社區(qū)居家養(yǎng)老模式與政府購買服務(wù)

王小芳， 王新生

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院，湖南長沙410014)

2014年4月，煙臺市政府出臺《關(guān)于推進政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》，明確將基本公共服務(wù)、政府履職所需輔助性事項以及技術(shù)服務(wù)等6大類、57款、314項涉及公共教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、法律服務(wù)及科研等內(nèi)容的公共服務(wù)納入政府購買服務(wù)目錄［1］。所謂政府購買服務(wù)，是指政府通過簽訂契約，將由自身承擔(dān)的公共服務(wù)事項交給有資質(zhì)的非政府組織，由該社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府按照一定的標準向其支付費用，范圍通常涉及到教育、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和環(huán)境保護等廣大領(lǐng)域。公共服務(wù)由政府來買單，一定程度上有利于最大限度的滿足服務(wù)對象的多樣化需求，擴大公共服務(wù)的受益面，提高廣大人民群眾對政府的信任度和滿意度。

一、養(yǎng)老權(quán)是一項法定的社會權(quán)

養(yǎng)老權(quán)作為公民享有基本社會權(quán)利，在法律層面上，已在國際社會形成普遍共識。如1991年聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國老年人原則》指出，“老年人有權(quán)利得到來自家庭和社區(qū)的照顧和保護;老年人有權(quán)利得到來自社會的法律服務(wù)以提高其自主能力;老年人有權(quán)利在適當程度上得到醫(yī)院的照顧。”1999年生效的《歐洲社會憲章》第23條規(guī)定，“每個老年人享有社會保障權(quán)”［2］。2000年12月歐洲聯(lián)盟15國在法國召開高峰會議，各國領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》。其中，第25條規(guī)定:“老人權(quán)利:歐洲聯(lián)盟確認并尊重老人享有尊嚴與獨立之生活及參與社會及文化生活之權(quán)利?！保?］

在我國，除《老年人權(quán)益保障法》這部專門性法律外，《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》等中均有公民養(yǎng)老權(quán)的有關(guān)規(guī)定。如《老年人權(quán)益保障法》第3條規(guī)定:“國家保障老年人依法享有的權(quán)益。老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人?！?《憲法》第45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?《民法通則》第104條第1款規(guī)定:“婚姻、家庭、老人、母親和兒童受法律保護?！?/p>

從各國對公民養(yǎng)老權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定來看，養(yǎng)老權(quán)是公民在年老時依法享有獲得國家和社會的物質(zhì)幫助以及家庭贍養(yǎng)和扶助的一種權(quán)利。它與公民的生存權(quán)密切相關(guān)，是公民享有的一項法定社會權(quán)利。

二、國家和非國家行為體的法定養(yǎng)老義務(wù)

我國法律明確規(guī)定國家和非國家行為體均應(yīng)在其能力范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老義務(wù)。所謂非國家行為體，是與國家概念相對應(yīng)的，那些非國家的國際活動主體 (如國際組織、跨國公司)的統(tǒng)稱。這一概念被引入社會權(quán)研究領(lǐng)域后，那些非政府的行為主體被統(tǒng)稱為非國家行為體，包括個人、家庭、社會組織、企業(yè)、跨國公司等行為主體［4］。

(一)國家的法定養(yǎng)老義務(wù)

我國《老年人權(quán)益保障法》第4條規(guī)定，積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。國家作為社會權(quán)實現(xiàn)的中心義務(wù)體，在為老年人提供社會福利方面負有義不容辭的責(zé)任。近年來，我國政府逐步縮減“權(quán)力清單”，相繼出臺了一系列“惠老”政策和措施。如2013年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出“鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”，在全國試點推行“以房養(yǎng)老”;2014年2月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，指出將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度;2013年中央共計安排31億元支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以保證我國社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的長足發(fā)展等。

(二)社會的法定養(yǎng)老義務(wù)

非營利組織、私營企業(yè)等非國家行為體作為重要的社會力量也應(yīng)積極投身于養(yǎng)老事業(yè)。我國《老年人權(quán)益保障法》第6條規(guī)定:“保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任。國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當按照各自職責(zé)，做好老年人權(quán)益保障工作。基層群眾性自治組織和依法設(shè)立的老年人組織應(yīng)當反映老年人的要求，維護老年人合法權(quán)益，為老年人服務(wù)。提倡、鼓勵義務(wù)為老年人服務(wù)。”2013年8月16日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時指出，要推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”，努力把服務(wù)億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)。近年來，在黨和政府的高度重視下，各地養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴大，服務(wù)水平不斷提高，老年人的精神文化生活日益豐富。作為養(yǎng)老事業(yè)的新鮮血液，非國家行為體在為老服務(wù)方面發(fā)揮著日益重要的作用。

