善治視域下多元合作鄉(xiāng)村治理模式

吉 青

(安徽師范大學(xué)法學(xué)院，安徽 蕪湖，241003)

2006年中央決定全面免除農(nóng)業(yè)稅，給我國農(nóng)村帶來了巨大變化。全面免除農(nóng)業(yè)稅在部分緩解“農(nóng)民真苦，農(nóng)村真窮，農(nóng)業(yè)真危險”的“三農(nóng)”問題的同時，也引發(fā)了新的問題，使“鄉(xiāng)政村治”模式面臨新的困境，亟需探索新的治理模式

一、治理、鄉(xiāng)村治理與多元合作鄉(xiāng)村治理模式

多元合作鄉(xiāng)村治理模式的概念是和治理、鄉(xiāng)村治理相聯(lián)系的。

(一)治理與鄉(xiāng)村治理

自上世紀(jì) 80 年代末世界銀行首次使用“治理危機(jī)”(crisis in governance)形容當(dāng)時非洲的混亂情形之后，“治理”一詞逐漸被關(guān)注并廣泛使用。聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)在1996年發(fā)布的《治理概念與人類可持續(xù)發(fā)展》年度報告中，將“治理”界定為“行使政治、經(jīng)濟(jì)和行政權(quán)力來管理國家事務(wù)”，是由國家機(jī)構(gòu)、私人部門和公民社會三個領(lǐng)域組成的。俞可平提出，“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！盵1]徐勇立足于中國語境認(rèn)為“治理是通過一定權(quán)力的配置和運作對社會加以領(lǐng)導(dǎo)、管理和調(diào)節(jié)，從而達(dá)到一定目的的活動?！盵2]從以上引述可見，雖然學(xué)者們對“治理”這一概念還沒有完全統(tǒng)一的界定，但對其基本內(nèi)涵是有著基本共識的，即“治理”是與“統(tǒng)治”相對立的一個概念，它強(qiáng)調(diào)作為公共管理過程，其所運用的權(quán)威不僅限于政府，而可能是非政府組織或其他權(quán)威主體。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心首先提出“鄉(xiāng)村治理”概念，試圖以“鄉(xiāng)村治理”這一更具包容性的概念從鄉(xiāng)村社會自身來解讀鄉(xiāng)村社會?！班l(xiāng)村治理”一方面突出強(qiáng)調(diào)了地方的自主性，另一方面也回答了“誰在治理，何以可能”問題。如徐勇認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理主要指人們運用公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會的治理過程和績效[3]。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是指如何對中國的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理，或中國鄉(xiāng)村如何可以自主管理，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展[4]。黨國英提出，鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機(jī)構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動[5]。由此可見，鄉(xiāng)村治理是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、其他權(quán)威機(jī)構(gòu)(如村黨支部、村委會)和各種民間社會力量等多種主體，通過良性互動和共同運作，影響和調(diào)控鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的過程。鄉(xiāng)村“靜悄悄的革命”為西方治理理論提供現(xiàn)實土壤，“鄉(xiāng)村研究與治理范式的成功嫁接，是我國鄉(xiāng)村研究方法論上的一次革命，有如破繭而出，找到了一片更加廣闊的發(fā)展空間?！盵6]

(二)多元合作鄉(xiāng)村治理模式

對于中國“鄉(xiāng)村社會治理”進(jìn)一步將如何發(fā)展，學(xué)者們提出了諸多的對策和設(shè)想。但這些設(shè)計大多只是重在回答“到底哪些力量是鄉(xiāng)村治理的主體”，而沒有回答“多元主體是如何影響著鄉(xiāng)村治理”的問題。而多元合作鄉(xiāng)村治理模式不僅認(rèn)可了鄉(xiāng)村治理主體的多元化，更著力于明確多元主體是如何實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的治理的。因而，所謂多元合作鄉(xiāng)村治理模式，可以被認(rèn)為是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村黨支部、村委會及其他民間組織和村民等主體，平等、自主、主動參與到對鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)的管理過程中，通過良性互動和平等合作，維護(hù)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村公共利益，從而推動鄉(xiāng)村社會的有序發(fā)展。多元合作鄉(xiāng)村治理模式應(yīng)體現(xiàn)出以下特性。

