地方政府責(zé)任與問責(zé)制中的制度困境

張 蕊

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院，天津 300017)

制度是政治經(jīng)濟(jì)生活中的一項重要因素，制度化水平的高低往往決定了國家行為水平的高低，因為制度能夠為行為提供重要的秩序基礎(chǔ)。歷史制度主義從中觀層面上將制度界定為“對行為起構(gòu)造作用的正式組織、非正式規(guī)則以及與之相關(guān)的程序。”[1]一系列的國家和社會制度塑造著政治行動者的利益界定，構(gòu)造著相關(guān)群體的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)，制度的邊界可以擴(kuò)展到“選舉競爭規(guī)則、政黨體系結(jié)構(gòu)、政府各部分之間關(guān)系，以及諸如公會一類的經(jīng)濟(jì)行動者的結(jié)構(gòu)和組織”等[1]，因此，可以說，制度滲透在政治經(jīng)濟(jì)生活的每一個毛孔中。

地方政府責(zé)任和問責(zé)制的協(xié)同是構(gòu)建責(zé)任政府的關(guān)鍵，然而我國政府目前從責(zé)任界定、責(zé)任人的認(rèn)定、責(zé)任的履行到具體的問責(zé)過程都存在著嚴(yán)重的問題，問責(zé)過程中諸如“人治”現(xiàn)象，“運動式問責(zé)”、“輿論式問責(zé)”較為普遍。嚴(yán)格地說，我國目前的問責(zé)并未形成真正意義上的制度，而大多是以政策的“身份”出現(xiàn)的。

一、職責(zé)同構(gòu)性的組織制度造成地方政府責(zé)任界定模糊

按照現(xiàn)代組織理論，組織結(jié)構(gòu)一般由三個要素構(gòu)成：地位、角色和權(quán)力?！暗匚痪褪窃诮M織層級上組織成員所占的相對位置，即在正式組織結(jié)構(gòu)中的職位……地位是權(quán)力和服從的主要基礎(chǔ)；角色是指他人對占據(jù)組織中一定位置的人所期望的行為集合；權(quán)力是影響他人行為的能力，是同服從密切相關(guān)的概念?！盵2]由此來看，地位、權(quán)力和角色之間密切相關(guān)，而“含糊不清的地位關(guān)系也會引起沖突”，顯然首先會帶來權(quán)力配置的沖突。如法約爾所言: “責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充，凡權(quán)力行使的地方就有責(zé)任?！盵3]那么，不可避免也會帶來責(zé)任分配的模糊或沖突。

我國地方政府組織是典型的層級制官僚組織，且在組織結(jié)構(gòu)上一直存在著嚴(yán)重的“層級同構(gòu)”現(xiàn)象。由此帶來的權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)置導(dǎo)致政府職能邊界模糊，行政機(jī)關(guān)上下級之間、不同行政機(jī)關(guān)之間職能嚴(yán)重交叉，權(quán)力劃分模糊，政府間縱向職責(zé)配置不清，被學(xué)者們稱為“職責(zé)同構(gòu)”。職責(zé)同構(gòu)是指不同層級的政府在縱向機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能和職責(zé)上的高度一致，即自上而下的“上下對口、左右對齊”。主要表現(xiàn)在四個方面：“第一，從機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，做到上下對口，左右看齊；第二，從權(quán)力關(guān)系而言，上級命令下級，下級服從上級；第三，從職能結(jié)構(gòu)而言，上下一致，左右分散；第四，從主要內(nèi)容而言，各級政府大多將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集于一身?！盵4]有時也將其稱為“上下一般粗”。在這種體系之中，想要對政府責(zé)任進(jìn)行清晰的劃分其艱難程度可想而知。我國從中央到省、市、縣、直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在各級黨組織以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上都存在同構(gòu)現(xiàn)象，由此帶來立法權(quán)限、政府職責(zé)以及政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的高度統(tǒng)一?！兜胤秸M織法》對各級政府進(jìn)行職責(zé)劃分時，最后一條都是“辦理上級國家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項”。據(jù)此，各級政府的職責(zé)都被貫穿到整個政府體系中，每一個部門都在下級政府中存在“投影”，每一級政府都在管理相同的事情。這種權(quán)責(zé)不清的上下級關(guān)系，導(dǎo)致上級政府經(jīng)常對下級政府行為越權(quán)干涉，條條鉗制塊塊，塊塊對抗條條。這種條塊矛盾、使政府問責(zé)幾乎成為一紙空文。沒有清晰的職責(zé)界定，何以問責(zé)？

