程序正義視角下的檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考核制度

李 兵

（平頂山學(xué)院 河南 平頂山 467000）

刑事訴訟法從保障公民權(quán)的角度而言是“動(dòng)態(tài)憲法”，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動(dòng)準(zhǔn)則和指南，檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為要符合刑事訴訟法的規(guī)定和基本原則。但目前運(yùn)行在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)考核管理制度才是檢察機(jī)關(guān)工作和行動(dòng)的指南，這種制度對(duì)刑事訴訟法運(yùn)行的影響如何，值得理論和實(shí)務(wù)界給予關(guān)注和思考。

一、業(yè)務(wù)考核統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析

以某市檢察院對(duì)所轄基層檢察院業(yè)務(wù)考核統(tǒng)計(jì)報(bào)告為例，與刑事訴訟有關(guān)的考核目標(biāo)是批捕率和起訴率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在審查批捕階段，該院8個(gè)月共批捕2301人，平均批準(zhǔn)逮捕率為92.3%，同比上升45.4%；不批準(zhǔn)逮捕192人，平均不批準(zhǔn)逮捕率7.7%，同比上升20.8%；糾正漏捕情況，共糾正漏捕199人，同比上升67.2%，糾正漏捕人數(shù)占總的被批準(zhǔn)逮捕人數(shù)的8.6%。各單位糾正漏捕數(shù)按多少?gòu)母叩降团判颉Ｖ档米⒁獾氖?，考核指?biāo)中缺乏錯(cuò)捕的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，沒(méi)有錯(cuò)捕案件的可能性即使存在，也不應(yīng)是常態(tài)[1]。主要是因?yàn)椋哄e(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕的檢察院要承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任，這樣將導(dǎo)致本單位在年終綜合評(píng)比中失去被評(píng)選先進(jìn)的機(jī)會(huì)，影響到上至領(lǐng)導(dǎo)下至一般工作人員的政治前途、經(jīng)濟(jì)利益，所以，錯(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕是基層檢察機(jī)關(guān)辦案中要極力避免的，當(dāng)然，能否避免錯(cuò)案和有了錯(cuò)案不計(jì)入指標(biāo)是不同的。任何一項(xiàng)司法活動(dòng)，不因檢察機(jī)關(guān)辦案人員的良好動(dòng)機(jī)和愿望就不會(huì)發(fā)生錯(cuò)捕、錯(cuò)訴，這是刑事訴訟的本質(zhì)所決定的，而且，刑事訴訟程序也能夠通過(guò)自身的制度來(lái)糾正錯(cuò)案，不計(jì)入或者有意規(guī)避錯(cuò)案的相關(guān)統(tǒng)計(jì)違背了考核制度客觀公正的原則。

在審查起訴和提起公訴階段，各基層檢察機(jī)關(guān)共受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴2283人，提起公訴1930人，平均起訴率為98.9%，同比上升1.1%，其中四個(gè)基層檢察院起訴率達(dá)到100%，起訴率最低的檢察院也達(dá)到了97.5%。在2300余人中不起訴的僅為21人，不起訴率為1.1%，同比下降2.4%；11家統(tǒng)計(jì)單位中有四家不起訴率為0，最高不訴率只有2.5%；共糾正漏訴91人，同比上升295.7%，糾正漏訴占提起公訴總數(shù)的4.7%。在檢察機(jī)關(guān)辦理的反貪污賄賂案件和反瀆職侵權(quán)等自偵案件中，起訴率都是100%[2]。所有自行偵查并提起公訴的案件都要以最終沒(méi)有無(wú)罪判決作為衡量辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不難得出這樣的結(jié)論：按照業(yè)務(wù)考核要求，批準(zhǔn)逮捕率、糾正漏捕率、起訴率、糾正漏訴率要逐年提高；不批準(zhǔn)逮捕率、不起訴率要逐年降低。各基層院要在考核中取得好名次，必須提高逮捕、起訴率，降低不批準(zhǔn)逮捕、不起訴率。

