提升地方政府旅游公共服務(wù)能力途徑探析

任軼男

(云南財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650221)

地方政府旅游公共服務(wù)能力的提升在旅游公共服務(wù)供給中具有極其重要的作用，是一個地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展的重要標(biāo)志，也是進一步發(fā)展旅游的重要保證，但是，由于地方政府自身的一些特點以及旅游公共服務(wù)本身存在的問題造成目前的地方政府旅游公共服務(wù)能力還相對比較薄弱，隨著人們對旅游需求的擴大，旅游公共服務(wù)能力也急需提升。

1 旅游公共服務(wù)能力建設(shè)的必要性

1．1 旅游公共服務(wù)能力建設(shè)是建設(shè)全球旅游強國的必然要求

旅游公共服務(wù)能力的高低是國家能否成為全球旅游強國的關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)。全球旅游強國中大部分都十分重視旅游公共服務(wù)的發(fā)展，尤為重視在旅游環(huán)境、旅游信息以及旅游交通的服務(wù)提供上，盡力做到妥善充足、廣泛準(zhǔn)確、方便快捷。

1．2 旅游公共服務(wù)能力建設(shè)是我國旅游業(yè)發(fā)展新階段的必然要求

伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展進步，我國的旅游消費日益提升，逐漸成為社會大眾的普遍需求，對旅游公共服務(wù)的要求也逐步提高。只有加強旅游公共服務(wù)能力建設(shè)才能充分滿足旅游者的各種需求，也是適應(yīng)旅游業(yè)新形勢的必然選擇。

1．3 旅游公共服務(wù)能力建設(shè)是旅游目的地建設(shè)的必然要求

提高旅游公共服務(wù)能力既是旅游目的地建設(shè)的重要內(nèi)容，同時也能夠展示旅游目的地的良好形象。旅游公共服務(wù)能力建設(shè)，既可以對目的地的旅游環(huán)境條件進行改善，也可以提升管理水平，同時保證當(dāng)?shù)鼐用竦纳顦?biāo)準(zhǔn)。

1．4 旅游公共服務(wù)能力建設(shè)是建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求

當(dāng)前，我國政府正在進行服務(wù)型政府建設(shè)，推動政府職能的轉(zhuǎn)變，不斷完善公共服務(wù)職能。旅游公共服務(wù)能力的高低對是否滿足對旅游公共服務(wù)的需求有重要影響，也是“十二五”期間旅游行政管理部門能否履行好服務(wù)職能的關(guān)鍵。

2 我國地方政府旅游公共服務(wù)能力存在的問題

與當(dāng)前我國人民日益提升的旅游公共需求相比，我國旅游公共服務(wù)的發(fā)展并不能滿足社會的需要。總的來說，目前我國旅游公共服務(wù)存在著總量不足、質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)失衡、管理落后等問題，都在一定程度上嚴(yán)重影響了旅游公共服務(wù)能力的提高。具體表現(xiàn)為:

2．1 公共財政體制不健全制約著旅游公共服務(wù)能力的提高

縱向相比，我國財政用于公共服務(wù)的比重在最近幾年都有了很大的提高。相反，從橫向來看，相比其他國家或者地區(qū)，我國用于公共服務(wù)的財政比重略低，大部分國家用于公共服務(wù)的財政比重高達65% 左右，有些國家甚至超過了75%。由于我國政府的公共財政體制和公共收入制度尚未健全，現(xiàn)在的生產(chǎn)投資性財政還未轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財政，同時地方政府的投資主要集中在經(jīng)濟建設(shè)上，沒有把重心轉(zhuǎn)向公共教育、社會保障、公共衛(wèi)生以及旅游公共服務(wù)等基本公共服務(wù)方面。