二、錦標(biāo)賽式的晉升制度導(dǎo)致政府官員履責(zé)偏頗

“官員晉升錦標(biāo)賽是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標(biāo)?！盵5]

我國政府官員所處的官場屬于“內(nèi)部市場”。“這個內(nèi)部市場的報酬規(guī)則主要規(guī)定了晉升制度、職位及其相對應(yīng)的工資，而工資在很大程度上遵循著與勞動生產(chǎn)率無關(guān)的等級邏輯，一般會隨著職務(wù)的升遷而增長?！盵6]在我國長期“官本位”文化的影響下，政治地位、社會福利、權(quán)力級別都是官員們孜孜以求的東西。而我國獨特的政治制度和行政體制也為官員晉升錦標(biāo)賽的實施提供了土壤：第一，上級政府掌握著下級政府官員的任命權(quán)；第二，職責(zé)同構(gòu)性的政府層級結(jié)構(gòu)使政府間具有可比性；第三，地方政府通過掌握資源分配權(quán)、行政審批權(quán)等權(quán)力控制著所轄區(qū)域的發(fā)展命脈；第四，苛刻的“一票否決制”為官員晉升帶來嚴(yán)重壓力；第四，政府官員晉升受到“天花板效應(yīng)”的限制，大部分政府官員在達(dá)到一定的級別后，晉升空間越來越小，而遇到仕途上的“天花板”。金字塔式的層級結(jié)構(gòu)使這種“天花板效應(yīng)”成為必然。例如在黨政機(jī)關(guān)縣處級干部約有四五十萬，其中只有20%左右能夠獲得升遷。再如我國政府官員晉升有年齡限制，一般正科級最大年齡限制為52歲，而省部級為60歲。如果官員不能及早獲得晉升，仕途就會受到限制。

在官員晉升錦標(biāo)賽的晉升模式下，采用最多的衡量指標(biāo)是經(jīng)濟(jì)績效，而地方政府官員既是裁判員，也是運動員，往往就會將主要力量放在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長上，希望能夠憑借經(jīng)濟(jì)績效在最短的時間內(nèi)獲得晉升。更有甚者，上級政府設(shè)定了一定的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，下級政府會在此基礎(chǔ)上加碼，層層提高。在這種晉升模式下，地方政府官員關(guān)注的都是任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長，而對真正關(guān)系到民生的社會保障、教育、環(huán)境保護(hù)等責(zé)任則是追求“不求無功，但求無過”，將這些責(zé)任盡可能地推給下一屆任職官員，形成一種“擊鼓傳花”式的履責(zé)形式。只要保證在本屆任期內(nèi)不出問題，就升遷走人，而此“花”傳到哪一屆會爆發(fā)問題，則只能是“各安天命”了。

三、雙重領(lǐng)導(dǎo)型的領(lǐng)導(dǎo)制度導(dǎo)致問責(zé)對象不清

我國政府運行過程中一直存在著兩個“權(quán)力系統(tǒng)”，一個是層級政府系統(tǒng)，另一個則是層級黨委系統(tǒng)。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，是實際意義上的決策者，而各級政府則是國家政策的執(zhí)行者。因為每級政府都設(shè)有黨委、黨組織或黨支部，在其管轄范圍內(nèi)，作為政治組織，黨委或其領(lǐng)導(dǎo)具有決策權(quán)，而對于上級黨委來說，其又屬于執(zhí)行組織。黨通過黨組織內(nèi)部自上而下的嚴(yán)密組織系統(tǒng)實現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)功能，同時又通過在各級政府以及企事業(yè)單位、社會團(tuán)體中設(shè)置黨組織，特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)人兼職的方式，實施對行政活動的全面、直接領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，黨又通過司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體，尤其是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，把黨的主張轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)、政策政令，依此來實現(xiàn)黨對行政事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)。在這種領(lǐng)導(dǎo)體制下，地方政府不但要接受上級政府的領(lǐng)導(dǎo)，同時還要接受同級黨委、黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，以及上級黨委的間接領(lǐng)導(dǎo)。