二、對(duì)業(yè)務(wù)考核制度的理論評(píng)析

按照組織行為學(xué)的理論，社會(huì)組織通過(guò)設(shè)立組織工作狀況的考核目標(biāo)，了解和檢驗(yàn)組織中工作人員的工作狀態(tài)、組織的績(jī)效，達(dá)到對(duì)組織工作質(zhì)量控制，促進(jìn)績(jī)效提升和管理改善。同時(shí)，評(píng)估考核的結(jié)果用于確定人員的晉升、獎(jiǎng)懲和各種利益的分配，也對(duì)組織中的工作人員的工作動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響，進(jìn)而能提高組織的工作質(zhì)量和效益。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為從事社會(huì)管理職能的組織，可以依此原理設(shè)立科學(xué)合理的考核指標(biāo)和體系，以便社會(huì)和公眾能夠通過(guò)考核指標(biāo)從外部對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法律賦予職能的完成質(zhì)量情況給予評(píng)價(jià)和監(jiān)督；同時(shí)，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來(lái)講，考核評(píng)比機(jī)制可以運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)遵守行為規(guī)范的辦案人員，懲罰不遵守或違反規(guī)范的辦案人員達(dá)到提高辦案質(zhì)量的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，業(yè)務(wù)考核對(duì)檢察機(jī)關(guān)能夠促進(jìn)基層院建設(shè)的良性發(fā)展，有存在的必要。但也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行考核機(jī)制隨著檢察改革的逐步深入已逐步暴露出一些弊端，不能全面反映檢察辦案工作中所要求的全面考核、嚴(yán)格監(jiān)督的作用，要從完善案件質(zhì)量考評(píng)體系入手建立更科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁|(zhì)量評(píng)價(jià)平臺(tái)。還有學(xué)者針對(duì)現(xiàn)有考核指標(biāo)不足之外，在理清考核指標(biāo)設(shè)立的基本原則、基本框架等問(wèn)題基礎(chǔ)之上，對(duì)考核指標(biāo)重新設(shè)計(jì)。上述觀點(diǎn)和實(shí)踐都是基于社會(huì)組織的工作質(zhì)量可以用績(jī)效評(píng)估的方法進(jìn)行考核，也得到最高人民檢察院的認(rèn)可和支持，最高人民檢察院在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中提出，要全面加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的要求下要不斷提高辦案質(zhì)量和辦案效率，努力取得最佳法律效果和社會(huì)效果。

三、業(yè)務(wù)考核制度存在的問(wèn)題

（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)質(zhì)量考核設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)不妥

對(duì)司法機(jī)關(guān)活動(dòng)的績(jī)效評(píng)估主要應(yīng)考慮組織對(duì)“社會(huì)公正”所起到的作用[3]，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，要加入考核實(shí)施法律監(jiān)督保障公民基本權(quán)利的指標(biāo)。我國(guó)憲法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國(guó)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第二條規(guī)定，檢察院的職責(zé)“保證準(zhǔn)確及時(shí)查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無(wú)罪的人不受刑事追究”。因此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作質(zhì)量評(píng)價(jià)，不單純以打擊犯罪為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包含法律監(jiān)督活動(dòng)。因此，既要考核批準(zhǔn)逮捕、起訴的情況，也要考核糾正錯(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕和錯(cuò)誤起訴的情況，這種理念也體現(xiàn)在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中。不僅如此，在刑事訴訟過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)是作為向人民法院提起控訴的一方，并不對(duì)案件事實(shí)作最終的認(rèn)定。對(duì)批準(zhǔn)逮捕、起訴是否正確要由人民法院經(jīng)審理后才能最終確定，此前逮捕和起訴并不能作為認(rèn)定犯罪嫌疑人被告人是否有罪的標(biāo)準(zhǔn)，換言之，作為控方的檢察機(jī)關(guān)勿需，也不可能作到批準(zhǔn)逮捕和審查起訴的百分之百準(zhǔn)確無(wú)誤，考核檢察機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量也不能以沒(méi)有錯(cuò)捕、錯(cuò)訴為標(biāo)準(zhǔn)。