2．2 對旅游公共服務(wù)的監(jiān)督與評估機制尚未形成

由于旅游公共服務(wù)涉及的政府部門較多，缺少全方位的、立體的監(jiān)督體系，勢必對旅游公共服務(wù)能力造成影響。另外，我國旅游公共服務(wù)績效評估主要是按照公共服務(wù)績效評估的一些規(guī)則進行，缺乏與旅游公共服務(wù)評估相匹配的法律制度，而旅游公共服務(wù)本身具有的特點使得當(dāng)前的一些評估制度并不能很好地保障其有效進行績效評估。

2．3 政府在旅游公共服務(wù)領(lǐng)域中存在缺位、錯位的現(xiàn)象

當(dāng)今我國政府職能的缺位、錯位導(dǎo)致了當(dāng)前旅游公共服務(wù)中存在主體不明、責(zé)任不清的情況，工作存在重疊低效的現(xiàn)象，造成行政資源配置不盡合理，效率低下，容易出現(xiàn)旅游公共服務(wù)盲區(qū)，依法行政的能力也有待提高。

3 提升地方政府旅游公共服務(wù)能力的途徑

3．1 加強地方政府的財政能力建設(shè)

3．1．1 建立健全公共財政收入體系，提高旅游公共服務(wù)能力

財政收入的增加會為旅游公共服務(wù)提供大力保障，而財源經(jīng)濟的大力發(fā)展，加強稅收征管、規(guī)范非稅收入是決定地方財政收入的主要因素，因此，確保旅游地區(qū)的財政收入能夠隨著經(jīng)濟發(fā)展而持續(xù)、有效、合理地增長，應(yīng)按以下幾個方面進行:

3．1．1．1 發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟，促進稅收收入

提升旅游地區(qū)的公共財政收入主要有改革稅收體制、提高稅率和增加征稅的基數(shù)等方式。但是，如果采取后兩種途徑都會對現(xiàn)存經(jīng)濟秩序產(chǎn)生較大的沖擊，對社會穩(wěn)定會產(chǎn)生較大的影響。因此，旅游地區(qū)的政府應(yīng)該大力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟，使經(jīng)濟總量得到增長，才是提高政府財政能力的有效途徑。

3．1．1．2 堅持適度的收入規(guī)模

旅游地區(qū)的財政收入規(guī)模必須與地方國民經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，保證地方政府履行其職能，以一定的投入滿足這個地區(qū)的旅游公共需求。以云南為例，云南旅游資源比較豐富，但是生產(chǎn)力比較落后，GDP 的貢獻率較低，而旅游者在云南進行旅游時所產(chǎn)生的旅游需求比較多，因此，財政收入占GDP 的比重不宜過高。

3．1．2 建立健全公共財政支出體系，提高旅游公共服務(wù)能力

旅游公共服務(wù)能力建設(shè)不僅要求建立健全公共財政收入體系，同時也應(yīng)該科學(xué)確定旅游地區(qū)的旅游公共需求和旅游公共服務(wù)支出的范圍，確定旅游公共服務(wù)支出規(guī)模以及優(yōu)化其支出結(jié)構(gòu)，加大對旅游公共服務(wù)的投入力度。

3．1．2．1 合理確定旅游公共服務(wù)支出范圍，將資金投入到應(yīng)該投入的地方

旅游公共服務(wù)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，既向社會提供免費的旅游公共服務(wù)又有償?shù)厥杖∫欢ǖ馁M用來維持旅游景區(qū)或景點等設(shè)施的建設(shè)，因此政府應(yīng)該對旅游公共服務(wù)分別進行財政投入。

3．1．2．2 確定旅游公共服務(wù)支出規(guī)模

旅游公共服務(wù)的財政支出應(yīng)該嚴(yán)格按財務(wù)規(guī)定和政策約束各項旅游公共服務(wù)的財政支出，同時重點防止和抵制旅游公共服務(wù)行政活動中的奢華之風(fēng)，防止和抵制以滿足旅游者的需求為由而進行超出財政承受能力之外的“形象工程”建設(shè)。