通常情況下，政黨的組織原則與政府縱向間層級管理的組織原則是一致的。中國共產(chǎn)黨“民主集中制”的組織原則通過憲法而成為政府的組織原則，使得政府縱向權(quán)力的運行呈現(xiàn)出在中央權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)下，下級服從上級，地方服從中央。而在聯(lián)邦制的美國，法律把權(quán)力授予各級政府，政黨組織結(jié)構(gòu)被分解，政治性分權(quán)的政府權(quán)力配置模式與松散的政黨組織形式是相對應(yīng)的，政黨組織在政府體系中作用十分有限，是無法通過控制地方政黨來插手地方政府管理活動的。

在具體操作過程中，我國地方政府要接受多方指令，尤其是具體到政府職能部門，更是政出多門，無所適從，一旦發(fā)生事故，問責(zé)對象難以確定。而我國實行的是行政首長負(fù)責(zé)制，事故問責(zé)往往是只處理行政領(lǐng)導(dǎo)。此外，我國目前問責(zé)制存在一種“問責(zé)減震效應(yīng)”。以某些突發(fā)事件為例，對于一線工作人員(公務(wù)員或臨時工)，基本上是直接被辭退；對于直接責(zé)任人(一般是副職)，多為警告、停職、或者免職處分；而對負(fù)有直接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)，一般只是責(zé)令作出檢查。這種逐層往上受到的處罰越低的現(xiàn)象，被稱為“問責(zé)減震效應(yīng)”。自2001年起實施的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》指出：發(fā)生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質(zhì)特別嚴(yán)重的，由國務(wù)院對負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的省長、自治區(qū)主席、直轄市市長和國務(wù)院有關(guān)部門正職負(fù)責(zé)人給予行政處分。然而，對社會影響特別惡劣、性質(zhì)特別嚴(yán)重的具體標(biāo)準(zhǔn)卻沒有界定，這就導(dǎo)致在問責(zé)時，對于同類事故處罰標(biāo)準(zhǔn)多樣，呈現(xiàn)出“運動式問責(zé)”特征，而且往往是正職問責(zé)少于副職、黨委書記問責(zé)少于行政首長問責(zé)的現(xiàn)象。從我國目前權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，黨委從中央到基層都執(zhí)掌著主要公共權(quán)力，而在各級領(lǐng)導(dǎo)班子中，黨委書記都是一把手，主要發(fā)揮決策和人事任命的功能，因此問責(zé)只針對行政首長，顯然有失公允。

行政首長負(fù)責(zé)制和黨委領(lǐng)導(dǎo)是極具中國特色的一對制度，是黨的執(zhí)政工具?！稇椃ā返?6條規(guī)定：“國務(wù)院實行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會實行部長、主任負(fù)責(zé)制”；“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。即由各級政府及其所屬部門的首長對本政府或本部門的工作負(fù)全面責(zé)任的制度。而《中國共產(chǎn)黨黨章》第十條規(guī)定 ：黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度；黨委對同級政府進(jìn)行政治、思想和組織上的領(lǐng)導(dǎo)。在實際操作中，政府領(lǐng)導(dǎo)班子的主要成員包括行政首長本人，往往都是黨委會成員，現(xiàn)行制度對行政首長和黨委的權(quán)力界限也沒有清晰的界定。黨章里規(guī)定凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。但黨章對于重大問題亦是沒有給出評價標(biāo)準(zhǔn)，由此經(jīng)常引發(fā)行政首長與黨委書記的爭權(quán)，甚至是引發(fā)兩個派系之間的斗爭。而黨委成員通常會在政府部門任副職或部門領(lǐng)導(dǎo)，可能會利用這種模糊的權(quán)力界限與行政首長爭權(quán)奪利；反過來，行政首長作為黨委副職，又要服從黨委決定，這就出現(xiàn)黨委成員掌控政府的現(xiàn)象。但在問責(zé)中，上級又會嚴(yán)格按照行政首長負(fù)責(zé)制的規(guī)定進(jìn)行問責(zé)。黨委的決策作用在問責(zé)中也應(yīng)該充分體現(xiàn)出來，但黨委是集體決策，由此保護(hù)了黨委領(lǐng)導(dǎo)被免于問責(zé)，這勢必會造成在黨委系統(tǒng)和政府系統(tǒng)的問責(zé)失衡。

