社會組織參與社會管理創(chuàng)新的困境及出路

唐 儉

(中共湘潭市委黨校，湖南湘潭411100)

黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。這是黨中央第一次充分肯定現(xiàn)代社會組織在社會管理中的重要作用。截至2012年底，全國依法登記社會組織有49.2萬個［1］，這些社會組織已經(jīng)遍布城鄉(xiāng)，涉及當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各行各業(yè)以及社會生活的各個領(lǐng)域。目前我國正處在經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期，社會管理創(chuàng)新為社會組織的發(fā)展提供了更為廣闊的空間，但我國社會組織的發(fā)展仍處在初級階段，面臨著許多困難。因此要深刻認(rèn)識當(dāng)前社會組織參與社會管理創(chuàng)新的重要作用，促進(jìn)社會組織的良性發(fā)展，推動社會和諧進(jìn)步。

一、社會組織在社會管理創(chuàng)新中的重要作用

一般來說，社會組織是指獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非政治性的、非贏利性的民間組織，主要包括基層自治組織、人民團(tuán)體、社會團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者組織等，具有組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性。社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理?xiàng)l件下，運(yùn)用現(xiàn)有的資源和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據(jù)社會自身運(yùn)行規(guī)律乃至社會管理的相關(guān)理念和規(guī)范，研究并運(yùn)用新的社會管理理念、知識、技術(shù)、方法和機(jī)制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應(yīng)的管理方式和方法進(jìn)行改造、改進(jìn)和改革，建構(gòu)新的社會管理機(jī)制和制度，以實(shí)現(xiàn)社會管理新目標(biāo)的活動或者這些活動的過程［2］，主要包括理念創(chuàng)新、體制機(jī)制創(chuàng)新等。社會組織在社會管理創(chuàng)新中具有重要作用。

(一)推動政府改革，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，世界各國的共同選擇是“小政府、大社會”的治理模式。回顧我國以往的歷次政府機(jī)構(gòu)改革，雖然機(jī)構(gòu)裁撤合并、名稱變來變?nèi)ィ墙?jīng)常陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環(huán)怪圈。究其原因，關(guān)鍵在于政府機(jī)構(gòu)雖然改變，但政府職能轉(zhuǎn)變不明顯。機(jī)構(gòu)只是載體，職能才是核心。為此，十八大明確提出了我國行政體制改革的目標(biāo)是建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。目前，第七次重大行政體制改革已拉開序幕，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》亮點(diǎn)紛呈。這次的改革方案，首次在政府－市場－社會這樣一個宏觀國家公共治理層面來考慮政府的職能轉(zhuǎn)變;理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，簡政放權(quán)，釋放活力等［3］。這一思路既符合國際公共管理改革的未來趨勢，又緊貼我國改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。只有社會組織真正進(jìn)入公共治理領(lǐng)域，切實(shí)承擔(dān)政府剝離出來的大量管不了、管不好的社會事務(wù)，政府才能有效實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，達(dá)到“瘦身健身”的目的。

(二)規(guī)范市場行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，企業(yè)微觀管理，行業(yè)中觀調(diào)節(jié)，政府宏觀調(diào)控，三位一體，共同合作，是更好地發(fā)揮市場資源配置中基礎(chǔ)性作用的重要保證，是有利于形成科學(xué)發(fā)展的宏觀調(diào)控體系的內(nèi)在要求［4］。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會分工越來越精細(xì)化，社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜多變，各類市場主體之間的溝通合作愈加重要。社會組織能夠簡捷高效地做好服務(wù)、咨詢、溝通、協(xié)調(diào)工作，更好地處理企業(yè)與政府、企業(yè)與社會、企業(yè)與員工之間的關(guān)系，有助于構(gòu)建員工、企業(yè)、社會、政府四方共贏的和諧勞動關(guān)系。尤其是行業(yè)協(xié)會，對本行業(yè)的總體情況了如指掌，能夠協(xié)助政府制定和實(shí)施行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策;能夠提供政策咨詢，及時反映企業(yè)合理訴求;能夠調(diào)節(jié)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)糾紛;能夠研究本行業(yè)面臨的問題，提出建議，采取措施，從而促進(jìn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