1.治理主體的多元化。這既是治理的題中之義，也是多元合作治理模式的重要表現(xiàn)。在人民公社“政社合一”體制下，公社既承擔(dān)著一級國家政權(quán)組織的行政職能，同時也擔(dān)負(fù)著集體經(jīng)濟(jì)組織的作用，鄉(xiāng)村社會的一切權(quán)力都集中于國家，公社是治理結(jié)構(gòu)中的唯一主體?！班l(xiāng)政村治”模式雖然明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府是國家權(quán)力序列中的最基層政府、鄉(xiāng)以下實行村民自治，但在實際運行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級通過控制村級黨組織人選、“村財鄉(xiāng)管”、各種考核任務(wù)等方式直接或間接影響村務(wù)管理和決策，法定的“鄉(xiāng)-村”之間“指導(dǎo)-被指導(dǎo)”的關(guān)系某種程度上被上下級的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所取代，村委會的自治功能弱化。由此可見，免除農(nóng)業(yè)稅之前的“鄉(xiāng)政村治”事實上是一種控制和自治并存、政府控制處于支配地位的政府主導(dǎo)型治理方式。

在多元合作治理模式中，鄉(xiāng)村治理的主體包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村黨支部、村級自治組織和村民。其中村級自治組織主要包括村委會、各種民間組織如農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織、老年協(xié)會、紅白理事會等；村民則主要指體制內(nèi)外各種精英分子，如鄉(xiāng)村兩級干部、大學(xué)生村官、村莊內(nèi)的經(jīng)濟(jì)能人、回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)和創(chuàng)業(yè)的大中專畢業(yè)生、宗族(家族)內(nèi)德高望重者等。多元的治理主體打破了原來的單一主導(dǎo)模式，是鄉(xiāng)村治理的必然方向。

2.參與治理的主動性。治理主體的多元化只是為多元合作治理模式提供了前提，多元合作治理還意味著這多元主體自主、自愿、主動的參與到對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理中。人民公社體制下，農(nóng)民被編入集體組織成為公社社員，只能無條件服從而無其他選擇?！班l(xiāng)政村治”模式下，村委會的行政化，使其只扮演了完成上級政府任務(wù)的“代理人”角色而忽略了對本村事務(wù)進(jìn)行管理的“當(dāng)家人”角色。全面免除農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村兩級因為財政困難喪失了積極行政的動力和條件，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)由‘汲取型’變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更加疏離的‘懸浮型’”[7]。而村莊內(nèi)部村干部與村民因為沒有了收繳稅費的關(guān)聯(lián)，村干部缺乏為村民服務(wù)的動力，村民也因為失去了和村干部討價還價的手段(拒繳稅費)而對村干部的行為更加淡然。多元合作治理模式要改變以往農(nóng)民“被組織”、農(nóng)民組織參與缺乏積極性的局面，促使多元主體積極主動、自愿地參與對村域事務(wù)的管理，真正發(fā)揮對村莊事務(wù)的影響和調(diào)控。

3.參與主體地位的平等性。無論是人民公社的單一主體治理，還是“鄉(xiāng)政村治”模式下事實上的領(lǐng)導(dǎo)-被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，都意味著此前的鄉(xiāng)村治理呈現(xiàn)出“中心-邊緣”結(jié)構(gòu)；處于這一結(jié)構(gòu)中心的從人民公社到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，乃至于村黨支部，都是體制內(nèi)的力量，而村委會、各種村民組織及村民個體(包括各類精英分子)始終處于邊緣化的從屬地位，大多表現(xiàn)為由政府決定什么樣的公共事務(wù)是可以讓其他主體參與的，讓哪些主體參與，參與到什么程度。而多元合作治理模式“從根本上排除任何政府中心主義的傾向，不僅拒絕統(tǒng)治型的集權(quán)主義的政府中心主義取向，也不贊成旨在稀釋集權(quán)的民主參與型的政府中心主義取向”[8]，而是把諸多治理主體置于平等地位的基礎(chǔ)上考察，通過多元主體的平等協(xié)商共同解決村莊事務(wù)，即在對村莊重大事務(wù)進(jìn)行決策的時候，各治理主體的地位是平等的，有著同樣的發(fā)言權(quán)。