(三)社區(qū)的法定養(yǎng)老義務(wù)

目前，在我國一些發(fā)達城市的社區(qū)里，一般有專門的社區(qū)組織來實施養(yǎng)老服務(wù)，并配備專業(yè)的服務(wù)人員主動上門為居家老人提供服務(wù)，如生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等。如今，社區(qū)已成為我國多數(shù)老年人安享晚年的“大家”，是我國實現(xiàn)社會養(yǎng)老的一個重要服務(wù)平臺，社區(qū)中每一個空巢或者單身老人，都要和社區(qū)保持密切聯(lián)系，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)以社區(qū)為依托。

(四)家庭的法定養(yǎng)老義務(wù)

孝敬老人是中華民族的傳統(tǒng)美德，家庭成員有責(zé)任關(guān)心照料老年人。我國也早以法律的形式明確子女的養(yǎng)老義務(wù)，如《憲法》第49條第3款規(guī)定:“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)?！?《老年人權(quán)益保障法》第13條規(guī)定: “老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當尊重、關(guān)心和照料老年人?！薄痘橐龇ā返?5條第3款規(guī)定:“子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女給贍養(yǎng)費的權(quán)利?！?/p>

三、我國居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新與實踐

過去，家庭為養(yǎng)老責(zé)任的主要承擔(dān)者。隨著我國人口結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小，家庭已無力滿足日益膨脹的養(yǎng)老需求，故有必要把更多的行為主體納入到養(yǎng)老服務(wù)中來。近年來，我國社會力量發(fā)展壯大，越來越多的行為體逐步進入到社會服務(wù)領(lǐng)域中來。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，國家和非國家行為體正在積極探尋一種完美的養(yǎng)老服務(wù)運行模式，以便更好的實現(xiàn)自身養(yǎng)老義務(wù)。于是，一種符合我國國情、全社會共同參與的新型養(yǎng)老模式——社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式便應(yīng)運而生。

早在2000年，上海市民政局就開始在全市6個中心城區(qū)的12個街道小范圍試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。2004年，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作首次被列入上海市政府實事項目，養(yǎng)老服務(wù)補貼經(jīng)費開始納入政府財政預(yù)算，并納入當年全市推出的“萬人就業(yè)項目”。自此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在上海市全面鋪開［5］。

上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對象是指本市60周歲及以上、有生活照料需求的居家老年人，包括服務(wù)補貼對象和自費服務(wù)對象。通常情況下，有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人本人或其家屬，可先到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心進行咨詢，尚未設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的地方，可到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心進行咨詢。需要申請服務(wù)補貼的老人，本人或家屬攜帶戶口簿、身份證、參保人員社?？?(醫(yī)?？?、養(yǎng)老金收入證明，以及由街鎮(zhèn)社會救助事務(wù)管理所出具的低保、低收入證明等材料，到老人戶籍所在地的街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心或街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，辦理申請。自費服務(wù)的申請人，可直接到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))的社區(qū)助老服務(wù)社辦理［6］。具體來說，上海市的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大致可以分為三大類:一是提供日常生活照料服務(wù)，如送飯、洗衣、理發(fā)、打掃衛(wèi)生、上門維修等;二是提供醫(yī)療護理保健服務(wù)，主要包括醫(yī)療、康復(fù)、保健、防疫、健康教育等五方面;三是提供社會幫助與精神慰籍服務(wù)，由社區(qū)老年活動室、街道老年協(xié)會、街道法律咨詢站等機構(gòu)負責(zé)。

截止2012年底，上海市17個區(qū)縣共有231家社區(qū)助老服務(wù)社、3.2萬名社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員，為27.2萬名居家老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。至年底，全市擁有社區(qū)老年人日間照料中心313家，為1.1萬多名老年人提供日間照料服務(wù)［7］。

從上海市的實踐可以看出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實際上是一種老年人選擇在家庭中安度晚年的養(yǎng)老方式。其以社區(qū)為平臺，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為老人提供多種專業(yè)化服務(wù)。它凸顯了政府、社會、社區(qū)、家庭等行為主體在養(yǎng)老服務(wù)方面的互動配合，是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充更新，是我國建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。