同時，社會組織是規(guī)范市場行為、維護(hù)市場秩序的重要力量。一方面，社會組織可以推動行業(yè)自律。行業(yè)協(xié)會把工商企業(yè)組織起來，可以通過制定行業(yè)公約、行業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)業(yè)紀(jì)律等準(zhǔn)則與行規(guī)，約束、監(jiān)督相關(guān)企業(yè)的行為，倡導(dǎo)誠實(shí)信用之風(fēng)，防范和打擊行業(yè)內(nèi)部各種不正當(dāng)競爭行為，消除市場無序混亂狀態(tài)，營造公平競爭的市場環(huán)境。另一方面，社會組織能夠促進(jìn)社會監(jiān)督。社會組織通過監(jiān)督環(huán)境污染、食品安全等與人們生活和生存環(huán)境安全密切相關(guān)的領(lǐng)域，既有利于督促政府相關(guān)部門完善監(jiān)管體系，避免政府缺位和尋租，又有利于督促企業(yè)落實(shí)產(chǎn)品質(zhì)量安全主體責(zé)任，增強(qiáng)社會責(zé)任感。

(三)創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，增加公共服務(wù)供給

十八大報告明確指出，要加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系。政府是提供公共服務(wù)的主要責(zé)任承擔(dān)者，但不是唯一供給主體。隨著公眾對公共服務(wù)需求的不斷增長、日益多元化，政府需解決的公共服務(wù)和社會管理方面的問題越來越多，過去那種大包大攬公共服務(wù)的做法，不僅公共服務(wù)提供的效率低，而且質(zhì)量不高，導(dǎo)致政府不堪重負(fù)，公眾怨聲載道。針對這一問題，十八大報告明確指出要改進(jìn)政府公共服務(wù)提供方式。在此背景下，社會組織的參與，能夠創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，增加公共服務(wù)供給，不斷提高公共服務(wù)的效益。比如，大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。政府購買公共服務(wù)，是指政府機(jī)關(guān)及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交予有資質(zhì)的社會組織(包括民營企業(yè))完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評估后支付服務(wù)費(fèi)用［5］。政府購買公共服務(wù)，可以說是一舉三得:既讓政府部門減輕負(fù)擔(dān)，從難以顧及的一些公共服務(wù)領(lǐng)域脫身出來，又讓社會組織獲得更大發(fā)揮作用的空間，有效地將一些公共服務(wù)接手過去，還讓公眾的各種需求得到更好的滿足，便民惠民。

(四)化解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧

當(dāng)前我國正處在黃金發(fā)展期，又處在社會矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛層出不窮。政府由于掌握資源的有限性和自身能力的局限性，在面對復(fù)雜多樣的矛盾糾紛時，顯得力不從心。而社會組織是利益關(guān)系的調(diào)解器，在化解矛盾糾紛時具有獨(dú)特優(yōu)勢。一是社會組織能夠化解群體內(nèi)部的利益沖突。一方面，社會組織是群眾自治組織，直接與基層群眾接觸，能夠很快了解矛盾糾紛產(chǎn)生的緣由，及時化解矛盾糾紛，消除群體內(nèi)部個體之間的利益沖突。另一方面，社會組織能夠及時了解不同個體的意見和想法，使分散的個體利益實(shí)現(xiàn)在群體內(nèi)的整合，避免個體利益沖突的擴(kuò)大與激化。二是社會組織能夠化解不同利益群體之間的利益沖突。當(dāng)前我國社會階層分化導(dǎo)致利益主體多元化，利益需求多樣化，利益來源多樣化，利益差別擴(kuò)大化，利益關(guān)系復(fù)雜化，利益沖突顯性化。如果存在利益沖突的不同利益群體都有自己的社會組織，那么雙方可以通過各自的組織進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，這樣雙方的行為可能會被限制在理性的范疇，避免群體性事件的爆發(fā)。三是社會組織能夠?qū)崿F(xiàn)與政府的溝通協(xié)調(diào)。一旦政府的行為和公眾的利益發(fā)生沖突，社會組織可以通過組織談判、對話等形式，直接影響政府決策。