3．1．3 通過有效的財政管理，提高旅游公共服務(wù)能力

旅游地區(qū)應(yīng)該繼續(xù)大力推進分稅制改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度，同時建立一套科學(xué)規(guī)范的財政管理制度，將該旅游地區(qū)的各級政府的財政分配關(guān)系進行規(guī)范化，保證旅游公共服務(wù)財政管理有效實施。因此，旅游地區(qū)政府可以采取跨部門預(yù)算管理，將與旅游公共服務(wù)相關(guān)的交通部門、信息部門、行政部門、旅游部門等預(yù)算編制進行調(diào)整，按照提供的服務(wù)類型進行編制預(yù)算，推行跨部門的以旅游公共服務(wù)為基礎(chǔ)的采購預(yù)算。

3．2 增強地方政府的旅游公共服務(wù)供給能力

3．2．1 優(yōu)化財政制度安排，保障旅游公共服務(wù)供給的資金供給

首先，當(dāng)前政府的公共財政體制和公共收入制度沒有建立完全以及中央和地方的事權(quán)與財權(quán)不匹配是對旅游公共服務(wù)的投入不足的主要原因。為此要合理地分配財政比例，保障旅游公共服務(wù)的資金供給。其次，優(yōu)化公共財政資金對旅游公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)不同項目的分配結(jié)構(gòu)，著重增加目前公眾急需的、必要的基礎(chǔ)性旅游公共服務(wù)項目，降低公共服務(wù)供給的邊際成本。

3．2．2 加強對旅游公共服務(wù)供給的監(jiān)督

為了杜絕地方政府在旅游公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)不作為和亂作為行為以及腐敗現(xiàn)象等，保障旅游公共服務(wù)的有效供給，應(yīng)當(dāng)加強對旅游公共服務(wù)的監(jiān)督，可以借鑒其他國家的經(jīng)驗，將國民的滿意度作為公共服務(wù)考核的首要標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立獨立的政府部門專門負(fù)責(zé)對旅游公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率進行監(jiān)管并對政府的旅游公共服務(wù)進行面上調(diào)查和專題調(diào)研，協(xié)助專家就公眾和旅游相關(guān)企業(yè)對旅游公共服務(wù)的滿意度以及政府的旅游公共服務(wù)效率進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果向社會公布，并作為第二年改進旅游公共服務(wù)方案的依據(jù)。

3．3 地方政府旅游公共服務(wù)管理的創(chuàng)新

當(dāng)前，我國正在面臨著政府轉(zhuǎn)型時期，各種管理制度、手段、方式方法以及管理觀念都需要進行轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新，只有創(chuàng)新才能使管理更加適應(yīng)服務(wù)型政府的要求。旅游公共服務(wù)管理能力的建設(shè)與提高需要管理創(chuàng)新作為支持，只有不斷創(chuàng)新，才能使旅游公共服務(wù)管理能力更加適應(yīng)社會的發(fā)展，更符合公眾的要求，更促進公共利益的實現(xiàn)。

3．3．1 管理方法與手段的創(chuàng)新

我國旅游公共服務(wù)管理工作就應(yīng)該對于現(xiàn)代科學(xué)的管理理論和方法進行學(xué)習(xí)，不斷創(chuàng)新與旅游公共服務(wù)相適應(yīng)的管理手段，同時對于傳統(tǒng)方法進行揚棄，傳統(tǒng)方法中好的一方面可以留下，不好的就應(yīng)該拋棄。管理手段和方法還應(yīng)該與旅游地區(qū)的基層政府的基本情況相適合，不能照搬照抄，應(yīng)該將當(dāng)?shù)卣淖陨砬闆r與科學(xué)的管理手段和方法結(jié)合起來，形成一套具有自己特色的管理方法。同時，應(yīng)該高度重視運用先進信息管理技術(shù)、計算機技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的重要作用，旅游公共服務(wù)在管理手段上也應(yīng)該順應(yīng)現(xiàn)代化、信息化趨勢。例如，電子政務(wù)的發(fā)展可以通過網(wǎng)絡(luò)向旅游者發(fā)布旅游政務(wù)通告、旅游地區(qū)的交通、餐飲、住宿等基本信息，還可以在網(wǎng)上公開征集公眾對旅游公共服務(wù)的建議，從而進一步推動旅游公共信息的網(wǎng)上共享，為旅游者提供便捷的服務(wù)?？萍嫉目焖侔l(fā)展為旅游公共服務(wù)管理的現(xiàn)代化以及提高行政效率提供了強有力的技術(shù)支持，也必然對旅游公共服務(wù)能力的提升具有深刻的影響。

