(nèi),在行政管理活動中依據(jù)立法目的和公正合理的原則,根據(jù)具體情況自主選擇作出具體行政行為的權(quán)力。自由裁量權(quán)的存在意味著在法律許可的范圍內(nèi),面對具體問題,行政主體的選擇,并非只有唯一正確的答案,因?yàn)樾姓殭?quán)的個案行使都需要經(jīng)過行政主體的掂量、評估、比較、權(quán)衡和決定。[6]所以自由裁量權(quán)的行使本身就隱含了對公權(quán)力的處分。行政訴訟調(diào)解能夠讓當(dāng)事人充分行使自己的處分權(quán)，表達(dá)自己的意愿，這是當(dāng)事人參與，保障自己合法權(quán)益的有力保障。

當(dāng)催化劑厚度降低后，納米線的生長呈現(xiàn)出一定的有序性。當(dāng)生長時間為10s時，如圖3c所示，納米線的生長方向較為一致，大部分均垂直于襯底向上生長。而隨著生長時間的延長，這種有序性被破壞，如圖3d所示，納米線長度可達(dá)4μm以上，但出現(xiàn)了彎曲，方向變得雜亂無章，這可能是由于生長溫度較高，生長速率太快，在催化劑合金液滴中形成氮化鎵的原子無法達(dá)到能量最低的位置便析出，導(dǎo)致納米線生長方向發(fā)生了變化。

三、行政訴訟適用調(diào)解的優(yōu)勢

行政訴訟調(diào)解存在不是憑空的妄下論斷，它的存在是有其合理的優(yōu)勢，是符合中國社會發(fā)展主流趨勢的。其具體的優(yōu)勢有以下幾方面：

（一）方式靈活、程序簡化、效率高、

行政訴訟的調(diào)解必須是在法院的主持下，行政相對人和行政主體針對行政爭議進(jìn)行協(xié)商找出最終的解決辦法。行政訴訟調(diào)解與行政訴訟審判相比較，前者可以靈活地適用解決爭議的方式，可以避免繁瑣復(fù)雜的審判程序，大大縮減爭議解決的時間，做到及時、高效地解決行政爭議。

（二）保障公民的參與權(quán)

行政訴訟中法院僅僅依據(jù)法律規(guī)定的程序來處理爭議而不去考慮爭議主體真正的訴求是毫無意義的，老百姓的的合法權(quán)益還是沒有得到根本的保障。甚至有一些糾紛經(jīng)過了重重程序卻長期得不到解決，僅依靠行政訴訟來解決行政糾紛的這種糾紛解決機(jī)制不能為行政爭議畫上一個圓滿句號。因此需要行政訴訟調(diào)解這一糾紛解決機(jī)制，它能夠保障公民的參與權(quán)，保障公民充分地表達(dá)自己的意見和請求。調(diào)解時，案件稱呼雙方為申請人和被申請人，而不是原告和被告，并且雙方是在調(diào)解機(jī)構(gòu)的主持下自愿協(xié)商的，最終是要達(dá)成雙贏的結(jié)果，而不是雙方兩敗俱傷。[7]最終達(dá)成的調(diào)解協(xié)議較行政訴訟判決更能真正發(fā)揮化解矛盾、促進(jìn)社會和諧的目的。

（三）真正解決行政糾紛

從我國歷來的行政訴訟審判結(jié)果看，判決往往是確定具體行政行為的合法性，對當(dāng)事人而言這種合法性與否的判斷并非完全意味著爭議的平息，實(shí)質(zhì)性的“行動上”和“心理上”問題是解決不了的，因此原告的真正訴求就得不到滿足。行政訴訟調(diào)解主要以雙方平等、自愿為前提，一旦達(dá)成調(diào)解協(xié)議，雙方不僅在“行動上”解決了糾紛，在“心理上”也取得了相互的理解，最大程度解決問題。[8]可見，行政訴訟調(diào)解與法院裁判相比，能夠很大程度上提高爭議解決方案的可接受性，能夠更為徹底地解決行政糾紛。

（四）實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一，促進(jìn)社會和諧

無論行政訴訟、行政復(fù)議還是行政訴訟調(diào)解都是以解決行政爭議、定紛止?fàn)帪槟康牡?，然而法院通過審判來解決行政爭議往往是讓原告被迫接受的。行政調(diào)解追求的是法律的社會效果，其側(cè)重點(diǎn)在于提高爭議解決方案的可行性、妥當(dāng)性，進(jìn)一步維持社會秩序的穩(wěn)定以及促進(jìn)社會的和諧發(fā)展。