二、社會組織參與社會管理創(chuàng)新的困境

近年來，社會組織在提供公共服務(wù)、規(guī)范市場行為、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、化解社會沖突等方面做出了重大貢獻(xiàn)。但是，我們也應(yīng)當(dāng)看到，社會組織的發(fā)展面臨著許多困境，影響其參與社會管理創(chuàng)新。

(一)社會組織獨(dú)立性相當(dāng)缺乏

美國約翰·霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心認(rèn)為，只有符合組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性五個特征才是完全意義上的非營利組織。而且，民間性原則強(qiáng)調(diào)社會組織在組織機(jī)構(gòu)上必須是分離于政府，自治性原則要求社會組織能夠控制自己的活動，具有不受外部控制的內(nèi)部管理程序。與西方發(fā)達(dá)國家的社會組織相比，我國社會組織的民間性、自治性還十分欠缺。一方面我國有相當(dāng)一部分社會組織是由各級黨政部門派生出來的下屬機(jī)構(gòu)，在理念、組織結(jié)構(gòu)、管理體制和經(jīng)費(fèi)等方面嚴(yán)重依賴政府，其日?；顒拥拈_展在很大程度上受到政府主管部門的干預(yù)，組織的民間性、自治性嚴(yán)重不足，影響其履行社會管理職能。另一方面為了加強(qiáng)對社會組織的規(guī)范化管理，我國建立了業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)雙重管理體制，即使是由民間自發(fā)組建的社會組織，也會受到政府部門的干預(yù)，使之帶有官民二重屬性，其表達(dá)組織成員利益訴求的功能也會因此受限。

(二)社會組織管理的法律法規(guī)不健全

目前，我國社會組織領(lǐng)域的法律法規(guī)比較滯后，《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理?xiàng)l例》基本上都是程序法，立法層次比較低，有些規(guī)定不明確。由于我國還沒有一部統(tǒng)一的、完整的規(guī)范社會組織的法律，社會組織的社會地位和作用的發(fā)揮受到嚴(yán)重影響，這將極大阻礙社會組織的健康發(fā)展。同時，也沒有相關(guān)法律法規(guī)賦予社會組織在社會管理中的權(quán)責(zé)，直接影響社會組織參與社會管理創(chuàng)新的積極性。

(三)社會組織社會公信力不高

由于大部分社會組織的產(chǎn)生是一種自上而下的行政行為，缺少社會醞釀的環(huán)節(jié)，社會組織難以獲得社會的廣泛認(rèn)同，難將人們的社會責(zé)任感轉(zhuǎn)化為志愿行為，因而社會組織參與社會管理創(chuàng)新缺乏廣泛社會基礎(chǔ)。而且，我國社會組織自身能力不足，加上組織管理不規(guī)范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監(jiān)督，使得它們難以得到普遍的社會公信，難以發(fā)揮重要作用。另一方面社會組織的發(fā)展缺少來自社會文化方面的支持。公民社會文化是社會組織生長的基石，然而，我國長期以來形成的依附性臣民文化影響深遠(yuǎn)，加之市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的拜金主義、利己主義、享樂主義甚囂塵上，社會資本體系全面扭曲，社會組織發(fā)展所必不可少的志愿精神、公益精神和社會公信嚴(yán)重不足，導(dǎo)致公民對社會組織的參與率較低，嚴(yán)重阻礙社會組織的發(fā)展。

