科層化體制下踐行群眾路線的現(xiàn)實(shí)困惑與路徑規(guī)劃

陳德璽，劉日飛

(1.惠州學(xué)院 建筑與土木工程系，廣東 惠州 516007;2.惠州學(xué)院 中文系，廣東 惠州 516007)

“群眾路線”是我黨的生命線。但長(zhǎng)期以來，在高舉群眾路線大旗的同時(shí)，卻忽略了我國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制存在的先天缺陷。在西方學(xué)術(shù)話語中，這套制度被稱為“文官制度”，即公務(wù)員制度，德國(guó)思想家馬克斯?韋伯稱其為“科層化管理體制”。很顯然，在踐行群眾路線的當(dāng)下，這一現(xiàn)實(shí)問題不容逃避，即在不斷完善我國(guó)行政管理體制的同時(shí)，又要充分發(fā)揮黨密切聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”保駕護(hù)航。然而在實(shí)踐層面，這一“和合”矛盾統(tǒng)一的邏輯并不完全吻合，相反，兩者間的分野正在隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型和啟動(dòng)政治體制改革而疏離，群眾路線遭遇了科層制惰性侵蝕和經(jīng)濟(jì)利益掘進(jìn)的解構(gòu)，在形式上則面臨日趨工具理性化和路徑“單向度”的價(jià)值危機(jī)。

在韋伯看來，科層制是法理型權(quán)威的集中體現(xiàn)，科層化管理體制的實(shí)質(zhì)則是工具理性價(jià)值訴求對(duì)政治體制的滲透，是現(xiàn)代法理官僚治理模式的實(shí)踐運(yùn)用，其目的是為了提高行政效率。而黨的“群眾路線”的實(shí)質(zhì)則是中國(guó)共產(chǎn)黨人運(yùn)用唯物史觀探索中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展方向、推進(jìn)政治社會(huì)化和堅(jiān)定改革發(fā)展道路的策略選擇;在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化語境中則體現(xiàn)為官員個(gè)人魅力和執(zhí)政風(fēng)格在民本價(jià)值上的回歸?；诖耍疚恼J(rèn)為要求解這道難題的關(guān)鍵在于找到對(duì)立面的實(shí)質(zhì)，打通兩者之間的理論域限，在理性設(shè)計(jì)的科層機(jī)制中預(yù)留一定的人性化空間，在親民執(zhí)政的群眾路線之上加裝制度保險(xiǎn)，以期激發(fā)兩者的活力。

一、科層化管理體制和踐行群眾路線的實(shí)質(zhì)

(一)科層化管理體制的實(shí)質(zhì)

“科舉制度”是我國(guó)對(duì)人類政治文明的一大貢獻(xiàn)，但作為現(xiàn)代意義上的官僚選拔制度即“文官制度”卻源自西歐。根據(jù)馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，“分工”是社會(huì)有機(jī)構(gòu)成的基礎(chǔ)，不同的行業(yè)群體逐漸形成“團(tuán)體”，他們組織活動(dòng)依據(jù)一定的規(guī)則，即“一個(gè)規(guī)范團(tuán)體行為的制度，”亦即“行政管理制度”［1］80，有相應(yīng)的行政領(lǐng)導(dǎo)班子及其行為推動(dòng)這一機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)。這些社會(huì)組織及其行為具有一定的強(qiáng)制性，是對(duì)“權(quán)力”、“統(tǒng)治”和“紀(jì)律”的執(zhí)行，所以它對(duì)事不對(duì)人，這被視為是合法性的行為。所謂“合法性”，在韋伯看來就是“合理性”，即“目的合乎理性或價(jià)值合乎理性為取向(或者兼而有之)，并制訂成章程，同時(shí)有權(quán)至少要求團(tuán)體的成員必須尊重它，然而，一般也要求在這個(gè)團(tuán)體的權(quán)力范圍內(nèi)(倘若是區(qū)域團(tuán)體，就是在區(qū)域之內(nèi))，落入團(tuán)體制度視為重要的社會(huì)關(guān)系或者采取社會(huì)行動(dòng)的人們，必須尊重它?！保?］242－243同時(shí)，還認(rèn)為納入這一管理體制之下的行政班子成員，其行政行為人應(yīng)該具備人生自由、崗位特定但不終身制、允許升遷、簽署勞動(dòng)契約、享受財(cái)政薪金給養(yǎng)、受崗位制度限制等要崗位條件，其中，“契約任命即自由選擇，是現(xiàn)代的官僚體制本質(zhì)”。［1］247總的來說就是“理性的設(shè)計(jì)”、“行政的效率”和以及”科學(xué)的管理”。

