國家治理框架下的國家審計(jì)

陳 衛(wèi)，陳 爽

(1.山東省工商行政管理局機(jī)關(guān)服務(wù)中心，濟(jì)南250014；2.山東省審計(jì)廳行政事業(yè)審計(jì)六處，濟(jì)南250012)

國家治理框架下的國家審計(jì)

陳 衛(wèi)1，陳 爽2

(1.山東省工商行政管理局機(jī)關(guān)服務(wù)中心，濟(jì)南250014；2.山東省審計(jì)廳行政事業(yè)審計(jì)六處，濟(jì)南250012)

受托責(zé)任是國家審計(jì)的理論基礎(chǔ)。政府作為國家治理中最重要的公共治理主體，其受托責(zé)任的履行情況，直接關(guān)系到國家治理的成效。國家審計(jì)作為國家治理工具，是國家治理系統(tǒng)中的免疫監(jiān)督子系統(tǒng)的重要組成部分，在監(jiān)督評(píng)價(jià)政府受托責(zé)任、減少政府尋租以及治理政府失靈等方面具有重要作用。

受托責(zé)任；國家審計(jì)；國家治理；政府

隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和民主法制日臻完善，社會(huì)公眾更迫切要求政府能夠提供基本且有保障的公共產(chǎn)品、有效的公共管理和公共服務(wù)。[1]公共利益最大化是良好國家治理(good governance也稱“善治”)的最終目標(biāo)。現(xiàn)代國家治理不同于傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治，打破了韋伯范式的“單一中心的行政”和“官僚等級(jí)制結(jié)構(gòu)”，強(qiáng)調(diào)有效的協(xié)調(diào)與合作。[2]“善治”是人類社會(huì)政治發(fā)展和國家治理的理想目標(biāo)，是政府與公民社會(huì)長期良性互動(dòng)和共同治理。政府是國家治理中最重要的主體。與其他主體的最大不同在于，政府具有強(qiáng)大的政策、法令制定能力和執(zhí)行能力，從而保證了對(duì)社會(huì)的有力掌控，順利貫徹落實(shí)自己的意志，并可進(jìn)行制度調(diào)整，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。[3]在國家治理框架下，作為國家治理工具之一的國家審計(jì)，是國家政治制度的重要組成部分，主要任務(wù)是評(píng)價(jià)政府的“服務(wù)、責(zé)任、法制、廉潔”，代表公眾來評(píng)價(jià)政府履行國家治理受托責(zé)任的情況。

受托責(zé)任的存在，是國家審計(jì)產(chǎn)生的前提，也是要求國家善治的動(dòng)因之一，受托責(zé)任是國家審計(jì)和國家治理共同的理論基礎(chǔ)，將國家審計(jì)與國家治理有機(jī)地聯(lián)系在一起。作為國家治理中的監(jiān)督和免疫子系統(tǒng)的重要一環(huán)，國家審計(jì)是減少政府尋租和政府失靈的有效工具。基于國家治理的角度，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)原理，分析國家審計(jì)在促進(jìn)廉潔政府、儉樸政府和法治政府建設(shè)，以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、國家審計(jì)的理論基礎(chǔ)

受托責(zé)任是國家審計(jì)的理論基礎(chǔ)。受托責(zé)任理論認(rèn)為，受托責(zé)任的存在是進(jìn)行審計(jì)的前提。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的提高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)財(cái)富日益增多，少數(shù)人手中集中的剩余產(chǎn)品也逐漸增加。當(dāng)生產(chǎn)資料的所有權(quán)與經(jīng)營管理權(quán)分離時(shí)，委托和受托關(guān)系，即受托責(zé)任關(guān)系隨之產(chǎn)生。正是由于所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離形成了受托責(zé)任，基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的客觀需要產(chǎn)生了審計(jì)。受托責(zé)任關(guān)系的確立是審計(jì)產(chǎn)生的前提條件，委托者需要對(duì)受托者的經(jīng)濟(jì)行為實(shí)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。由于彼此之間存在著直接經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，財(cái)產(chǎn)所有者自身對(duì)財(cái)產(chǎn)管理者的監(jiān)督、檢查便帶有一定的主觀性和片面性。因此，客觀上要求與財(cái)產(chǎn)所有者和財(cái)產(chǎn)管理都無利害關(guān)系的第三方來實(shí)施對(duì)財(cái)產(chǎn)管理者的監(jiān)督檢查，這就是審計(jì)。[4]