3．3．2 管理職能的創(chuàng)新

當(dāng)前，社會到了新的發(fā)展階段，提升和改善旅游公共服務(wù)能力，就要重新定位政府和市場、政府和社會以及政府內(nèi)部部門之間的關(guān)系，進行各級政府以及部門的管理職能的創(chuàng)新，定位政府本身應(yīng)該擔(dān)負(fù)的責(zé)任以及應(yīng)該管理的事務(wù)，提高旅游公共服務(wù)的質(zhì)量、效率以及能力。因此，旅游公共服務(wù)中的管理職能的創(chuàng)新應(yīng)該是政府從以往的管理型和全能型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，而不是將與旅游公共服務(wù)有關(guān)的工作“一把抓”。

3．3．3 管理理念的創(chuàng)新

旅游公共服務(wù)要轉(zhuǎn)變以往的以效率為根本目標(biāo)，以及政府可以計劃一切事務(wù)、管理一切事務(wù)的傳統(tǒng)觀念，應(yīng)該貫徹以人為本的管理理念，同時以公平優(yōu)先，兼顧效率，由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，這也是我國正在進行的服務(wù)型政府建設(shè)和旅游公共服務(wù)能力建設(shè)的必然要求。旅游公共服務(wù)管理觀念的創(chuàng)新應(yīng)首先以提高旅游公共服務(wù)供給能力為目標(biāo)，供給能力的提升可以讓廣大人民群眾都能夠享受到旅游業(yè)發(fā)展帶來的好處，提高人的生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。同時，轉(zhuǎn)變政府與旅游企業(yè)、非營利組織之間的關(guān)系，應(yīng)在旅游公共需求的引導(dǎo)下，政府與旅游企業(yè)、與非營利組織之間由管理觀念向服務(wù)觀念轉(zhuǎn)變，由以往的管理控制向協(xié)調(diào)合作轉(zhuǎn)變，共同提升旅游公共服務(wù)能力。

［1］劉曉軍．對加強旅游公共服務(wù)若干問題的思考［J］．旅游調(diào)研，2007，(9) ．

［2］張序．中國民族地區(qū)公共服務(wù)能力建設(shè)［M］．北京:民族出版社，2011:288～292．

［3］李爽．旅游公共服務(wù)供給機制研究［D］．廈門: 廈門大學(xué)學(xué)位論文，2008:123～124．

［4］蔣云根．提升基層政府公共服務(wù)供給能力的路徑思考［J］．甘肅行政學(xué)院學(xué)報，2008，(3) :102～106．

［5］陳振明．公共服務(wù)導(dǎo)論［M］．北京: 北京大學(xué)出版社，2011:13～14．

［6］張開云，張興杰，李倩．地方政府公共服務(wù)供給能力:影響因素與實現(xiàn)路徑［J］．中國行政管理，2010，(1) :92～95．

［7］張連英．地方政府公共服務(wù)能力建設(shè)研究［D］．長沙: 湖南師范大學(xué)學(xué)位論文，2007:32～34．

［8］李紅鳳．完善財政投入保障機制，推進基本公共服務(wù)均等化［J］．哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報: 社會科學(xué)版，2012，( 2) :116～120．