盡管如此，從理論和實(shí)踐科層面來看，科層制的缺陷也十分明顯:

首先，容易導(dǎo)致形式主義。由于科層化管理體制的設(shè)置主要基于社會(huì)行業(yè)分工，并且實(shí)施層層管理和條塊分離的管理模式，整個(gè)體制的運(yùn)行主要是機(jī)械性的，致使效率低下。

其次，容易導(dǎo)致官僚主義。行政官員的主要工作是在憑借了現(xiàn)代化的電話、電報(bào)和發(fā)達(dá)交通運(yùn)輸系統(tǒng)而在辦公室里完成的，也就是說他們對(duì)外界的認(rèn)知僅限于層層轉(zhuǎn)換后的材料和數(shù)據(jù)，對(duì)于實(shí)際的情形并不完全掌握，因此諸多政策措施是脫離實(shí)際的。

再次，容易抹殺個(gè)人性格。這是形式主義和官僚主義的必然后果，被整合進(jìn)所謂“體制”內(nèi)的自然人，在恪守清規(guī)戒律的同時(shí)，他不能有“憎恨和激情”，也沒有“‘愛’和‘狂熱’”［1］250，它不會(huì)因人而異，而是實(shí)現(xiàn)了“人人平等”形式的去個(gè)性化。

在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化語境中，科層化管理體制不完全是韋伯意義上體制，在一定程度來說，是假借了該體制的外殼，而內(nèi)襯卻是厚重的傳統(tǒng)人情、集團(tuán)利益行為作為運(yùn)作動(dòng)力，農(nóng)耕文明家天下的理念根深蒂固，進(jìn)入體制里面去，往往影射體制是利益的集合而不僅僅是志向的集合，是向特定部門的集中、向某一類型領(lǐng)導(dǎo)者的靠攏。所以，有學(xué)者指出這一弊病，“雖然從形式上看，我國(guó)各級(jí)行政組織已經(jīng)建立了完備的層級(jí)化與部門化的機(jī)制，但實(shí)際上組織的活動(dòng)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的人格化傾向，在社會(huì)生活中以各種形式建立起來的特殊關(guān)系成為決策過程中很重要的影響因素，結(jié)果人情、關(guān)系成了決定事務(wù)的主要參照物，并往往代替了制度和規(guī)則?！保?］

(二)群眾路線的內(nèi)涵

關(guān)于“群眾路線”內(nèi)涵的理論探討，學(xué)術(shù)界比較一致的看法是毛澤東同志提出的“一切為了群眾，一切依靠群眾”和“從群眾中來，到群眾中去”［3］。這一觀點(diǎn)涉及三個(gè)方面的問題，一是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨是領(lǐng)導(dǎo)者，是政治核心，因此人民群眾必須緊密團(tuán)結(jié)在黨的周圍;二是黨的歷史任務(wù)，是為人民服務(wù)，也即解放和發(fā)展生產(chǎn)力，滿足人民的物質(zhì)和文化需要;三是黨的群眾工作的方法，它制定路線、方針和政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，要求根據(jù)實(shí)際創(chuàng)造性加以發(fā)揮。但隨著歷史條件的變化，我們對(duì)“群眾路線”認(rèn)識(shí)不能就此止步。