早在二百多年前，盧梭就指出：“行政權(quán)力的受任者絕不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤換他們。對(duì)于這些官吏來說，絕不是什么訂約的問題，而只是服從的問題?！盵5]楊時(shí)展(1991)也說：“審計(jì)工作的精義在于受托責(zé)任。有了受托責(zé)任，才有審計(jì)，如沒有受托責(zé)任，也就無所謂審計(jì)。”政府本質(zhì)上就是一個(gè)國家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，受社會(huì)公眾之托管理公共資源，向人民負(fù)責(zé)并承擔(dān)相應(yīng)的受托責(zé)任。社會(huì)公眾有權(quán)對(duì)政府管理國家事務(wù)、使用公共資金資源進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督需要由公正獨(dú)立的第三方——國家審計(jì)機(jī)關(guān)去執(zhí)行，由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府受托責(zé)任的履行情況進(jìn)行認(rèn)定，向委托人——社會(huì)公眾最終報(bào)告，再由此判定各級(jí)政府的責(zé)任。

受托責(zé)任同樣要求建立良好的國家治理。首先，由于受托責(zé)任的存在，委托人即社會(huì)公眾賦予政府公共權(quán)力，政府有義務(wù)向社會(huì)公眾就其受托責(zé)任-公共資源管理情況作出匯報(bào)。由此可見，國家治理產(chǎn)生的動(dòng)因也與受托責(zé)任有關(guān)。其次，受托責(zé)任的目標(biāo)與國家治理的目標(biāo)具有一致性。受托責(zé)任的目標(biāo)是委托人即社會(huì)公眾對(duì)受托人所持的期望，是社會(huì)客觀需要的反映。而國家治理的最終目的就是促進(jìn)政府受托責(zé)任的全面有效履行。通過國家治理主體即政府、市場與社會(huì)之間的相互協(xié)調(diào)配合，管理和促進(jìn)資源的有效配置，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展，以便滿足社會(huì)公眾的需求。最后，國家治理作為一種制度安排，可以促進(jìn)受托責(zé)任關(guān)系良好運(yùn)轉(zhuǎn)并持續(xù)發(fā)展下去，建立國家、政府治理結(jié)構(gòu)正是受托責(zé)任的重要內(nèi)容。國家審計(jì)則負(fù)責(zé)監(jiān)督和評(píng)價(jià)受托責(zé)任履行情況，也是重要的國家治理工具。

二、國家審計(jì)在國家治理中的定位

國家審計(jì)是國家治理系統(tǒng)中的免疫監(jiān)督子系統(tǒng)的重要組成部分。20世紀(jì)中葉，美籍奧地利生物學(xué)家貝塔朗菲提出一般系統(tǒng)論，他強(qiáng)調(diào)任何系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡單相加，系統(tǒng)的整體功能具有各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新性質(zhì)。[6]國家治理是政府、市場和公民社會(huì)在國家和社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)中相互作用、相互依賴、相互配合的一種正式和非正式的制度安排。如同公司治理一樣，國家治理也是一種有關(guān)權(quán)力的制度安排。[7]即在國家治理框架下，分別擔(dān)負(fù)決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制等職責(zé)的不同機(jī)構(gòu)組成了權(quán)力制度安排，這些機(jī)構(gòu)之間通過相互依賴、相互作用、相互配合形成了決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督系統(tǒng)等多個(gè)系統(tǒng)。從系統(tǒng)論的觀點(diǎn)看，為保證國家治理中權(quán)力的正確運(yùn)行，促進(jìn)國家治理目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，必須健全監(jiān)督系統(tǒng)。監(jiān)督系統(tǒng)主要包括憲法監(jiān)督、行政監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督等，它仍是一個(gè)由眾多的、形式不一的子系統(tǒng)所組成的有機(jī)整體。專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的國家審計(jì)機(jī)關(guān)是國家治理體系中監(jiān)督系統(tǒng)的重要組成部分。

另外，國家審計(jì)本質(zhì)——“免疫系統(tǒng)”理論的提出，(1)是新形勢下關(guān)于國家審計(jì)本質(zhì)的新認(rèn)識(shí)和新理念。國家治理作為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，它是由多個(gè)相互作用、相互依賴、相互配合的子系統(tǒng)(例如：免疫系統(tǒng)、神經(jīng)系統(tǒng)、內(nèi)分泌系統(tǒng)等)組成的。國家審計(jì)主要通過對(duì)政府行使權(quán)力的檢查、監(jiān)督和披露，來發(fā)揮其作為“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能。國家審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能的實(shí)現(xiàn)，同樣離不開國家治理免疫系統(tǒng)中其他部分如紀(jì)檢、監(jiān)察等的完善與支持。即國家審計(jì)作為國家治理的重要組成部分，不是孤立存在的，而是與免疫子系統(tǒng)其他部分一起，在相互作用、相互影響、相互制約過程中，共同參與國家治理。