（二）現(xiàn)行考核標(biāo)準(zhǔn)有違刑事訴訟的基本原則

未決羈押作為一種限制人身自由強(qiáng)制措施，如果適用不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重侵犯公民人身自由，基于無(wú)罪推定的原則，在未經(jīng)獨(dú)立的法院依法最終認(rèn)定有罪之前，犯罪嫌疑人應(yīng)被視為無(wú)罪。聯(lián)合國(guó)《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條規(guī)定“等待審判的人被置于羈押狀態(tài)不應(yīng)當(dāng)是一般原則，但是釋放時(shí)可以附加擔(dān)保在審判時(shí)或司法程序的其他階段出庭或者在案件需要的情況下于執(zhí)行刑罰時(shí)到場(chǎng)的條件”。對(duì)審前羈押的國(guó)際準(zhǔn)則認(rèn)為，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的羈押應(yīng)視為不得已的措施，即使采取強(qiáng)制措施，也要符合正當(dāng)?shù)哪康暮捅壤瓌t。我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法中也在一定程度上體現(xiàn)了該原則，該法第11條規(guī)定，“對(duì)于可能有逃避偵查，具有人身危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等措施不足以防止社會(huì)危害性的，應(yīng)當(dāng)予以逮捕”。同時(shí)第51條又規(guī)定，對(duì)不具有人身危險(xiǎn)性，或者正在懷孕或哺育自己嬰兒的婦女，可以不予批準(zhǔn)逮捕。綜上所述，我國(guó)對(duì)于逮捕的基本原則是根據(jù)犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性，所犯罪行的輕重，確實(shí)有必要的才決定批準(zhǔn)逮捕，決非是只要有犯罪嫌疑，公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)就批準(zhǔn)逮捕。最高人民檢察院關(guān)于寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中重申對(duì)逮捕的嚴(yán)格規(guī)定，“有逮捕必要”的逮捕條件，慎重適用逮捕措施。

（三）考核制度變相剝奪當(dāng)事人的合法權(quán)利

刑事訴訟法第53條規(guī)定，被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)彙Ａ鶛C(jī)關(guān)規(guī)定，犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請(qǐng)的律師可以為其申請(qǐng)取保候?qū)?。刑訴法解釋第68條，被羈押的被告人及其法定代理人、近親屬和律師有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)?。從上述?guī)定可以看出，審前的羈押除了以羈押為慣例、成比例原則外，還要有相應(yīng)的替代措施，終止或撤銷(xiāo)不必要的羈押。無(wú)論是大陸法系還是英美法系，都不將羈押作為預(yù)防再犯的理由，更不能成為懲罰的手段。而單純追求提高逮捕率，實(shí)際上變相取消了取保候?qū)?、監(jiān)視居住等其他替代性強(qiáng)制措施，剝奪了犯罪嫌疑人被告人及其法定代理人、近親屬的變更強(qiáng)制措施申請(qǐng)權(quán)。

（四）現(xiàn)行考核指標(biāo)對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)工作提出了錯(cuò)誤導(dǎo)向，片面強(qiáng)調(diào)多捕多訴

由于當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)治安狀況還比較嚴(yán)峻，各級(jí)政府都把本轄區(qū)內(nèi)的治安狀況與能否高效打擊犯罪，平息被害人的不滿作為衡量政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因犯罪嫌疑人、被告人不到案而引起被害人及其親屬上訪的情況。各地政府將社會(huì)治安綜合治理指標(biāo)層層分解，指定相關(guān)部門(mén)必須完成的情況。分解到基層檢察機(jī)關(guān)的這類(lèi)指標(biāo)導(dǎo)向，傾向打擊和處罰犯罪，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，追求多捕多訴，實(shí)際上削弱了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公民基本權(quán)利的職能。在基層檢察院，強(qiáng)調(diào)提高逮捕率、起訴率一方面免除了辦案人員因犯罪嫌疑人、被告人無(wú)法到案的責(zé)任，另一方面，也避免完不成上級(jí)交辦工作的政治風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，考核機(jī)制有利于社會(huì)和公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人員的考核和管理，促進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和工作效率提高。但是現(xiàn)行的考核指標(biāo)在內(nèi)容的設(shè)置上存在一定缺陷，在司法實(shí)踐中對(duì)刑事訴訟法和刑事政策的實(shí)施產(chǎn)生了消極影響，造成了“刑事程序的失靈”。解決這一問(wèn)題的出路在于，重新認(rèn)識(shí)基層檢察機(jī)關(guān)中普通存在的工作考核評(píng)比機(jī)制的作用，擺脫過(guò)度以行政管理的眼光看待刑事司法活動(dòng)的傳統(tǒng)思維，將程序法定和程序公正原則作為刑事司法活動(dòng)的最高信念，以此為標(biāo)準(zhǔn)建立起檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。而偏離了上述原則，任何工作質(zhì)量指標(biāo)都與刑事訴訟法的宗旨相違，也不可能實(shí)現(xiàn)刑事訴訟法的根本目的。

［1］顧文虎.績(jī)效考核在基層檢察院管理體系中的導(dǎo)入和實(shí)施［J］.法治論叢，2004（11）：60.

［2］洪建明.基層檢察院工作績(jī)效量化考核初探［J］.人民檢察，2006（10）：41.

［3］周炳亮.完善檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量考評(píng)體系初探［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（11）：68.