本文認(rèn)為，“群眾路線”在新的歷史條件下，應(yīng)當(dāng)從唯物史觀、民主政治和改革發(fā)展的三個(gè)維度加以深化。因?yàn)椤皩?shí)踐的唯物主義”最突出也是最顯著的特征是“實(shí)踐”或“實(shí)踐性”。與“舊哲學(xué)”的思維范式不同，馬克思們認(rèn)為，實(shí)踐創(chuàng)造了人類社會(huì)，在此基礎(chǔ)上形成了經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)及其政治意識(shí)形態(tài)，而政治意識(shí)形態(tài)說到底是一種被意識(shí)到了的存在，是占統(tǒng)治地位的階級(jí)利益的表達(dá)，因此“占統(tǒng)治地位的思想不過是占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系在觀念上的表現(xiàn)，不過是以實(shí)現(xiàn)的形式表現(xiàn)出來的占統(tǒng)治地位的物質(zhì)關(guān)系”［4］98。為了達(dá)到這一訴求，一定利益的結(jié)合體就必然訴諸于“政治的解放”和“人的解放”，“政治的解放”是“人的解放”的前提要件，“人的解放”是“政治的解放”的歸宿;就目前而言，整個(gè)人類社會(huì)尚處于第一階段同時(shí)為第二階段積極創(chuàng)造條件，“民主”就成為呼喚群眾政治意識(shí)覺醒的有效形式。但是，囿于歷史條件尤其是生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，民主的形式多種多樣，不同區(qū)域的民主內(nèi)涵也各有所長(zhǎng);時(shí)下的中國(guó)社會(huì)，30多年前的經(jīng)濟(jì)改革成就斐然，但后30年仍需深度推進(jìn)并適時(shí)啟動(dòng)政治體制改革，以期永續(xù)發(fā)展。而群眾路線是貫徹上述各項(xiàng)歷史任務(wù)始終的一大法寶。

1.群眾路線的唯物史觀之維

馬克思主義哲學(xué)作為“新唯物主義”［4］61，其立腳點(diǎn)是“人類社會(huì)或社會(huì)化的人類”，就是從事物質(zhì)資料生產(chǎn)實(shí)踐的人們。這是馬克思主義的理論基石和邏輯起點(diǎn)。馬克思主義認(rèn)為，人民才是歷史的創(chuàng)造者，但歷史上卻遭受來自自己創(chuàng)造的力量所壓迫，所以在新唯物主義批判武器的武裝之下，他積極尋求政治的解放和人的解放，最終成為自由人，但其前提必須是“在現(xiàn)實(shí)的世界中并使用現(xiàn)實(shí)的手段才能實(shí)現(xiàn)真正的解放”，［4］74“這個(gè)解放的頭腦是哲學(xué)，它的心臟是無產(chǎn)階級(jí)”，［4］16是人民群眾?？傊?，群眾路線集合了馬克思主義唯物論、辯證法、認(rèn)識(shí)論和歷史觀①，重點(diǎn)突出了人民是歷史主體的地位和作用，是對(duì)“實(shí)踐的唯物主義”的繼承和發(fā)揮。

2.群眾路線的民主政治之維

從理論的和實(shí)踐的觀點(diǎn)出發(fā)，共產(chǎn)主義取代資本主義是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果，從政治學(xué)的角度出發(fā)則是新的政治組織模式取締舊的模式，因此邏輯地限定了社會(huì)主義民主也必然在前進(jìn)的道路上克服種種不足進(jìn)而超越資本主義民主。②由共產(chǎn)黨人開創(chuàng)的民主政治道路，具有廣泛的群眾基礎(chǔ)。最初的形態(tài)是巴黎公社，“這是社會(huì)把國(guó)家政權(quán)重新收回”，“這是人民群眾獲得社會(huì)解放的政治形式。”［5］95而這種形式的運(yùn)作，不再是舊制度的“國(guó)家等級(jí)制度”，它“以隨時(shí)可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，”［5］96利用人民賦予的權(quán)力為人民服務(wù)，這也正是實(shí)踐群眾路線的題中之義，即推行人民民主。人民民主具有廣泛性和真實(shí)性，但這不取決于“民主”，而是取決于對(duì)民主制的執(zhí)行。

3.群眾路線的改革發(fā)展之維

中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的實(shí)踐告訴我們，無論任何時(shí)候，都必須善于考察人民群眾的需要和情緒，所以中國(guó)共產(chǎn)黨人提出要以群眾高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成、答應(yīng)不答應(yīng)作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部想問題、干工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，真正做到情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀，“使一般人民的生活有所改善”，［6］否則我們就會(huì)失敗。時(shí)下，中國(guó)改革開放的事業(yè)經(jīng)歷三十年的狂奔，取得了輝煌成就，但接下來的改革發(fā)展之路不可能再延續(xù)以往的模式，民生問題越來愈突出，改革、發(fā)展和穩(wěn)定的空間受到客觀環(huán)境的擠壓和固有體制機(jī)制惰性的浸染，說開了就是不能將發(fā)力點(diǎn)僅僅集中在做蛋糕上，還應(yīng)該花更多的心力在分享機(jī)制上，這是當(dāng)前人民群眾普遍關(guān)心的焦點(diǎn)，也是改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)，未來的改革之路能否有新突破，關(guān)鍵就在于是否真正能夠與人民群眾同穿一雙鞋、同走一條路。