三、國家審計(jì)在國家治理中的作用

(一)國家審計(jì)是減少政府尋租的有效工具

1996年，美國國家科學(xué)院院士威廉姆·維克瑞因提出在“非對(duì)稱信息條件下的激勵(lì)理論”而榮獲第28屆諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。非對(duì)稱信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是研究在非對(duì)稱信息情況下，當(dāng)事人之間如何訂立合約及對(duì)當(dāng)事人行為如何規(guī)范的問題，又稱為“契約理論或機(jī)制設(shè)計(jì)理論”。所謂非對(duì)稱信息是指只有一方當(dāng)事人知曉，而另一方當(dāng)事人不了解的“單方信息”，這對(duì)雙方當(dāng)事人而言，信息是非對(duì)稱的。非對(duì)稱信息分為兩類，一類是“外生非對(duì)稱信息”，叫做隱藏知識(shí)，又稱“逆向選擇”，比如舊車市場“劣車驅(qū)除良車”問題；(2)另一類是“內(nèi)生非對(duì)稱信息”，叫做隱藏行為，又稱“道德風(fēng)險(xiǎn)”，例如保險(xiǎn)公司無法實(shí)際約束汽車投保人注意安全、鎖好車門等。據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，非對(duì)稱信息問題的解決途徑是，在“外生非對(duì)稱信息”條件下，采取措施讓掌握“單方信息”的人道出實(shí)情；在“內(nèi)生非對(duì)稱信息”條件下，采取措施激勵(lì)當(dāng)事人努力工作。

在我國，80%的信息資源都為政府所擁有。在信息不對(duì)稱的情況下，一些官員可以將擁有的信息不公開或重新包裝，以便愚弄公眾或蒙騙上級(jí)。就個(gè)人而言，政府官員最關(guān)心的不是效率，而是個(gè)人控制權(quán)收益(Private benefit of control)的最大化。政府作為一種公益性組織，其業(yè)績的提高不能直接給各級(jí)官員帶來物質(zhì)回報(bào)；同時(shí)，也不可能通過競爭方式淘汰沒有效率的官僚組織，因此政府組織中的官員往往沒有足夠的積極性提高政府機(jī)構(gòu)的業(yè)績。[8]政府組織的某些官員會(huì)利用信息的非對(duì)稱性為自己謀取私利，這種信息尋租最終會(huì)導(dǎo)致公共組織效率下降。

政府是國家治理中的重要公共治理主體。國家審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)的直接對(duì)象更多的是財(cái)務(wù)信息，財(cái)務(wù)信息無論對(duì)社會(huì)公眾，還是對(duì)國家政府管理部門，均有重要作用，它是決策評(píng)價(jià)的基本依據(jù)。由于政府部門提供的信息本身存在信息不對(duì)稱問題，信息的提供者(政府)和信息的使用者(社會(huì)公眾)對(duì)信息的了解是不一樣的，可能會(huì)造成逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。國家審計(jì)旨在解決非對(duì)稱信息問題，能最大限度了解和掌握信息，對(duì)信息提供者(政府)做出客觀真實(shí)的評(píng)價(jià)，從而減少國家治理過程中政府尋租問題。

(二)國家審計(jì)是解決政府失靈的良劑

市場經(jīng)濟(jì)是根據(jù)價(jià)值規(guī)律來配置資源的，但市場機(jī)制也存在先天不足，即可能會(huì)出現(xiàn)“市場失靈”，并會(huì)產(chǎn)生信息不對(duì)稱、壟斷、惡性競爭、負(fù)外部性、公共產(chǎn)品的缺乏、貧富差距拉大引起社會(huì)動(dòng)蕩等一系列問題。這使得政府干預(yù)成為必要，也因之產(chǎn)生了“公共經(jīng)濟(jì)”。由于公共經(jīng)濟(jì)不是單純以利潤作為目標(biāo)，且公共品和服務(wù)主要由政府提供，主要滿足“公平”的需要，不按照“價(jià)值規(guī)律”行事，又產(chǎn)生了政府低效、腐敗等新問題。(3)政府因“缺位”、“越位”以及公開性和透明度問題，也會(huì)滋生腐敗。這就要求政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)管理必須受憲政約束、法治約束、民主約束，需要加強(qiáng)市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)官員的監(jiān)督和制約，(4)為經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展掃清障礙。