(四)社會組織專業(yè)化程度低

社會管理創(chuàng)新是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對社會組織的專業(yè)化要求不斷提高，但是絕大多數(shù)的社會組織難以確保社會管理創(chuàng)新所需要的專業(yè)人員的參與。我國絕大多數(shù)受到政府支持的自上而下的社會組織中，主要工作人員幾乎都來自政府部門，其中有相當(dāng)一部分是從第一線退下來的離退休人員。很多自下而上的社會組織的工作人員主要是志愿者，沒有固定的人才渠道。專業(yè)人才的嚴(yán)重缺乏，造成我國社會組織參與社會管理創(chuàng)新時所應(yīng)該具備的技術(shù)和專業(yè)能力明顯不足。這使得社會組織不能很好地履行自身的任務(wù)和職能，很難向政府及時反映公眾的利益訴求，提出合理化建議，做出實(shí)質(zhì)性工作，最終只能逐漸形式化。

三、推進(jìn)社會組織參與社會管理創(chuàng)新的對策

要充分發(fā)揮社會組織在社會管理創(chuàng)新中的積極作用，需要從政府和社會組織自身兩方面推進(jìn)。

(一)政府方面

社會管理的治理主體應(yīng)多元化，政府在社會管理創(chuàng)新中處于主導(dǎo)地位，同時要培育和完善獨(dú)立性強(qiáng)的社會組織，充分發(fā)揮其積極作用。

1.政府要為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境

促進(jìn)社會組織的健康發(fā)展，需要創(chuàng)造良好的法律政策環(huán)境，使社會組織的基本權(quán)利能夠得到法律保障。第一，加強(qiáng)立法。加快制定一部社會組織法，用法律的形式明確社會組織的地位、職能、作用和組織形式，使社會組織的運(yùn)轉(zhuǎn)有法可依，維護(hù)社會組織自主、自治及其他合法權(quán)益。同時，需以法律法規(guī)的形式明確社會組織參與社會管理的法律地位和社會角色，并依法積極推動社會組織參與社會管理創(chuàng)新;以法律法規(guī)形式規(guī)定志愿者參與社會管理的權(quán)利和義務(wù)，保護(hù)志愿者的合法權(quán)利，建立起志愿者維權(quán)機(jī)制，推進(jìn)社會組織志愿服務(wù)制度的建立和完善。第二，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃，把加強(qiáng)社會組織建設(shè)作為創(chuàng)新社會管理體制和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重點(diǎn)內(nèi)容，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃中統(tǒng)一部署安排。第三，積極推進(jìn)社會組織登記的管理創(chuàng)新，拓展社會組織直接登記的范圍。今年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確指出:重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。這一改革既能促進(jìn)社會組織的培育發(fā)展，又能推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，為社會組織在社會管理創(chuàng)新中發(fā)揮協(xié)同作用拓展了空間。第四，出臺具體的、可操作性的公益事業(yè)金融、財政支持政策和稅收減免政策，使社會組織擁有必須的公益基金，促進(jìn)社會組織持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮其利益協(xié)調(diào)功能。如美國政府對非營利組織的優(yōu)惠政策主要是稅收優(yōu)惠，特別是聯(lián)邦稅法的優(yōu)惠。聯(lián)邦稅法對非營利組織的優(yōu)惠分為兩部分:一是對非營利組織獲得的捐款減免稅收，二是向非營利組織捐贈的機(jī)構(gòu)和個人可以享受稅收優(yōu)惠［6］。廣州市在2010年出臺了《廣州市社會組織發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，通過財政撥款、福彩公益金安排和社會捐助等多渠道籌資，設(shè)立社會組織發(fā)展資金，扶持政府重點(diǎn)培育發(fā)展的行業(yè)協(xié)會、公益服務(wù)類社會組織、社區(qū)社會組織和農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會。