但是踐行群眾路線的弊端也不容忽視:

一是群眾路線缺乏制度化和規(guī)范化的保障機(jī)制，多數(shù)情況下均以“活動(dòng)”開展，一旦活動(dòng)結(jié)束后，科層化行政班子的關(guān)注點(diǎn)就轉(zhuǎn)移至其他觀測(cè)點(diǎn)，風(fēng)風(fēng)火火的群眾路線活動(dòng)就會(huì)迅速冷卻，一陣風(fēng)、走過場(chǎng)和搞形式的形式主義問題不可避免。

二是實(shí)施群眾路線的思維方式和文化背景沒有真正嵌入民主邏輯，執(zhí)行者不是把教育活動(dòng)看作是改變工作作風(fēng)和進(jìn)行民主教育的契機(jī)，而是視”為民服務(wù)”的特意安排，“民”處于無知、被領(lǐng)導(dǎo)和被動(dòng)的情景，官僚主義傾向不可避免。

本文認(rèn)為群眾路線在當(dāng)下確實(shí)遭遇了尷尬，但其根源不在其本身，而在于歷史環(huán)境及背景發(fā)生了轉(zhuǎn)換?？茖又婆c群眾路線是兩套不同的致思理路和話語體系，前者是現(xiàn)代化的標(biāo)志之一，后者是傳統(tǒng)中國(guó)治國(guó)理念即民本思想的在傳統(tǒng)思維方式與現(xiàn)代思維方式間隙中尋求生存的話語表達(dá)形式，兩者的治理成效是不一樣的。

二、科層化管理體制和踐行群眾路線的實(shí)施現(xiàn)狀

(一)科層化管理體制的發(fā)展情況

由于受到歷史文化、政治意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)代化思想等多種因素的影響，我國(guó)黨政干部隊(duì)伍的科學(xué)化管理體制有別于西方公務(wù)員制度。比如在干部任免和提升干部時(shí)往往強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)文化因素多一些，要求德才兼?zhèn)?，以德為?要求為政親民，為官一任造福一方等。這是傳統(tǒng)家國(guó)同構(gòu)官僚思想沉積。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度也伴隨有前蘇聯(lián)高度集中的干部調(diào)配色彩，吻合了“黨員就是一塊磚，哪需要往哪兒搬”的邏輯。此外，改革開放后，西方現(xiàn)代化思潮逐漸進(jìn)入中國(guó)社會(huì)，“文官制度”與中國(guó)固有科舉制度不謀而合遂而得到迅速吸收。在此基礎(chǔ)上，1993年國(guó)家頒布實(shí)施了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，以國(guó)家意志的形式將該制度固定下來;為促進(jìn)科學(xué)化管理，《公務(wù)員法》于2006年正式頒布施行。

公務(wù)員法規(guī)定，現(xiàn)行國(guó)家機(jī)關(guān)行政級(jí)別分級(jí)的種類有:國(guó)家級(jí)正副職、省部級(jí)正副職、廳局(地)正副職、縣處級(jí)正副職、鄉(xiāng)科級(jí)正副職，包括科員和辦事員在內(nèi)，一共十五級(jí)。根據(jù)2008年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，其供養(yǎng)的人員總數(shù)，“政府公務(wù)員人員總量為3946萬人”［7］;2012年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2012年全國(guó)共錄用公務(wù)員18.8萬人，［8］其中中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)1.8萬人;2013年國(guó)家公務(wù)員招考人數(shù)為20839人［9］;而2014年130多個(gè)中央機(jī)關(guān)及其直屬機(jī)構(gòu)和參照公務(wù)員法管理的單位，計(jì)劃招錄1.9萬余人，比上一年度增長(zhǎng)了0.1個(gè)百分點(diǎn)。按照人口比例換算，大致維持在1:200左右，這一比例與同期的歐美國(guó)家相比，居于后位。但由于國(guó)情不同，很多指標(biāo)不能簡(jiǎn)單照套，就我國(guó)實(shí)際而言，整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍有走高的態(tài)勢(shì)。