四、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是協(xié)調(diào)整合國家、社會、社區(qū)、家庭等行為體養(yǎng)老義務(wù)的最佳方式，其實質(zhì)是一個政府協(xié)調(diào)干預(yù)、非營利組織為中介、社區(qū)基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程［8］。在此過程中，政府首先向社會公布居家養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算，以及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的價格、數(shù)量和與之相關(guān)的各項質(zhì)量指標。那些從事社會公共服務(wù)的非營利組織，如老年人活動中心、養(yǎng)老院、康復(fù)中心等，通過投標的方式，在中標之后按照政府的要求提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2005年3月，寧波市海曙區(qū)決定在全區(qū)65個社區(qū)內(nèi)全面推廣政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，其內(nèi)容簡要概括為:政府通過年度財政預(yù)算，每年花大概150萬元向海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，轄區(qū)內(nèi)的老人每天可享受一小時的養(yǎng)老服務(wù)，并每年可領(lǐng)到2000元左右的政府補貼，由海曙區(qū)星光敬老協(xié)會和各社區(qū)監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。除此之外，海曙區(qū)政府還有其他配套政策，即“走進去”和“走出來”的“兩走”居家養(yǎng)老模式［9］。對一些高齡、獨居的困難老人，通過政府購買服務(wù)，由專門的服務(wù)人員走進老人的住所提供上門服務(wù)，包括志愿者無償服務(wù)、有償服務(wù)、企業(yè)購買服務(wù)等;同時讓大部分行動方便的老年人走出小家庭，融入社區(qū)家庭，在老人“日托”中心和各種老年民間組織中實現(xiàn)老有所樂［10］。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有助于緩解我國人口老齡化壓力。它的推廣，使養(yǎng)老服務(wù)變得高效便捷，真正做到了養(yǎng)老服務(wù)的全社會參與，是我國打造服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。但也存在諸多問題，具體表現(xiàn)在:

其一，政府在購買服務(wù)過程中，主體地位不突出。當前我國各級地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)千差萬別、良莠不齊的情況。例如，有些地方政府雖然出臺該項政策，但在實施過程中，政府卻是一副“旁觀者”的姿態(tài)，并沒有真正參與其中;有些地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因缺乏政府財政的有效保障而舉步維艱;有些地方政府則在購買養(yǎng)老服務(wù)的資金預(yù)算、采購的公開招標程序、和對居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)監(jiān)督、管理、評估上都還缺失一套規(guī)范、公開、透明的購買運行程序，缺乏必備的專業(yè)性和真實的客觀性，使得政府并沒有明確自己在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的定位，沒能認清自己的服務(wù)者身份，更加沒有充分發(fā)揮其主導(dǎo)功能。

其二，民間組織、非營利機構(gòu)等承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)消極被動。目前，國內(nèi)有能力承接政府委托服務(wù)項目的社會組織數(shù)量還較少，難以滿足龐大的養(yǎng)老需求。加之現(xiàn)有的社會組織普遍缺乏專業(yè)經(jīng)營管理人員和服務(wù)人員，欠缺科學(xué)高效的管理經(jīng)驗，靈活性、開拓性和創(chuàng)新精神不夠……這些使得它們在政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中始終處于消極被動地位，不能積極主動的配合政府開展高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

其三，社區(qū)的不合作與老人的不信任。社區(qū)有為政府購買養(yǎng)老服務(wù)搭建平臺的義務(wù)。但由于缺少足夠的經(jīng)費和固定的程序，大多數(shù)社區(qū)在該過程中表現(xiàn)消極。而且部分社區(qū)的宣傳力度明顯不夠，使得社區(qū)內(nèi)老人缺乏對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要了解，直接導(dǎo)致在養(yǎng)老服務(wù)的提供過程中，經(jīng)常不支持或配合服務(wù)人員，這在一定程度上阻礙了養(yǎng)老服務(wù)的有效及有序開展。

五、完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的思考

(一)各級政府應(yīng)明確自身的養(yǎng)老義務(wù)