四、法律問責(zé)制度滯后導(dǎo)致問責(zé)秩序混亂

在我國歷史上，“一般的社會秩序，不是靠法來維持，而是靠宗法、靠綱常，靠下層對上層的絕對服從，于是，‘人治’與‘禮治’便被宣揚(yáng)來代替‘法治’?！盵7]33雖然我國一直以來都倡導(dǎo)依法治國，但在涉及政府部門的時候，法律在權(quán)力面前總顯得“矮三分”。一個正常的責(zé)任體系應(yīng)該包括黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任以及法律責(zé)任多個方面。在成熟的法治國家，司法問責(zé)應(yīng)該是被放在首位的。而在我國，《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》明確規(guī)定：黨政領(lǐng)導(dǎo)干部受到問責(zé)，同時需要追究紀(jì)律責(zé)任的，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。問責(zé)的一般程序通常是先進(jìn)行黨紀(jì)處分，而后有犯罪行為的，才實施法律問責(zé)，或者通過“引咎辭職”或“免職”來代替法律處罰。這造成了法律問責(zé)被“閑置”。我國有三千多年“刑不上大夫”的歷史，特別是在1700年以前的《魏律》中確立了“官當(dāng)”制度，即官僚以官品或爵位來抵消流、途等刑罰。這似乎已成為我國社會權(quán)威中的一個司法傳統(tǒng)，是對特權(quán)的維護(hù)。如今的“引咎辭職”或者問責(zé)止于“免職”倘若成為“官當(dāng)”的替代品，那么問責(zé)制將成為一紙空文。

《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中規(guī)定了對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)的方式分為:責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。西方國家的“引咎辭職”制度較為成熟有效，是因為其具有高透明度的政治環(huán)境，良好的權(quán)力制約機(jī)制，以及發(fā)達(dá)的媒體輿論監(jiān)督。而在我國，引咎辭職并沒有形成嚴(yán)格意義上的制度，甚至僅是停留在政策層面，在具體實施中勢必存在種種漏洞。此外，“咎”一般是指在工作中因疏忽或不負(fù)責(zé)而造成的重大過失或公共資源的巨大浪費，而不是以權(quán)謀私、貪污腐敗等違法犯罪行為，但在我國人們對“咎”的范圍理解模糊，使其成為官員的保護(hù)傘，以引咎辭職代替了法律處罰。另外，目前問責(zé)現(xiàn)狀往往會受到社會輿論的引導(dǎo)，在輿論壓力較低的情況下通常會輕描淡寫，而當(dāng)處于輿論的風(fēng)口浪尖之時，則是暴風(fēng)驟雨式的問責(zé)。這導(dǎo)致輕描淡寫之際，官員即使出現(xiàn)了重大的責(zé)任事故，也不必引咎辭職；而在暴風(fēng)驟雨時，即使所發(fā)生的責(zé)任事故沒有達(dá)到引咎辭職的程度，官員也會被迫引咎辭職。事后，要么上級是給予官員一定的補(bǔ)償，要么是被問責(zé)官員暫時委屈一陣之后東山再起。這使得問責(zé)制成為平息輿論的工具，嚴(yán)重擾亂了問責(zé)原本應(yīng)有的秩序，問責(zé)效果也必定嚴(yán)重縮水。

在缺乏法律制度的強(qiáng)制性時，行政問責(zé)獨當(dāng)一面的囂張有可能會因權(quán)力利益關(guān)系而帶來一片混亂。首先，問責(zé)依據(jù)都是行政性而非法律性的，有的甚至是行政首長拍腦袋式的臨時決策，即使少數(shù)有法律規(guī)定，其問責(zé)效力在權(quán)力面前也往往會打折扣。其次，問責(zé)權(quán)力通常掌握在領(lǐng)導(dǎo)人手中，即由最高行政領(lǐng)導(dǎo)來決定是否問責(zé)、如何問責(zé)以及問責(zé)力度，這就導(dǎo)致問責(zé)的主觀性太強(qiáng)，缺乏嚴(yán)肅公正性，容易使 “人治”代替“法治”。再次，被問責(zé)對象通常都是下級官員，他們在任職的時候等待上級安排，在承擔(dān)責(zé)任的時候依然是等待安排。由于缺乏法律問責(zé)保證，即使下級官員不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，也往往會選擇忍氣吞聲，等待問責(zé)過后給予的新安排。通常，地方政府官員所不懈努力如果不是為人民服務(wù)，那么就無非是權(quán)力和利益，而權(quán)力和利益也總是保持著如膠似漆的關(guān)系。“中國人的傳統(tǒng)把做官看得重要，我們有理由說是由于儒家的倫理政治學(xué)說教了我們一套修齊治平的大道理；我們還有理由說是由于實行科舉制，鼓勵我們‘以學(xué)干祿’，熱哀于仕途；但更基本的理由，卻是長期的官僚政治，給予了做官的人、準(zhǔn)備做官的人、乃至從官場退出的人，以種種社會經(jīng)濟(jì)的實利，或種種雖無明文確定但卻十分實在的特權(quán)，那些實利或特權(quán)，從消極意義上說，是保護(hù)財產(chǎn)，而從積極意義上說，則是增大財產(chǎn)，”做官發(fā)財“始終是連在一起講的?！盵7]34我國法律問責(zé)之所以未走上正軌，正是由于有些人不愿將自己的特權(quán)和利益置于法律的控制和約束之下。而在法律問責(zé)制度繼續(xù)嚴(yán)重缺失的情況下，這種權(quán)力和利益關(guān)系只會越抱越緊，會形成更堅固的防守，保護(hù)著政府官員的為所欲為。