未來中國(guó)社會(huì)分工、分化還會(huì)繼續(xù)，行業(yè)結(jié)構(gòu)也會(huì)做出相應(yīng)的調(diào)整，而目前中國(guó)正處這一調(diào)整階段，涉公事業(yè)全面科層化已然成為強(qiáng)化組織建設(shè)的唯一模式，傳統(tǒng)意義上“吃皇糧”的規(guī)模依舊龐大，韋伯意義上的科層化管理體制的內(nèi)在缺陷也充分暴露。

(二)群眾路線的實(shí)施效果

“群眾路線”對(duì)接了馬克思主義經(jīng)典作家提出的“大聯(lián)合”的理念，作為馬克思主義中國(guó)化的成果，是以毛澤東的名字命名的，“從毛澤東到黨的十八大，群眾路線就像一條紅線，貫穿在黨的全部理論和實(shí)踐之中”?！叭罕娐肪€”，風(fēng)雨兼程90余年，成為黨的“一面旗幟”。隨著中國(guó)發(fā)展內(nèi)外條件的改變，以及黨自身結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，黨要繼續(xù)發(fā)揮“兩個(gè)先鋒隊(duì)”的作用，就一刻也離不開群眾路線。時(shí)下，在全國(guó)范圍內(nèi)興起群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，是黨立足新形勢(shì)、新任務(wù)，對(duì)全體黨員領(lǐng)導(dǎo)干部提出的新要求，是想用一年左右的時(shí)間，針對(duì)在群眾工作中普遍存在的“四風(fēng)”問題，以及前一階段開展的“八項(xiàng)規(guī)定”執(zhí)行情況作全方位的“體檢”。自活動(dòng)開展以來，初步的成效已經(jīng)顯現(xiàn)。在國(guó)家層面，首批開展教育實(shí)踐活動(dòng)的單位就有259個(gè);在地方上以廣東為例，517個(gè)單位分兩個(gè)批次開展教育活動(dòng)，覆蓋省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、省直單位以及廣州、深圳市機(jī)關(guān)等黨政部門;此外，如果將國(guó)有企業(yè)也計(jì)算在內(nèi)，此次群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)推進(jìn)的力度十分強(qiáng)大。很顯然，新進(jìn)人員也會(huì)納入此次教育活動(dòng)中去，成為他們進(jìn)入科層化管理體制后的第一課。

據(jù)實(shí)而言，如此大規(guī)模的、運(yùn)動(dòng)化的實(shí)踐教育活動(dòng)，很難保證不走形，也難以面面俱到，監(jiān)察的力度更不可能百分之百。當(dāng)然，首先必須肯定絕大多數(shù)的黨政機(jī)關(guān)及個(gè)人是積極的，但也存在個(gè)別部門、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部不知認(rèn)真執(zhí)行的情況，而是把中央和各級(jí)黨委精神與要求嘴上說一通、手上寫一便、墻上貼一欄就完事，活動(dòng)結(jié)束后照樣整資料、報(bào)成果，一樣不差。

有學(xué)者對(duì)這一態(tài)勢(shì)持謹(jǐn)慎態(tài)度，并指出“群眾路線作為黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和政治優(yōu)勢(shì)，經(jīng)過改革開放三十多年實(shí)踐的洗禮，既有值得堅(jiān)守的價(jià)值傳統(tǒng)，但也面臨著群眾主體分化、精英化官僚、階層固化所帶來的離散、退化和虛化的挑戰(zhàn)?！保?0］也有觀點(diǎn)認(rèn)為一面是冗員激增，另一是要走群眾路線，不管我們是否承認(rèn)，“群眾路線已陷入到‘提倡－破壞－再提倡－再破壞’這樣一個(gè)循環(huán)圈中”。［11］因此，當(dāng)務(wù)之急不再是擴(kuò)大行政機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是精簡(jiǎn)提能，否則有積重難返的危機(jī)。