國家審計(jì)作為一項(xiàng)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)[9]，決定了其在國家治理當(dāng)中，可以代表社會(huì)公眾的利益監(jiān)督政府行為。國家審計(jì)要沿著權(quán)力運(yùn)行的軌跡、順著財(cái)政資金的流向，及時(shí)監(jiān)督、全方位跟進(jìn)。國家審計(jì)可以通過開展公共財(cái)政真實(shí)、合法和效益性審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、政府績效審計(jì)等，評(píng)價(jià)政府公共政策和程序的選擇、執(zhí)行情況和效果，判斷是否解除其受托責(zé)任，解決政府失靈問題。國家審計(jì)結(jié)果公告制度和審計(jì)結(jié)果問責(zé)制度的建立，也有利于充分發(fā)揮國家審計(jì)監(jiān)督功能的有效性，增加政府行為的透明度和提高政府的公信力。國家審計(jì)通過“事前調(diào)查預(yù)測——事中跟蹤監(jiān)督—— 事后評(píng)價(jià)建議”等方式，發(fā)揮其“免疫系統(tǒng)”的預(yù)防、揭示和抵御功能。國家審計(jì)“免疫”功能的有效發(fā)揮，不僅可以加強(qiáng)對(duì)掌管國家公共資源、公共權(quán)力的政府的監(jiān)督，還能有效揭露和制止腐敗，解決政府失靈帶來的一系列問題，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全，從而推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家“善治”。

Mautz和Sharaf在《審計(jì)哲學(xué)》(The Philosophy of Auditing)一書中指出，隨著審計(jì)歷史的發(fā)展,審計(jì)在滿足環(huán)境變化需要的過程中，不斷擴(kuò)大了范圍和內(nèi)容；同時(shí)有跡象表明，審計(jì)在現(xiàn)在和將來還準(zhǔn)備隨時(shí)適應(yīng)時(shí)代變化。[10]因此，隨著政府職能不斷深化和國家治理目標(biāo)不斷演變，國家審計(jì)應(yīng)積極順應(yīng)時(shí)代變遷，與時(shí)俱進(jìn)，充分發(fā)揮作為國家治理工具的有效作用。

注釋：

(1) 2011年7月劉家義在中國審計(jì)學(xué)會(huì)第三次理事論壇上作了題為“國家審計(jì)與國家治理”的報(bào)告，提出國家審計(jì)的本質(zhì)是國家治理系統(tǒng)的“免疫系統(tǒng)”理論觀點(diǎn)。

(2)指由于買者缺乏信息，只愿意出平均價(jià)格的車錢，賣者信息完備，會(huì)把劣質(zhì)車賣給買者。這樣造成車價(jià)進(jìn)一步下跌，導(dǎo)致劣質(zhì)車的低價(jià)傾銷，優(yōu)質(zhì)車被擠出市場。見阿克爾洛夫，信息經(jīng)濟(jì)學(xué)。

(3)公共選擇理論認(rèn)為，人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，官員也不是“公共利益”的代表，而是追求個(gè)人利益的最大化，要“尋租”。詳見丹尼斯、穆勒等著，楊春學(xué)等譯：《公共選擇理論》，中國社會(huì)科學(xué)出版社，1999年4月。

(4)十六大提出，“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的約束和制約，要發(fā)揮審計(jì)等職能部門的作用”。詳見中共中央十六大報(bào)告。

[1]楊時(shí)展．楊時(shí)展論文集[M]．北京：企業(yè)管理出版社，1997．63-78．

[2]崔振龍,王鴻．國家審計(jì)服務(wù)國家治理的有效性研究[R]．北京：審計(jì)署審計(jì)科研所，2012．(1)：9-12．

[3]景維民,張慧君.制度轉(zhuǎn)型與國家治理模式重構(gòu):進(jìn)程、問題與前景[J].天津社會(huì)科學(xué).2009,(01):76-86.

[4]劉明輝．審計(jì)[M]．大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2001．

[5]徐大同．西方政治思想史[M]．天津：天津教育出版社，2000．167-168．

[6]周云平．轉(zhuǎn)型期我國政府績效審計(jì)模式研究[D]．天津：天津大學(xué)，2007．35．.

[7]楊肅昌,李敬道.從政治學(xué)視角論國家審計(jì)是國家治理中的“免疫系統(tǒng)”[J].審計(jì)研究.2011,(06):5-10.

[8]王昊.政府審計(jì)與國家治理體系[J].中國經(jīng)濟(jì)問題.2006,(04):53-57.

[9]中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)．中國會(huì)計(jì)研究文獻(xiàn)摘編( 1979-1999)：審計(jì)卷(上冊) [M]．大連：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2002．113，135．

[10]Mautz R K,Sharaf H A．The Philosophy of Auditing [M]．University of Minnesota：America Accounting Association，1961．293-294．

(編輯：李學(xué)迎)

2014-05-20

F239.44

A

2095-7238(2014)07-0069-04

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.016