四、行政訴訟適用調(diào)解是歷史的選擇

（一）行政訴訟適用調(diào)解是簡化訴訟程序，降低社會成本，提高糾紛解決效率的需求

針對行政爭議案件，主要考慮因素是能否在最大化節(jié)約成本的條件下徹底有效地解決糾紛，而法院的審判，甚至是當(dāng)事人對于審判結(jié)果不服又上訴如此重重程序顯然是做不到最大化節(jié)約成本且有效解決行政糾紛的。在法院主導(dǎo)下的行政調(diào)解是可以彌補(bǔ)法院審判的缺陷，只要不違背法律程序和保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益等原則，行政訴訟當(dāng)事人可以就爭議進(jìn)行討論協(xié)商最終達(dá)成一致意見并制作行政調(diào)解協(xié)議書。可見，行政訴訟調(diào)解省去了審判的種種程序環(huán)節(jié)，大大節(jié)約了訴訟成本，最終行政爭議當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議又是雙方滿意的，因此他大大提高了糾紛徹底解決的效率。

（二）行政訴訟適用調(diào)解是順應(yīng)了能動司法的時代需求

由于社會主體的不同，社會利益紛繁復(fù)雜、社會主體關(guān)系與價(jià)值觀的多樣化，必然會導(dǎo)致糾紛解決手段的多元化。因此，需要加快構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，提供符合他們利益并且可選擇的糾紛解決途徑，努力做到及時化解矛盾，維護(hù)穩(wěn)定的社會秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會協(xié)調(diào)發(fā)展?！八痉軇又髁x作為一種司法哲學(xué)的出現(xiàn)，其主要依據(jù)是為協(xié)調(diào)法律的穩(wěn)定性和社會變動性之間的矛盾?！盵9]在當(dāng)代，能動司法作用不斷加強(qiáng)，法院在這一重要發(fā)展趨勢中發(fā)揮的作用也越來越大。法院應(yīng)該是主動、積極司法，要主動地依據(jù)法律，謹(jǐn)記以人為本的思想理念，對當(dāng)事人的訴訟活動進(jìn)行指導(dǎo)，為當(dāng)事人訴訟提供便利，高效解決糾紛的方式。在中國法院審判中，法官不能僅僅是被動刻板地適用法律坐堂辦案，而是應(yīng)該充分發(fā)揮主觀能動性用更多替代審判的方式解決糾紛，努力做到徹底高效解決爭議。而行政訴訟調(diào)解正是順應(yīng)了這種能動司法的時代需求，符合多元化糾紛解決機(jī)制，達(dá)到了維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益，案結(jié)事了的目的。

（三）行政訴訟適用調(diào)解符合構(gòu)建社會主義和諧社會的需求

行政訴訟調(diào)解避免了行政爭議當(dāng)事人在法庭上唇槍舌劍爭論不休，做到了維系行政相對人和行政主體之間的感情，維護(hù)了行政相對人對政府的信任。以訴訟調(diào)解的方式解決行政爭議還能加強(qiáng)政府與老百姓的溝通，一方面政府自此改善管理，更加為民著想，努力做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”；另一方面老百姓也會理解體諒政府，積極配合政府的工作。營造一種“官民”和諧相處的氛圍，努力做到司法的社會效果、法律效果和政治效果的統(tǒng)一，符合構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。

[1]周長新.全國人大法工委等連日召開座談會聽取行政訴訟法草案的意見[N].人民日報(bào)，1988-11-19.

[2]黃學(xué)賢.行政訴訟調(diào)解若干熱點(diǎn)問題探討[J].法學(xué)，2007,(11).

[3]楊解君.行政法與行政訴訟法(上)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2009.370.

[4][8]崔冬.行政訴訟適用調(diào)解的可行性及具體設(shè)想[J].行政論壇，2013,(4).

[5]慶鈴.行政訴訟適用調(diào)解之可行性理論分析[J].四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012,(5).

[6]孫蘭潔.行政訴訟適用調(diào)解之探討[J].文史博覽(理論)，2006,(12).

[7]俞少如.多元糾紛解決機(jī)制中的行政調(diào)解[J].學(xué)術(shù)界，2007,(6).

[9]繆文升.行政訴訟調(diào)解：基于能動司法的語義、功能及限度分析[J].行政論壇，2011,(2).

（責(zé)任編輯：滕元良）

D925.3

A

2095—7416（2014）06—0083—03

2014-12-11

丁雪蓮（1990-），女，安徽宿州人，安徽大學(xué)法學(xué)院2013級憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生。