從深層次上來分析，開展群眾路線可能達(dá)不到預(yù)期的理想狀態(tài)，除去主觀性因素之外，還必須從制度上尋找短板和漏洞。換言之，科層化管理體制作為保障此次群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的最后砝碼也需要辯證地進(jìn)行審視?？梢钥隙ǖ卣f，科層化管理體制由于涉及機(jī)構(gòu)龐大、人員眾多，統(tǒng)一制式推進(jìn)就不可避免地造成形勢(shì)對(duì)應(yīng)形式的吊詭局面;同時(shí)，一旦群眾路線作為一種策略選擇，其理性設(shè)計(jì)的考量遠(yuǎn)不及科層化管理體制來得科學(xué)和具有操作性，在實(shí)踐中很可能會(huì)僭越制度邊界。兩者的緊張關(guān)系立刻顯現(xiàn)，一方面要堅(jiān)定不渝地傳承群眾路線，另一方面又要堅(jiān)守科層化管理體制的界限，這是一個(gè)考驗(yàn)中國(guó)執(zhí)政者智慧的時(shí)代課題。

三、優(yōu)化科層化管理體制和堅(jiān)持群眾路線的路徑分析

從以上論述不難看出，“科層化管理體制”是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，隨著分工日愈細(xì)化的趨勢(shì)，一些專門的機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生，與此相對(duì)應(yīng)的則是一部分人力資源從生產(chǎn)部門流出去進(jìn)入政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和社團(tuán)組織中去，成為專門從事行政工作的特殊人群的一種社會(huì)分工運(yùn)作方式，因而其深層次的運(yùn)行機(jī)理，即邏輯地決定它必定走向群眾的對(duì)立面。而“群眾路線”作為一種為官作風(fēng)，尤其對(duì)于中國(guó)共產(chǎn)黨人而言有一種特殊的感情和體味，甚至還會(huì)因?yàn)闉楣僬叩奈幕尘昂吞厥獾娜松?jīng)歷打烙過鄉(xiāng)土印記而內(nèi)含民粹主義元素，其情結(jié)嚴(yán)重的很可能會(huì)沖破科層化管理體制，從而導(dǎo)致非此即彼的歷史悲劇，這方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)我們并不陌生。所以，本文認(rèn)為，在中國(guó)語境下，優(yōu)化科層化管理體制的舉措除了實(shí)施功能整合、精簡(jiǎn)人員、減少行政層級(jí)，引導(dǎo)體制由金字塔垂直管理模式向扁平化管理模式轉(zhuǎn)型而外，在行政辦公中對(duì)事多一些理性思考，對(duì)制度多一分敬畏，對(duì)人少一些官僚習(xí)氣顯得更為急迫。

首先，制定制度規(guī)章須以理性作為尺度，壓縮人情因素的擴(kuò)張空間。現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本特征就在于對(duì)產(chǎn)生的問題不是憑借經(jīng)驗(yàn)，也不是憑借一時(shí)的熱情，而是依靠健全的制度規(guī)章。但照章而行的前提則是制度規(guī)章本身是不容置疑的。時(shí)下，一些地方黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位在招聘人才行為上就存在這一傾向，從程序和外在方面來看，整個(gè)過程不存在瑕疵，但實(shí)施之前進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的時(shí)候就已經(jīng)把個(gè)別部門及領(lǐng)導(dǎo)的情緒喜好制度化地予以處理，如此仍然體現(xiàn)為一種形式主義，背離了群眾路線。所以，在類似領(lǐng)域或問題上，應(yīng)該向社會(huì)主動(dòng)公開相關(guān)要求，同時(shí)將制度設(shè)計(jì)交由隱蔽身份的社會(huì)第三方去制定，比如通過匿名專家論證，再由無利害關(guān)系并有社會(huì)公信力的智囊機(jī)構(gòu)執(zhí)筆，制度規(guī)章經(jīng)社會(huì)公開評(píng)議沒有異議后交由委托方執(zhí)行。這樣既堅(jiān)持了理性的制度設(shè)計(jì)，也踐行了群眾路線，實(shí)現(xiàn)了矛盾的真正統(tǒng)一。