二、新形勢下多元合作鄉(xiāng)村治理模式的必要性分析

(一)多元合作治理模式是解決“鄉(xiāng)政村治”面臨困境的現(xiàn)實選擇

人民公社體制廢除后，我國鄉(xiāng)村治理一直沿用“鄉(xiāng)政村治”的結(jié)構(gòu)和模式。隨著農(nóng)村社會的發(fā)展和轉(zhuǎn)型，“鄉(xiāng)政村治”面臨著諸多矛盾和困境。首先，“鄉(xiāng)政”與“村治”之間矛盾重重。自實行村民自治之后，《村民委員會組織法》明確規(guī)定村委會是群眾自治組織，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府與村委會之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為確保本級政府工作的完成，經(jīng)常以行政命令干預(yù)村內(nèi)事務(wù)，尤其是對村民選舉進(jìn)行操縱。其次，村莊內(nèi)部兩委關(guān)系不順。長期以來，村黨支部處于事實上的領(lǐng)導(dǎo)地位，而村委會是由村民選舉出來的，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。二者都希望成為村莊內(nèi)“一把手”而關(guān)系緊張。第三，全面取消農(nóng)業(yè)稅后，村公共事業(yè)經(jīng)費困難，只有國家轉(zhuǎn)移支付和通過“一事一議”向農(nóng)民籌集部分款項。國家財政轉(zhuǎn)移支付部分用于維持村級正常運行、村干部工資和村內(nèi)困難戶救助已經(jīng)捉襟見肘，用以解決村莊公共事業(yè)建設(shè)的經(jīng)費嚴(yán)重不足?！耙皇乱蛔h”又由于操作設(shè)計的局限和基層民主的不完善，難以真正發(fā)揮作用，導(dǎo)致農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)艱難?，F(xiàn)實的困境呼喚新的治理模式，由一元主導(dǎo)向多元共治發(fā)展，即多元合作治理模式。如前所述，多元治理主體由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村黨支部、村級自治組織等組成?！稗r(nóng)民不再是‘被組織’或‘他組織’，而是‘自組織’，在強(qiáng)調(diào)自主、尊重差異，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，……尋求解決當(dāng)?shù)貑栴}的手段與方法?！盵9]

(二)多元合作治理模式是對鄉(xiāng)村社會內(nèi)部自治力量成長的回應(yīng)

馬克斯·韋伯曾指出，中國的農(nóng)村從法律上和實際上具有了地方自治體的行動能力[10]。在古代中國，鄉(xiāng)村因為地理位置的偏遠(yuǎn)、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)自主和熟人社會的自我管理性，“皇權(quán)止于縣政”一直延續(xù)了幾千年，也造就了鄉(xiāng)村自治的歷史和傳統(tǒng)，孕育了鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生自治力量——鄉(xiāng)紳、宗族。1998年《村民委員會組織法》的頒布，確認(rèn)了村民自治的合法地位，標(biāo)志著對村委會作為基層群眾自治組織的合法認(rèn)可。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民受教育程度的提高，使得農(nóng)村涌現(xiàn)了大量的民間組織。一方面，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生自治力量天然存在；另一方面，隨著基層民主的推進(jìn)，新的自治力量日漸成熟，多元合作治理模式正是對鄉(xiāng)村社會內(nèi)部自治訴求的回應(yīng)，為鄉(xiāng)村自治力量參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)管理提供了一個平等協(xié)商、合作治理的平臺。