中國式的問責(zé)制度為權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系或是裙帶關(guān)系提供了生存的沃土，各級政府上下級之間，部門之間，黨政之間，以及地方政府與當(dāng)?shù)乩婕瘓F(tuán)之間，各種關(guān)系錯綜復(fù)雜，往往會牽一發(fā)而動全身，于是導(dǎo)致問責(zé)中斷，或者隨便找個替罪羊不了了之。比如最近引起廣泛關(guān)注的“臨時工”現(xiàn)象。政府利用自己的權(quán)力，將勞動法中不復(fù)存在的臨時工這一用工角色推到問責(zé)的風(fēng)口浪尖，讓他們在危急時刻挺身而出，將自己應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任隨隨便便就丟到了他們身上。在這種政府官員違法成本低的不可思議的情況下，由權(quán)力和利益凝聚起來的囂張力量會使得問責(zé)寸步難行。

五、社會問責(zé)制度缺失致使問責(zé)力度微弱

金東日教授指出，“非責(zé)任政府并不是不負(fù)責(zé)任的政府，而是缺乏能夠問政府責(zé)任的社會實體”[8]。在此我們稱之為社會問責(zé)。在我國現(xiàn)有體制下，社會問責(zé)一般就是指體制外問責(zé)，其主體主要包括普通民眾、媒體、社會組織以及部分專家學(xué)者。在民主政治體制下，政府官員的公權(quán)力來自于公民，公民參與問責(zé)不僅是現(xiàn)代政府管理理念的現(xiàn)實需要，也是政府維持其合法性的根源?！吧鐣跫s理論”認(rèn)為國家是以契約的形式建立的，如果統(tǒng)治者違背契約，人民就有權(quán)推翻政府，主張“主權(quán)在民”的思想，其認(rèn)為政治統(tǒng)治的合法性在于民眾基于相互之間的理性或感性的約定而對公權(quán)力表達(dá)的態(tài)度，支持、反對或者冷漠。盧梭認(rèn)為政治合法性存在的基礎(chǔ)是“社會公意”，他指出：“唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的，即共同幸福，來指導(dǎo)國家的各種力量?！盵9]由此看來，在民主政體下，權(quán)力始終應(yīng)該掌握在公民手中，而政府只是權(quán)力的受托者，因此，由公民組成的社會問責(zé)是現(xiàn)代民主問責(zé)制的基礎(chǔ)。

我國雖然是民主國家，但長期以來的“官本位”文化影響深重，加之制度的不完善，導(dǎo)致我國社會問責(zé)制度仍然停留在理論或口號層面，并沒有真正實施。第一，我國官員是逐級晉升而不是公民選舉出來，其本身并不來自社會，這為社會問責(zé)帶來一定的困難。在選舉制度較為成熟的西方國家，選舉為公民問責(zé)提供了多種渠道，如通過公民投票或大選直接問責(zé)政府，也可以通過選舉議員組成議會以調(diào)查、質(zhì)詢、彈劾、倒戈等形式間接問責(zé)政府；還可以通過控告、宿愿等途徑協(xié)助議員和議會監(jiān)察專員共同問責(zé)政府。但我國各級地方政府都是由同級人大產(chǎn)生，而不是由選民直接產(chǎn)生的，因此，政府并不直接對人民負(fù)責(zé)。同時，人大本應(yīng)是我國極其重要的問責(zé)主體之一，但一方面由于我國現(xiàn)行的僅是縣、鄉(xiāng)兩級人大代表直接選舉，另一方面人大的地位仍沒有達(dá)到憲法意義上的高度，因此人大問責(zé)也在一定程度上流于形式。