各級地方政府應(yīng)積極履行養(yǎng)老義務(wù)，把政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項重要的工作來部署。首先，政府必須在政策上引導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展與推廣，以充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)功能。其次，必須確定一套制度化的購買程序，規(guī)范自身的權(quán)利義務(wù)。在購買合同中，政府應(yīng)積極履行依法給付報酬、補償服務(wù)提供方必要支出費用的義務(wù)。同時，應(yīng)根據(jù)具體的標準和要求定期或不定期地對各類養(yǎng)老機構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心加強質(zhì)量監(jiān)督，建立長效激勵機制，對評估結(jié)果較好的給予資助或獎勵，對不符合資質(zhì)的應(yīng)及時更換或要求其補正，從而充分保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和老年人的切身利益。最后，政府應(yīng)加大財政投入力度，豐富資金來源，多渠道籌集資金，加強對養(yǎng)老服務(wù)開展所產(chǎn)生成本的直接承擔(dān)義務(wù)。

(二)社會組織應(yīng)予以有效配合

作為合同的另一方當事人，必須強化民間組織、非營利機構(gòu)等社會組織親自并及時有效履行合同的義務(wù)。首先，應(yīng)積極履行告知義務(wù)，不僅應(yīng)定期向政府報告合同履行的具體情況，還需報告相關(guān)服務(wù)事項的具體內(nèi)容、變更情況和其他緊急信息。其次，應(yīng)履行合同中附隨的保密義務(wù)，對老年人的隱私和其他個人信息嚴格保密，使其不受他人的肆意干涉和打擾。

(三)社區(qū)應(yīng)積極整合各行為主體的養(yǎng)老義務(wù)

社區(qū)應(yīng)加強自身建設(shè)，整合社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施，培育發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中介組織，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，進一步提升為老服務(wù)的能力和水平。具體來說:首先，應(yīng)成立老年人服務(wù)中心，主要負責(zé)養(yǎng)老服務(wù)需求者的信息反饋、整理，管理社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)提供商等工作。其次，應(yīng)配備一定數(shù)量的專業(yè)工作人員負責(zé)社區(qū)內(nèi)老年人的服務(wù)，包括定期和不定期的到老年人家庭走訪，及時了解有關(guān)情況。再次，應(yīng)廣泛宣傳推廣政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這一新型養(yǎng)老模式。最后，在服務(wù)方式的設(shè)計上，需更加貼近老年人的內(nèi)心需要，服務(wù)的方法要更具人性化。

(四)家庭認真履行合同外的附隨養(yǎng)老義務(wù)

雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)將養(yǎng)老的大部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府、社會、社區(qū)等行為主體，但家庭仍需要承擔(dān)起政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同外的附隨義務(wù)，如子女在給足老人生活費用的同時，也要多給老人們一些精神慰藉，利用自己的閑暇時間為老人做一些家務(wù)活、體力活，陪老人聊聊天、散散步……有條件的家庭也可以通過“子女替代”的方式，雇傭?qū)I(yè)人士來接替自己入戶照料家中老人，保障老人的日常飲食生活、醫(yī)療保健、休閑娛樂等。

(五)老年人應(yīng)履行積極配合的義務(wù)

老年人應(yīng)認真了解該項政策的具體內(nèi)容，已經(jīng)申請了養(yǎng)老服務(wù)的老年人，應(yīng)積極配合社區(qū)及其工作人員的工作，盡量做到不無故增加養(yǎng)老服務(wù)人員的負擔(dān)。同時，當自身的合法權(quán)益受到侵害時，也可以主動向社區(qū)老年人服務(wù)中心反映，以及時求得幫助和保護。

［1］煙臺市出臺《推進政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》［EB/OL］. “煙臺市人民政府法制辦公室”，http://fzb.yantai.gov.cn/FZBGZDT/2014/04/04/10107950.html.

［2］ 歐洲社會憲章 ［EB/OL］. “中國人權(quán)網(wǎng)”，http://www.humanrights－china.org/cn/index.htm.

［3］歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章 ［EB/OL］.“中國人權(quán)網(wǎng)”，http://www.humanrights－china.org/cn/index.htm.

［4］王新生.論社會權(quán)領(lǐng)域的非國家行為體之義務(wù)［J］.政治與法律，2013(5):50.

［5］矯海霞.上海社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.社會工作，2012(1):25.

［6］《關(guān)于貫徹實施上海市地方標準〈社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范〉的通知》政策解讀［EB/OL］.“上海民政”，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node890/userobject1ai27337.html.

［7］2012年上海市老齡事業(yè)發(fā)展報告書［EB/OL］.“上海市老齡科學(xué)研究中心”，http://www.shrca.org.cn/46.

［8］吳玉霞.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2007(2):56.

［9］朱志瑩.海曙“兩走”居家養(yǎng)老模式成全國示范 ［N］.寧波晚報，2005－11－4(1).

［10］吳玉霞.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2007(2):54.