其次，對(duì)各項(xiàng)規(guī)章制度常存敬畏之心，在行政行為中充分履職。制度規(guī)章的制定、頒布及實(shí)施的過程，本身已經(jīng)體現(xiàn)為現(xiàn)代社會(huì)的主流價(jià)值觀，即誠(chéng)信、民主和法制，它具備了普遍的群眾基礎(chǔ)、公共意志和社會(huì)約束力，否則必犯眾怒。但是近年來，在一些政府行為中產(chǎn)生了一種新趨勢(shì)，即一旦單位領(lǐng)導(dǎo)被檢舉或者單位沒有充分履職而導(dǎo)致不利之后果時(shí)，其回應(yīng)社會(huì)的聲音總是以否定為主，但待到水落石出后面對(duì)大眾的質(zhì)疑卻又一言不發(fā)?？梢?，對(duì)制度規(guī)章喪失敬畏感，逆民情而行，也與群眾離線不符;同時(shí)，在其位還必須謀其政，積極履行權(quán)力職責(zé)，這是權(quán)力執(zhí)行的底線。事實(shí)上，一個(gè)良性的行政機(jī)構(gòu)，一個(gè)優(yōu)秀的行政人員，其工作狀態(tài)應(yīng)該是激情的、挑戰(zhàn)性的和開創(chuàng)性的。

再次，換位思考行政相對(duì)人的處境，在行政行為中革除陳規(guī)舊制。行政的本質(zhì)是為民服務(wù)，從權(quán)力的來源來看，行政部門及其人員的權(quán)力來自人民的授權(quán)，從官民的垂直管理角度來說是自下而上，這要求“民權(quán)”與“官權(quán)”必須在兩個(gè)方向首尾連貫形成回路。所以，換位思考對(duì)于提高行政效率而言最為重要，正所謂俯下身板傾聽民生疾苦、廣納百姓千家之言，形成建設(shè)性的舉措，為民服好務(wù)。但是，在實(shí)際工作中，以回路的形式去開展工作的并不多，相反，權(quán)力上行后就成為高懸于百姓人民的頭頂上“青天，”時(shí)下全國(guó)開展的“四風(fēng)”建設(shè)運(yùn)動(dòng)，其發(fā)力點(diǎn)正是針對(duì)這一情形。

對(duì)于踐行“群眾路線”而言，最優(yōu)的路徑規(guī)劃則是，必須將其制度化、量化和生活化。

首先，要將群眾路線制度化，能有效規(guī)范行政人員的行為不易走樣。“全世界無產(chǎn)者聯(lián)合起來”被中國(guó)共產(chǎn)黨人轉(zhuǎn)換為“群眾路線”，這是黨在推進(jìn)馬克思主義中國(guó)化、時(shí)代化和大化的光輝歷程中提煉出來的，極富有中國(guó)風(fēng)格，是指導(dǎo)中國(guó)革命、建設(shè)和改革的真理和方法，更是共產(chǎn)黨人的世界觀、人生觀和價(jià)值觀的具體落實(shí)。但是群眾路線畢竟不是法律規(guī)章，其效力的制約性往往隨著某個(gè)政治任務(wù)的完成而減弱;在操作上也容易出現(xiàn)上有政策、下有對(duì)策的“捉迷藏”的制度缺陷。所以，必須將群眾路線制度化，尋找與國(guó)家法律法規(guī)和黨的規(guī)章制度相銜接的端口，努力實(shí)現(xiàn)制度化運(yùn)作，成為常態(tài)化機(jī)制。

其次，要將群眾路線量化，能有效督促行政人員任期落實(shí)責(zé)任制。在馬克斯·韋伯看來，現(xiàn)代理性化的科層管理制度，最大的優(yōu)點(diǎn)就是效率。這一思想與管理學(xué)之父泰勒是一致的。泰勒認(rèn)為，任何工作都可以分解為最細(xì)小的一個(gè)環(huán)節(jié)或流程，通過對(duì)某一工作流程的分解，準(zhǔn)確測(cè)定能耗，達(dá)及管理的理想水平。這對(duì)于踐行群眾路線不失為一個(gè)啟發(fā)。本文認(rèn)為，可以考慮將群眾路線量化，即群眾路線要以指標(biāo)的形式落實(shí)到單位、到個(gè)人，要落實(shí)到期限，更要在有效時(shí)限內(nèi)達(dá)到預(yù)期的工作目標(biāo)。這樣既能提高行政效率，同時(shí)也最大限度地調(diào)動(dòng)行政人員群眾工作的主動(dòng)性，進(jìn)而檢驗(yàn)其辦文辦事的能力與水平。