(三)多元合作治理模式是實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的必然選擇

所謂善治，即良好的治理。“善治實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。善治表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作?！薄吧浦蔚谋举|(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理”[11]。主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實施對公共事務(wù)的管理，從而使公共利益最大化的社會管理過程。善治理論是對國家治理取向的總體性概括，具體到鄉(xiāng)村治理應(yīng)考慮到以下幾個主要方面：民主性、合作性、法治性、服務(wù)性、有效性[12]。合作是實現(xiàn)善治的根本方式，多元合作治理模式賦予多元主體參與鄉(xiāng)村治理平等的主體性地位，更能體現(xiàn)善治真實意涵的特性，強(qiáng)調(diào)合作主體之間的平等互動和相互依賴，更符合善治在鄉(xiāng)村治理中的特質(zhì)，更利于實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的和諧。

三、多元合作鄉(xiāng)村治理模式的構(gòu)建路徑

多元合作鄉(xiāng)村治理模式的構(gòu)建不是一朝一夕就能完成的，需要多元主體的共同努力。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府改革，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)(鎮(zhèn))職能，實現(xiàn)鄉(xiāng)-村共治

在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型的背景下，一次性把鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府改革推向鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治而取消鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府，可能帶來嚴(yán)重后果，出現(xiàn)“人心更散了，大家的事更沒人管”的局面。農(nóng)業(yè)稅的全面取消后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財力大幅度縮減，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府既沒有必要也沒有可能繼續(xù)實行“全能型管治”的政府模式，變“管治”型政府為“服務(wù)型政府”成為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府改革和轉(zhuǎn)型的基本取向。具體來說，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府改革可在以下幾個方面進(jìn)行：

1.鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府轉(zhuǎn)變“管治”思維，以全新的治理理念構(gòu)建治理體系，真正地把重心放到為鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)上來。這一方面需要改變現(xiàn)行的財政體制，使鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的財權(quán)和事權(quán)相符，避免“最弱的肩頭挑起最重的擔(dān)子”，增強(qiáng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))一級的財政自生能力，以提升鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府提供公共服務(wù)的能力。另一方面，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)配套改革，撤并管治型和征管型機(jī)構(gòu)，保留和增加公共服務(wù)性質(zhì)機(jī)構(gòu)的人財物配置。

2.進(jìn)一步明確“鄉(xiāng)政”-“村治”的權(quán)利邊界，實現(xiàn)二者的有效銜接。2010年修訂的《村民委員會組織法》第五條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項”。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府要真正做到把屬于鄉(xiāng)村內(nèi)部的事務(wù)交由村委會來處理，積極支持村委會行使村治權(quán)，促使鄉(xiāng)村兩級治理主體走向規(guī)范有序、良性互動的軌道。

(二)厘清村黨支部與村委會的關(guān)系，實現(xiàn)村兩委的分權(quán)合作

《村民委員會組織法》(2010修訂)第四條規(guī)定“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。因而，在村治實踐中，需要合理界定村兩委的責(zé)權(quán)利關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)明晰、職責(zé)明確、權(quán)力均衡的制度配置。具體來說，村黨支部應(yīng)該發(fā)揮黨在政治、思想和組織上的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，保證村民自治的正確方向；而村委會的職責(zé)是辦理本村公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)民事糾紛，協(xié)調(diào)維護(hù)社會治安和開展計劃生育工作，向上級政府反映群眾意見，支持和組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

明確兩委關(guān)系的同時，建立“兩委”分權(quán)合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，通過規(guī)范“兩委”工作環(huán)節(jié)和工作程序?qū)崿F(xiàn)二者有序銜接，以化解雙方的矛盾?，F(xiàn)在很多地區(qū)采取的“兩委聯(lián)席會議制度”就是探索兩委合作的有效形式，即在遇到涉及全體村民重大利益的事件或做涉及全體村民的重大決策時，召集“兩委”聯(lián)席會議進(jìn)行商議形成初步方案，交由村民全體會議或村民代表大會決定。

此外，樹立村民(代表)會議在村民自治中的最高權(quán)威地位，完善村民(代表)會議的議事規(guī)則，真正建立起村黨支部、村委會、村民(代表)會議三者間的合作機(jī)制。

