國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的困境及路徑探析

武志紅

（蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，定位明確，內(nèi)涵豐富，具有十分重要的理論和實(shí)踐價值。

一、相關(guān)概念解析

（一）國家治理體系及其現(xiàn)代化

關(guān)于國家治理體系的概念，理論界的學(xué)者眾說紛紜。有學(xué)者從五位一體視角出發(fā)，認(rèn)為是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排。[2]有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度著眼，認(rèn)為其包括國家治理的規(guī)劃和決策體系、支持體系、評估體系、監(jiān)督體系。[3]還有學(xué)者從治理主體視角出發(fā)，認(rèn)為是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，且認(rèn)為政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。[4]

筆者認(rèn)為，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會充分地參與到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)中所形成的結(jié)構(gòu)體系和制度安排的總和。國家治理體系的現(xiàn)代化就是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會促使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)的結(jié)構(gòu)和功能體系實(shí)現(xiàn)制度化、民主化、科學(xué)化、程序化、規(guī)范化。

（二）國家治理能力及其現(xiàn)代化

理論界對國家治理能力的概念進(jìn)行了激烈的討論，基本上形成了兩種傾向性的觀點(diǎn)，一種是從國家治理內(nèi)容的角度出發(fā)，認(rèn)為是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。[2]還有一種是從國家治理作用的視角出發(fā)，認(rèn)為是國家在管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)過程中，為實(shí)現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，分配社會利益并實(shí)現(xiàn)對社會生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱。包括：國家治理的合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機(jī)響應(yīng)和管控能力。[3]

筆者認(rèn)為，國家治理能力是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)中有效控制和調(diào)節(jié)以實(shí)現(xiàn)“善治”的能力。國家治理能力的現(xiàn)代化就是指政府、市場與社會秉承“民主、法制、科學(xué)、高效”的原則，通過體制機(jī)制和法律法規(guī)來治理國家，實(shí)現(xiàn)國家治理能力的高效化、制度化、法治化。

二、中國國家治理體系和治理能力面臨的困境

雖然我國建立起了基本的國家治理體系，并且正在逐步提高國家治理能力，但是，仍然存在一些困境，具體表現(xiàn)為以下四點(diǎn)：

（一）權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系不完善與治理主體單一并存

我國權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系由體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兩部分組成。關(guān)于體制內(nèi)監(jiān)督的理論已比較完善，但是，在實(shí)際的監(jiān)督過程中卻很乏力。人民代表大會的監(jiān)督也僅僅局限于人民代表大會召開期間，閉會期間監(jiān)督也很不到位。再加之，我國司法不獨(dú)立，檢察院和法院受制于政府，監(jiān)督乏力也是可想而知。而體制外的監(jiān)督則由于制度不完善，導(dǎo)致社會民眾與媒體無法直接參與到權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督之中。盡管近年來，一直在探索建立民眾監(jiān)督的制度與機(jī)制，如：聽證會、記者招待會等等，但是與民眾參政議政意識的普遍提高相比之下，尚顯不足。

體制外監(jiān)督的乏力，在一定程度上表明了我國治理主體的單一化。我國目前處于“大政府、小社會”社會結(jié)構(gòu)之下，政府占據(jù)主導(dǎo)性地位，超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程進(jìn)行不合理干預(yù)，導(dǎo)致社會組織、企業(yè)不能夠有效的發(fā)揮它們的作用。同時，在一定程度上破壞了公平的市場競爭體系和公正的社會良性運(yùn)行體系，消解了市場和社會的自我修復(fù)能力[5]，削弱了社會和企業(yè)在自己領(lǐng)域內(nèi)的治理能力，抑制了多元主體治理結(jié)構(gòu)的完善與發(fā)展，同時，也不利于社會組織和企業(yè)形成對政府權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督。

（二）國家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡與治理能力參差不齊并存

國家治理體系是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)制度與機(jī)制有機(jī)組成的。在過去的三十多年，我國從集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與政治體制建設(shè)到注重文化體制的建立與發(fā)展，再到社會和生態(tài)體制的建立與完善。由于各體制建立的時間以及國家的重視程度各不相同，導(dǎo)致各體制的發(fā)展與完善程度也各不相同。因而，國家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡表現(xiàn)為，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制比較完善，文化體制處于中間水平、社會和生態(tài)體制則處于不完善狀態(tài)。

與治理體系內(nèi)部發(fā)展的不均衡相對應(yīng)的是各領(lǐng)域治理能力的參差不齊。體制是治理能力發(fā)揮的制度基礎(chǔ)。鄧小平指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[6](P333)因此，體制不完善，治理能力也相應(yīng)地受到制約。目前，我國在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理能力具有較高的效能，我國經(jīng)濟(jì)的快速增長與民主政治制度的不斷完善就是一個鮮明的例證。但是在文化、社會以及生態(tài)領(lǐng)域治理能力低效，不能夠很好地應(yīng)對社會上的突發(fā)事件，尤其是公共危機(jī)的應(yīng)對與處理能力，以及事關(guān)民生的一些問題，如：教育公平化、養(yǎng)老制度、環(huán)境保護(hù)等一系列問題。