再次，要將群眾路線生活化，能有效地削弱“官”“民”身份對(duì)立的緊張狀態(tài)。從價(jià)值層面而言，法律、制度、規(guī)章、要求等等都屬于外在的鋼性約束，一旦失去內(nèi)在的價(jià)值支撐，再好的制度規(guī)章也是枉然。所以，注重對(duì)行政主體的內(nèi)在價(jià)值塑造，從理論認(rèn)知和實(shí)踐鍛煉上增進(jìn)對(duì)群眾路線的體悟，凝聚對(duì)群眾工作的共識(shí)，形成一種穩(wěn)定的職業(yè)道德操守，以此進(jìn)行自我完善和調(diào)控。說到底，就是要通過各種有效的途徑將群眾路線生活化，成為須臾不可分離的生活的最重要的一部分，每日與之照面。如此，能最大限度地扭轉(zhuǎn)“官”威在上和“民”情在下的倒立局面，又能將群眾路線持久地開展下去。這正是中國(guó)政治體制改革需要破解的難題之一，對(duì)此，筆者已在另一篇文章中從政治哲學(xué)的層面進(jìn)行了論述③。

注釋:

①有學(xué)者認(rèn)為，馬克思們?cè)凇兜乱庵疽庾R(shí)形態(tài)》中談到的“實(shí)踐的唯物主義”是黨的群眾路線的制定依據(jù)，它涵蓋了“唯物論”、“辯證法”、“認(rèn)識(shí)論”和“歷史觀”(參見賀祥林.實(shí)踐思維方式與黨的群眾路線［J］.探索，2013(3):157－162.)

②這就是辯證法，馬克思們一直贊譽(yù)有加，并認(rèn)為黑格爾哲學(xué)的偉大之處正在于它頭足倒立，批判地繼承倒立回來就能看到，經(jīng)濟(jì)的社會(huì)形態(tài)的發(fā)展是螺旋式上升歷史性更迭，豎立其上的政治意識(shí)形態(tài)也會(huì)跟著發(fā)生相應(yīng)的變化。當(dāng)前的中國(guó)政治體制改革盡管遭遇到種種苦難，前進(jìn)的發(fā)展終究會(huì)實(shí)現(xiàn)。

③筆者在拙文中曾指出，經(jīng)濟(jì)改革之后政治改革雖有所遲滯，但依舊在推進(jìn)中。當(dāng)前，中國(guó)政治體制改革須遵循三大邏輯，即“民主”統(tǒng)領(lǐng)的四類主流政治核心價(jià)值觀，“經(jīng)濟(jì)”掛帥的四大論域改革版圖，利益導(dǎo)向的五大主體博弈格局，同時(shí)還須破除“改革態(tài)度”、“中國(guó)模式”、“頂層設(shè)計(jì)”、“改革風(fēng)險(xiǎn)”和“一本萬利”的改革認(rèn)識(shí)論誤區(qū)。(參見陳德璽.中國(guó)政治體制改革的邏輯梳理［J］.改革與開放，2013(6):15 －18.)

［1］馬克斯·韋伯.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)(上)［M］.北京:商務(wù)出版社，1997.

［2］宇紅.論韋伯科層制理論及其在當(dāng)代管理實(shí)踐中的運(yùn)用［J］.社會(huì)科學(xué)輯刊，2005(3):183－186.

［3］毛澤東.毛澤東選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，2007:899.

［4］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第1卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［5］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1995.

［6］毛澤東.毛澤東選集:第4卷［M］.北京:人民出版社，2007:1428.

［7］沈榮華，張榮彬.中國(guó)政府公務(wù)人員規(guī)模和結(jié)構(gòu)的實(shí)證分析［J］.經(jīng)濟(jì)與管理研究，2012(3):23－28.

［8］中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部.2012年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào):［EB/OL］.［2013－10－11］.http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/t20130528_103939.htm，2013 －05 －28.

［9］公務(wù)員考試網(wǎng).2013年國(guó)家公務(wù)員招錄人數(shù)歷年之最考錄比或超90:1［EB/OL］.http://www.gjgwy.org/2012/1014/33218.html，2012 －10 －14.

［10］張雪梅.群眾路線面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)與對(duì)策解析［J］.求實(shí)，2013(1):30－34.

［11］楊成虎.群眾路線的邏輯、意義與限度［J］.云南社會(huì)科學(xué)，2011(4):14－19.