2.政府要與社會組織建立合作互助關(guān)系

在社會管理創(chuàng)新中，政府與社會組織的關(guān)系不是互相替代、互相對立的關(guān)系，而應(yīng)是合作互助、良性互動的關(guān)系，共商和研討治理對策、共同實(shí)踐治理方案以及互相監(jiān)督治理行為。一方面，政府對社會組織的信任投入的多少直接關(guān)系到社會組織被賦予行動權(quán)力的大小和獲取社會資源的多少。因此政府應(yīng)改變自己是社會管理創(chuàng)新的唯一主體的角色定位，對社會組織要由原來的過于嚴(yán)格管制逐漸轉(zhuǎn)變到規(guī)劃、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)以及必要的扶持，充分發(fā)揮社會組織在維護(hù)公眾利益、提供公共服務(wù)、反映訴求、調(diào)解糾紛、化解矛盾方面的重要作用。另一方面，各個社會組織在不違背社會整體利益和國家利益的前提下，應(yīng)該獨(dú)立自主地開展工作。在社會管理創(chuàng)新中，社會組織應(yīng)該堅(jiān)持價值中立，既不能為某些政府部門所左右，也不能倒向某個或某些利益受損群體一邊。只有這樣，才能更好地發(fā)揮利益協(xié)調(diào)和利益表達(dá)的作用。

3.政府要加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng)和志愿精神的培育

為了更好地發(fā)揮社會組織的功能，必須重構(gòu)其社會支持網(wǎng)絡(luò)，增強(qiáng)公民對社會組織的信任度和參與意識。第一，加強(qiáng)公民意識的培養(yǎng)和教育。我國憲法第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由?！惫褡鳛楣裆鐣闹黧w，有權(quán)利建立自己的利益表達(dá)組織。落實(shí)和維護(hù)公民結(jié)社權(quán)、促進(jìn)公民訴求順暢表達(dá)必須加強(qiáng)公民意識的培育。增強(qiáng)公民意識，一方面要培育公民文化，培養(yǎng)公眾的政治意識、自身權(quán)利意識、主體意識等，樹立正確的權(quán)利觀念和維權(quán)意識，引導(dǎo)公眾以理性的方式來表達(dá)自己的利益訴求，形成有利于培育公民行使結(jié)社權(quán)、維護(hù)自身利益的社會氛圍。另一方面要開展公民教育，“受過良好教育的公民因?yàn)橛薪∪恼J(rèn)知技巧，學(xué)歷高的公民政治關(guān)心程度也高，這在某種程度上強(qiáng)化著教育與政治參與的關(guān)系”［7］。這說明提高公眾的整體文化素質(zhì)對于增強(qiáng)他們參與社會組織的意識、利益表達(dá)能力至關(guān)重要。同時培養(yǎng)公民有序、理性的參與意識，必須依據(jù)公民參與意識培養(yǎng)的特殊性，運(yùn)用正確的教育原則和方法。政府部門及社會管理者在公民出現(xiàn)對社會問題不理智的認(rèn)識時，要及時引導(dǎo)教育。第二，大力培育志愿精神。志愿精神是指基于人文關(guān)懷、權(quán)益維護(hù)、社會責(zé)任、公益利他等的精神，是公眾參與社會生活的一種非常重要的方式，是公民社會和公民社會組織的精髓。培育志愿精神有利于社會組織的健康發(fā)展和不斷壯大。江蘇宿遷市建立治安志愿者積分管理機(jī)制，對人民群眾的善行實(shí)行獎勵，充分調(diào)動了人民群眾的積極性，形成了良好的社會風(fēng)氣，增強(qiáng)了人民群眾的安全感和幸福感。