（三）國家治理體系制度化水平低與治理能力法治化水平低并存

雖然我國提出國家治理體系這一概念已有一段時間，但是，概念的提出并不意味著國家治理體系已發(fā)展到了完備的程度，相反，概念的提出是為了提醒我們要不斷地完善國家治理體系。國家治理體系的制度化水平低，體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個方面，一是國家治理體系的結(jié)構(gòu)體系制度化水平低，缺乏指導(dǎo)各次級治理體系協(xié)調(diào)配合并發(fā)揮整體效力的頂層設(shè)計(jì)。二是各次級具體體系（政治、經(jīng)濟(jì)、文化等）的制度化水平低。具體說來，就是各具體體系的操作化水平低，僅在一些宏觀層面有制度化規(guī)定，而在一些中觀層面則缺乏具體的制度規(guī)定或者是制度規(guī)定模糊。

國家治理體系制度化水平低，這使得握有權(quán)力的部門在一定程度上缺少制度化的約束，因而在權(quán)力的運(yùn)行中自動放大自由裁量權(quán)。制度化是法治化的基礎(chǔ)，因此，治理體系制度化水平低在一定程度上造成治理能力的法治化水平低。再加之，治理主體的法治觀念淡薄，在治理過程中不嚴(yán)格依照制度或法律的規(guī)定，使得治理方式與法治化理念有所脫節(jié)。

（四）國家治理體系的人為滯后性與治理能力的無力感并存

理論源于實(shí)踐。國家治理體系作為一種理論層面的東西，必然具有滯后于實(shí)踐的特性。這是與生俱來的“滯后性”，筆者暫且稱為“自然滯后性”，此外，筆者認(rèn)為還存在“人為滯后性”，即由于問題意識不強(qiáng)、改革能力不足、改革行動遲緩而造成國家治理體系不能及時的調(diào)控社會出現(xiàn)的新情況新問題。國家治理體系的“人為滯后性”使得社會新問題在出現(xiàn)一段時間之后得不到有效的解決，久而久之演化為社會矛盾，使得社會處于矛盾白熱化的狀態(tài)，危機(jī)四伏。

國家治理體系的人為滯后性，使得治理體系得不到及時的更新與有效的調(diào)整，使得治理能力的運(yùn)用在一定程度上失去了制度導(dǎo)航，即治理的指導(dǎo)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，在一定程度上制約了治理能力的發(fā)揮，治理主體在面對社會問題時表現(xiàn)出深深地?zé)o力感。比如：摔倒老人該不該扶？有很多民眾都想上前去扶起，但是由于少數(shù)老人的訛詐，使得很多人望而卻步，但是相關(guān)的制度體系還未建立起來，使得國家治理能力乏力，以致社會矛盾積攢，社會危機(jī)潛伏。

三、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是構(gòu)建現(xiàn)代國家與法治國家的必然要求，為此，我們要不斷地推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。具體來說，從以下四點(diǎn)著手：

（一）堅(jiān)持完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系與促進(jìn)治理主體多元化相結(jié)合

健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，首先要把體制內(nèi)的監(jiān)督落到實(shí)處，具體來說，就是要使司法獨(dú)立和人民代表大會獨(dú)立，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和人民代表大會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約作用。其次，要建立健全民眾監(jiān)督政府的體制機(jī)制，拓寬民眾參政議政的渠道。最后，要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，建立健全保障新聞自由的制度。同時，對權(quán)力的監(jiān)督與制約客觀上要求多元治理主體的出現(xiàn)。因?yàn)椤皼]有任何個人或者任何群體可以承擔(dān)起國家的整個責(zé)任”[7](P34)。不受制約的權(quán)力是可怕的。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力。有權(quán)的人使用權(quán)力一直遇到有界限才休止”。[8](P154)既然“政府是必要的惡”[9]，那我們就必須對這個“惡”加以約束與制約，發(fā)揮其必要作用的同時抑制其“惡”發(fā)展的程度。具體說來，就是強(qiáng)化社會和企業(yè)在各自領(lǐng)域的治理能力，使得政府、社會和企業(yè)在各自的領(lǐng)域各司其職，實(shí)現(xiàn)三者之間的良性互動。只有這樣，才能推動多元治理體系的發(fā)展與完善，實(shí)現(xiàn)國家治理秩序的穩(wěn)定與和諧，并最終推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）堅(jiān)持促進(jìn)國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展與國家治理能力的均衡發(fā)展相結(jié)合