(三)鼓勵農(nóng)村民間組織的發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化程度

塞繆爾·亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中曾指出：“改革要想成功必定要把農(nóng)民動員并組織起來。改革法令只有通過那些致力于執(zhí)行它們的組織變得制度化時才會有效?！盵13]中國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村社會的穩(wěn)定和發(fā)展問題是中國社會需要解決的重要問題。要想使鄉(xiāng)村治理實現(xiàn)善治的目標(biāo)，就必須要把農(nóng)民動員起來，使他們以組織的形式參與對鄉(xiāng)村公共事務(wù)的管理。扶植農(nóng)村民間組織的發(fā)展，首先需要在立法和政策制定方面為民間組織創(chuàng)造一個更利于其健康發(fā)展的制度環(huán)境。其次，加大資金、政策、人才、宣傳教育等多方面的支持，提升民間組織的行為能力。此外，也需要加強(qiáng)對民間組織的監(jiān)督和規(guī)范，促使其良性運轉(zhuǎn)。

(四)切實發(fā)揮農(nóng)民的主體作用

“傳統(tǒng)社會的自我整合是在國家、精英和民眾三層互動結(jié)構(gòu)中通過村莊精英而實現(xiàn)地方自治”[14]?？梢姡?dāng)前多元合作治理模式的構(gòu)建需要加大鄉(xiāng)村精英的培養(yǎng)，尤其是鄉(xiāng)村社會中的“非體制內(nèi)精英”，如經(jīng)濟(jì)能人、大中專畢業(yè)生、退伍軍人、宗族(家族)內(nèi)德高望重的人等，以形成一支高素質(zhì)的鄉(xiāng)村自治隊伍。具體來說，可以通過體制吸納，把村莊內(nèi)的“非體制內(nèi)精英” 吸納到村級黨組織和村委會中來，為村務(wù)管理和村莊建設(shè)獻(xiàn)計獻(xiàn)策。

除鄉(xiāng)村精英外，廣大普通村民也是多元合作治理主體的主要組成部分。村民是否具有參與、合作的意識和能力是多元合作治理模式構(gòu)建的重要前提。因此，應(yīng)通過各種手段推進(jìn)農(nóng)村教育的發(fā)展，提升農(nóng)民的文化水平和民主素質(zhì)，大力宣傳民主法律知識，調(diào)動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的積極性，在參與的過程中培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識和合作精神，使其成為名符其實的鄉(xiāng)村治理主體，積極自主地參與村莊公共事務(wù)的管理。

(五)優(yōu)化多元合作治理環(huán)境

1.完善相關(guān)法律制度。如前所述，無論是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府職能的界定、村兩委關(guān)系的厘清，還是對農(nóng)村各民間組織的扶持和規(guī)范，都有待于法律制度予以明晰化，通過法律制度把各治理主體的主體地位確定下來，明確各主體之間不存在任何行政領(lǐng)導(dǎo)和隸屬關(guān)系，而是一種在共同治理中的平等互動關(guān)系。如果沒有法律制度對除鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府、村黨支部外的其它主體地位的明確，多元合作治理模式的構(gòu)建只能是空談。

2.多元主體間共同規(guī)則的塑造。有學(xué)者指出“只有在治理過程中通過基于共同目標(biāo)的共同規(guī)則意識的達(dá)成，……并通過共同參與、話語協(xié)商的民主形式，促進(jìn)各主體間……規(guī)則意識的產(chǎn)生”[14]，才能產(chǎn)生自主的治理行為，也才談得上真正意義上的多元合作治理。因而，在多元主體間達(dá)成共同規(guī)則顯得尤為重要。共同規(guī)則中既有“村規(guī)民約”的延續(xù)，也有對現(xiàn)有法律制度的認(rèn)可。共同規(guī)則的塑造和達(dá)成既可避免單中心主導(dǎo)，也可減少新生治理主體的越權(quán)和失范，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

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