4.政府要加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管

目前有的社會組織走上了追求營利的市場發(fā)展道路，有的管理存在問題，產(chǎn)生負(fù)面影響，既降低了社會組織的社會公信度，又打擊社會公眾的捐款和志愿服務(wù)熱情，因此政府加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管迫在眉睫。政府加強(qiáng)對社會組織的監(jiān)管不是去干涉社會組織的具體事務(wù)，而是保證社會組織的性質(zhì)、資格、運(yùn)行程序和服務(wù)內(nèi)容等符合法律的規(guī)定，推進(jìn)社會組織的規(guī)范發(fā)展。政府對社會組織的監(jiān)管可從以下兩方面入手:一是加強(qiáng)日常監(jiān)管和年度檢查。要通過日常監(jiān)管和年度檢查，嚴(yán)格按照相關(guān)條例，使那些長期不開展活動名存實(shí)亡、嚴(yán)重違規(guī)、社會公信力差的社會組織主動注銷或撤銷登記，優(yōu)化社會組織的整體水平。二是逐步實(shí)施對社會組織的科學(xué)評估。評估的目的是進(jìn)一步規(guī)范社會組織的行為，明確發(fā)展方向，同時也是登記管理機(jī)關(guān)創(chuàng)新管理模式，充實(shí)服務(wù)內(nèi)容，加強(qiáng)與社會組織互動的途徑。美國慈善信息局制定了衡量基金會好壞的9條標(biāo)準(zhǔn)，其中包括:董事會管理職能、目標(biāo)、項(xiàng)目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責(zé)、預(yù)算。它每年分4次公布對全國幾百家基金會的測評結(jié)果，公眾往往根據(jù)它的公報來決定給哪個基金會捐款［8］。另外，要加強(qiáng)對社會組織負(fù)責(zé)人的監(jiān)督約束，使他們在外部壓力下避免機(jī)會主義行為和道德風(fēng)險的出現(xiàn)。

(二)社會組織方面

以社會組織為主體的公民社會的存在是社會得以實(shí)現(xiàn)良好治理的重要保證。社會組織充分發(fā)揮自身在社會管理創(chuàng)新中的重要作用，需要建立健全各種機(jī)制，積極探索各種方式，從多方面努力。

1.大力加強(qiáng)社會組織內(nèi)部管理機(jī)制建設(shè)

目前我國大多數(shù)社會組織能力不強(qiáng)、公信力不高的一個重要原因在于社會組織內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)不健全。為此，一是完善以理事會制度為核心的治理結(jié)構(gòu)。西方國家非營利組織的決策與執(zhí)行結(jié)構(gòu)普遍較完善，大都采用理事會領(lǐng)導(dǎo)下的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制。借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，我們要建立由機(jī)構(gòu)的創(chuàng)始人、出資人、政府代表和機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員等組成的理事會。理事會是社會組織的最高決策機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)制定組織章程、確立目標(biāo)、選聘組織負(fù)責(zé)人、批準(zhǔn)計劃和預(yù)算、監(jiān)督組織的運(yùn)營狀況等。同時，理事會還要處理好與政府主管部門的關(guān)系，接受政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。另外，非常有必要在理事會之外設(shè)立監(jiān)事會，對組織的年度財務(wù)審計報告和日?；顒舆M(jìn)行監(jiān)督。二是建立科學(xué)決策、財務(wù)管理、內(nèi)部監(jiān)督等制度?？茖W(xué)決策能提高社會組織的效益。社會組織應(yīng)成立一個智囊團(tuán)，為決策提供參謀咨詢作用，成立一個信息收集部門，為決策提供及時準(zhǔn)確信息，成立一個方案策劃部門，為決策提供可行方案。社會組織要建立健全內(nèi)部財務(wù)管理制度，如會計核算制度、資產(chǎn)管理制度和內(nèi)部控制制度等;根據(jù)需要合理設(shè)置財務(wù)機(jī)構(gòu)，配備財會人員;規(guī)范接受捐贈和資助行為;規(guī)范稅務(wù)和票據(jù)管理。