我國的國家治理體系是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)治理體系構(gòu)成的，且這五大治理體系是相互聯(lián)系、相互影響的。但是，目前我國的社會和生態(tài)治理體系不太完善，直接制約著政治、經(jīng)濟(jì)和文化治理體系的完善與發(fā)展。因此，要加大力度建立和完善社會和生態(tài)治理體系，促進(jìn)國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。治理能力建立在治理體系之上，那么不完善的治理體系孕育之下的治理能力也不會太高。因此，也要加大力度提高社會和生態(tài)治理能力，實(shí)現(xiàn)國家治理能力的均衡發(fā)展。只有這樣，國家治理體系和治理能力才能整體協(xié)同發(fā)展，否則，任何一方面的落后都會制約其它方面的發(fā)展與完善，國家治理體系和治理能力的可持續(xù)發(fā)展便無從談起。國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展與國家治理能力的均衡發(fā)展是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)。只有基礎(chǔ)牢固了，才能使治理體系和治理能力向更高的現(xiàn)代化水平進(jìn)發(fā)。

（三）堅(jiān)持促進(jìn)國家治理體系的制度化與提高國家治理能力法治化水平相結(jié)合

人是復(fù)雜的動物，既有利欲，又有喜好，是有限理性的。因此，就國家的長治久安來言，人治是不穩(wěn)定的。相比較而言，法治依靠制度和法律來治理國家,具有長遠(yuǎn)性。西方學(xué)者指出，“作為憲法的既存原則，法治一旦被寫入制定法，國內(nèi)所有的人和機(jī)構(gòu)，無論是公共機(jī)構(gòu)還是私立機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該接受法律的約束，并且享受其規(guī)制利益”。[10](P11-12)我國一直以來堅(jiān)持并致力于實(shí)現(xiàn)法治中國，國家治理體系的制度化與治理能力的法治化便是題中之義。具體來說，國家治理體系的制度化就是要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局出發(fā)，實(shí)現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)體系的制度化。同時還要建立健全政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)體制，實(shí)現(xiàn)國家治理功能體系的制度化。國家治理體系在結(jié)構(gòu)體系和功能體系上的制度化為國家治理能力的法治化打下了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。此外，治理主體要按照國家治理體系的內(nèi)容與程序進(jìn)行治理，同時要提高治理主體的法治意識與水平，只有這樣才能提高國家治理能力的法治化水平。作為理論層面的國家治理體系的制度化與作為實(shí)踐層面的國家治理水平的法治化是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要方面。

（四）堅(jiān)持國家治理體制的適時改革和機(jī)制的及時調(diào)試與提高國家治理能力的科學(xué)化水平相結(jié)合

國家治理體系是由國家治理的一系列體制和機(jī)制構(gòu)成，體制是國家治理體系的主導(dǎo)性制度，決定著治理體系的性質(zhì)與發(fā)展方向，是比較穩(wěn)定的制度，而機(jī)制是國家治理體系的輔助性制度，對國家治理體制起支撐作用，是比較靈活的制度。體制的改革應(yīng)是周期性的，機(jī)制的調(diào)整應(yīng)是經(jīng)常性的。因此，我國的國家治理體制要結(jié)合社會發(fā)展實(shí)際情況適時的進(jìn)行改革，不斷促進(jìn)國家治理體系實(shí)現(xiàn)科學(xué)化，為國家治理能力的科學(xué)化打下制度基礎(chǔ)。同時，國家治理機(jī)制則要根據(jù)新情況新問題進(jìn)行及時的調(diào)試，以便治理主體能夠按照科學(xué)的治理方式，在問題出現(xiàn)之后及時地進(jìn)行反饋與調(diào)控，促進(jìn)問題的解決，從而提高治理能力的科學(xué)化水平。只有這樣才能適應(yīng)社會的發(fā)展，才能科學(xué)地指導(dǎo)社會的發(fā)展，才能推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1]中共十八屆三中全會.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[K].北京：人民出版社，2013:3.

[2]江必新.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].紅旗文稿，2013（22）.

[3]戴長征.中國國家治理體系與治理能力建設(shè)初探[J].中國行政管理，2014（01）.

[4]俞可平.推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[J].前線，2014（01）.

[5]竹立家.國家治理體系重構(gòu)與治理能力現(xiàn)代化[J].中共杭州市委黨校學(xué)報，2014（01）.

[6]鄧小平.鄧小平文選:第 2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[7][英]昆廷·斯金納，博·斯特拉思.彭利平譯.國家與公民:歷史·理論·展望[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2005.

[8][法]查理·路易·孟德斯鳩.論法的精神[M].張雁深,譯.北京：商務(wù)印書館，1961.

[9][英]約翰·洛克.葉啟芳等譯.政府論[M].北京：商務(wù)印書館，1964.

[10][英]湯姆·賓漢姆.法治[M].毛國權(quán),譯.北京：中國政法大學(xué)出版社，2012.