第二，西方國家的媒體通常被稱為第四種權(quán)力，擁有充分的言論自由，能夠利用其快速、獨立而影響巨大的優(yōu)勢實現(xiàn)對政府的監(jiān)督、問責(zé)。而在我國，媒體機(jī)構(gòu)大都是以事業(yè)單位的形式存在，與政府存在著密切關(guān)系，且一直以來，更多地被視為宣傳國家政策、進(jìn)行愛國主義教育的工具，受到嚴(yán)重的行政干預(yù)。在身份不明、地位不高的情況下，媒體經(jīng)常受到權(quán)力的控制，不能獨立運作，難以真正實現(xiàn)對政府的問責(zé)。

第三，在我國，與媒體處于同樣尷尬境地的莫過于社會組織。社會組織是公民表達(dá)自己的意愿、促進(jìn)公民有序參與的社會團(tuán)體，在西方國家，社會組織和政府一般是合作的伙伴關(guān)系，社會組織是獨立于政府而存在的，這也真正體現(xiàn)了其社會性。但在我國，社會組織建立的門檻較高，成立時必須有一個掛靠單位，才能在民政部門登記。這使得社會組織牢牢掌控在政府權(quán)力之下，甚至被稱為“二政府”。社會組織的生死存亡掌握在政府手中，又如何能期待其真正地監(jiān)督政府、問責(zé)政府呢？

第四，我國專家學(xué)者未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。作為一個崇尚文化的國家，社會民眾一向?qū)χR分子較為崇拜與敬重。被視為知識代表的專家學(xué)者，其職責(zé)是從應(yīng)然與實然的角度透析社會問題，并兼從政府和民眾兩者的視角，找尋問題，為政府提供專業(yè)建議，他們應(yīng)該是超脫于權(quán)力利益關(guān)系的最“純凈”的群體。然而，如龔自珍所云“是道也，是學(xué)也，是治也，則一而已矣”，思想、學(xué)術(shù)乃至整個教育都與政治糾纏不清，直至淪為政治統(tǒng)治的工具，而政治也因此到達(dá)了其原本碰觸不到的區(qū)域。高校濃厚的行政化色彩，部分專家學(xué)者違背良心的言論，使得民眾對“專家”二字嗤之以鼻，更無從談起其能作為民眾心聲的代言人，作為最公正的一派而對政府行為進(jìn)行質(zhì)疑了。

第五，政府對社會參與的漠視加重了公民的政治冷漠。每每談到社會參與，公民的政治冷漠都是不可逃避的話題，這可以是歷史文化傳統(tǒng)的影響，也可以是公民弱勢的制約，然而還存在一個重要的因素就是政府對公民參與的冷漠對待。首先，政府的“黑箱操作”讓公民對其行為一無所知。社會問責(zé)最核心的內(nèi)容是公民拿什么對政府問責(zé)，沒有一個通暢的信息公開機(jī)制，社會問責(zé)就無從談起。其次，政府并未真正地發(fā)動社會參與。政府向來將社會參與不暢的問題歸結(jié)到公民身上，卻沒有真正實施公民的動員?！拔┢渲袊鴮Ｖ频墓倭诺恼危允季蛣訂T了或利用了各種社會文化的因素，以擴(kuò)大其影響，故官僚政治的、支配的貫徹的作用，就逐漸把它自己造成為一種思想生活上的天羅地網(wǎng)，使全體生息在這種政治局面下的官吏與人民、支配者與被支配者，都不知不覺地把這種政治形態(tài)看為最自然、最合理的。”[7]34由此可見，對自身合法、合理性的動員在我國歷史上一貫存在，發(fā)動群眾在專制時代尚且能做到，而在民主社會中，能夠切實體現(xiàn)公民利益的動員應(yīng)該是更容易操作的。

總之，我國地方政府問責(zé)制目前并沒有得到良好地運行，從責(zé)任的界定，問責(zé)對象對責(zé)任的選擇性履行，到問責(zé)對象的區(qū)分都存在著模糊不清的現(xiàn)象。此外，法律問責(zé)和社會問責(zé)的缺失，更是導(dǎo)致問責(zé)制僅僅停留在體制內(nèi)部，“人治”現(xiàn)象頗為嚴(yán)重。要解決這些制度問題，還應(yīng)該從制度變遷和體制改革層面入手，運用制度的強(qiáng)制性作用，才能最終使得問責(zé)制走向其制度宿命。

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