2.建立健全社會組織參與社會管理創(chuàng)新的機(jī)制

一是加強(qiáng)利益訴求表達(dá)機(jī)制建設(shè)。社會組織能夠及時了解公眾的需求，利用組織優(yōu)勢，在組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)個體利益的整合，提高訴求表達(dá)的質(zhì)量，促進(jìn)訴求表達(dá)的理性化。當(dāng)前要大力培育代表社會公共利益和邊緣群體利益的基金會、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保團(tuán)體等社會組織，充分發(fā)揮其利益表達(dá)、利益協(xié)調(diào)功能，更好地促進(jìn)政府與民眾之間的良性互動與合作。二是加強(qiáng)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制建設(shè)。社會組織是群眾自治組織，直接與基層群眾接觸，能夠很快了解矛盾糾紛產(chǎn)生的緣由，及時化解矛盾糾紛，消除個體之間、群體之間的利益沖突。當(dāng)前要積極構(gòu)建第三方人民調(diào)解機(jī)構(gòu)，建立和完善人民群眾自己化解人民內(nèi)部矛盾的自治機(jī)制，充分發(fā)揮社會組織的矛盾調(diào)解功能。三是完善弱勢群體幫扶機(jī)制。由于政府財政的承受能力與現(xiàn)階段緩解弱勢群體問題的需求之間存在著較大差距，政府對于弱勢群體的幫扶有點(diǎn)力不從心，而社會組織在弱勢群體利益維護(hù)方面能夠更好地發(fā)揮“查漏補(bǔ)缺”的作用。因此應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展與弱勢群體有關(guān)的社會組織，如針對弱勢群體的法律援助組織，職業(yè)培訓(xùn)和技能學(xué)習(xí)組織，失地農(nóng)民援助組織等。

3.積極探索社會組織參與社會管理創(chuàng)新的形式

一是大力發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會。行業(yè)協(xié)會商會能夠維護(hù)行業(yè)利益、規(guī)范行業(yè)行為、促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。目前的行業(yè)協(xié)會會員利益代表性不全面，覆蓋面不廣，發(fā)展不均衡，很難收集相應(yīng)的行業(yè)信息，整合行業(yè)間利益訴求。鑒于這種現(xiàn)狀，政府應(yīng)擴(kuò)展行業(yè)協(xié)會的行業(yè)協(xié)調(diào)管理職能，除了那些行政審批、行政許可之外，與行業(yè)管理相關(guān)的技術(shù)性、服務(wù)性的事務(wù)，政府應(yīng)逐漸將職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)協(xié)會，使其能真正實(shí)現(xiàn)會員的合法利益和合理要求。二是培育發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織產(chǎn)生于社區(qū)、服務(wù)于社區(qū)、活動在社區(qū)，能滿足社區(qū)居民多樣化的社會需求，彌補(bǔ)政府和市場的不足。針對城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織服務(wù)能力不強(qiáng)，資金人才匱乏的現(xiàn)狀，需加大對其的扶持引導(dǎo)力度。政府要實(shí)行登記制和備案制兩種并行的管理制度;通過制定稅收政策和購買公共服務(wù)等方式，為城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織提供資金支持;研究解決社工的身份定位和待遇保障問題，吸引更多的人才從事城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織工作。三是培育發(fā)展基層民辦非企業(yè)單位。根據(jù)我國基層民辦非企業(yè)單位的實(shí)際情況，一方面應(yīng)盡快出臺有關(guān)民辦非企業(yè)單位員工就業(yè)和社會保障方面的政策措施，另一方面要采取購買經(jīng)營、購買服務(wù)、委托服務(wù)等多樣化的扶持辦法，支持其發(fā)展。上海市從上世紀(jì)90年代中期開始，就在社區(qū)建設(shè)中探索將部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)委托社會組織進(jìn)行運(yùn)作管理，培育出如浦東新區(qū)羅山會館等一些成功的模式。

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