國外房產(chǎn)稅實(shí)踐對(duì)我國的啟示＊

□ 黃震鍇

（美國雪絨大學(xué)，美國）

國外房產(chǎn)稅實(shí)踐對(duì)我國的啟示＊

□ 黃震鍇

（美國雪絨大學(xué)，美國）

通過對(duì)美國、德國、日本三個(gè)主要國家房產(chǎn)稅的實(shí)踐考察，歸納出其房產(chǎn)稅的特點(diǎn)和我國房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)選擇：開征初期宜以立足于高端房產(chǎn)為主調(diào)節(jié)收入分配作為主要目標(biāo)；以實(shí)現(xiàn)居者有其屋為主要目標(biāo)；組織房地產(chǎn)稅收收入作為主要目標(biāo)，把房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)化為直接受益稅。

房產(chǎn)稅；國外房產(chǎn)稅實(shí)踐；特點(diǎn)；我國房產(chǎn)稅目標(biāo)

借助房產(chǎn)稅抑制房價(jià)過快上漲的爭論已有多年，近年來開征房產(chǎn)稅又成為熱點(diǎn)話題。繼2011年上海、重慶出臺(tái)房產(chǎn)征稅的規(guī)定以來，社會(huì)各界對(duì)借助房產(chǎn)稅開征，進(jìn)而打擊房產(chǎn)投機(jī)，遏制房價(jià)快速上漲，改變地方政府過度依賴土地財(cái)政等有強(qiáng)烈期待。國外一些國家在房地產(chǎn)稅中實(shí)踐，對(duì)我國房地產(chǎn)稅改革目標(biāo)的選擇有著很好的借鑒作用。

一 國外房地產(chǎn)稅的實(shí)踐

房產(chǎn)稅歷來與地產(chǎn)稅密切相連。世界上多數(shù)國家的房產(chǎn)是與地產(chǎn)相連的。從課稅環(huán)節(jié)分，各國房產(chǎn)稅（或者準(zhǔn)確稱為房地產(chǎn)稅）可分為交易環(huán)節(jié)、擁有環(huán)節(jié)和所得環(huán)節(jié)的課稅。美、德、日是世界上經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的國家群體，有發(fā)達(dá)的房產(chǎn)業(yè)市場和完善的稅收制度。本文在對(duì)這些國家房地產(chǎn)稅制度進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行分析。

1、美國房地產(chǎn)稅制考察。美國是世界上最大的發(fā)達(dá)國家，早在殖民時(shí)期就已開征房地產(chǎn)稅。作為分權(quán)程度很高的聯(lián)邦制國家，美國實(shí)行聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府架構(gòu)和財(cái)政體制，美國憲法直接將財(cái)產(chǎn)稅的立法權(quán)賦予了各州政府，由各州政府決定是否征收房地產(chǎn)稅，并確定相應(yīng)的稅率和稅基等。為滿足地方政府的財(cái)政需要，大多數(shù)州政府將包括房地產(chǎn)稅在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)稅立法權(quán)下放地方政府手中，由地方政府負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅的征收、日常管理和監(jiān)督檢查。州政府通常只在建立房地產(chǎn)稅的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序，以及提供培訓(xùn)以協(xié)助地方評(píng)估單位等方面發(fā)揮有限作用。

從總量上看，美國房地產(chǎn)稅不僅對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營用房產(chǎn)征稅，也對(duì)個(gè)人居住的用房征收，財(cái)產(chǎn)稅（主要是房地產(chǎn)稅）是美國地方政府收入的主要來源，占整個(gè)地方政府財(cái)政收入的七成以上，對(duì)地方政府有著舉足輕重的影響。由于美國房地產(chǎn)稅在使用上有“?？顚Ｓ谩毙再|(zhì)，屬于對(duì)納稅人有直接返還的收益稅，其房地產(chǎn)稅的社會(huì)意義實(shí)質(zhì)上大于財(cái)政意義。雖然美國的房地產(chǎn)稅立法權(quán)分屬州、地方兩級(jí)。由于房地產(chǎn)稅使用主要?dú)w屬最基層的地方政府，地方政府有在具體稅率、稅收減免等具體立法權(quán)，稅率由市鎮(zhèn)政府根據(jù)本年度財(cái)政支出預(yù)算和稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)確定的稅基價(jià)值浮動(dòng)確定，稅收立法較為靈活且貼近實(shí)際，容易解決稅收征收中的糾紛和易于調(diào)整。同時(shí)，一些州政府也允許其轄區(qū)內(nèi)的地方政府決定某些稅收減免項(xiàng)目，可以根據(jù)收入水平確定稅收補(bǔ)助，實(shí)行延期納稅政策、老年人和退伍軍人免稅政策等，確保了立法權(quán)威與靈活并舉。在技術(shù)上，美國廣泛應(yīng)用了計(jì)算機(jī)輔助批量評(píng)估系統(tǒng)和地理信息系統(tǒng)作為房地產(chǎn)評(píng)估價(jià)值的支撐，節(jié)省了大量的征稅成本和時(shí)間，評(píng)估誤差總體上在2%以內(nèi)。這個(gè)評(píng)估系統(tǒng)可以將統(tǒng)計(jì)、稅收、金融、公共安全等諸多社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化方面的數(shù)據(jù)庫信息與地圖整合鏈接，信息同時(shí)在網(wǎng)上公布，軟件也可以在網(wǎng)上獲得，實(shí)現(xiàn)了信息互通互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，保證了房產(chǎn)在價(jià)值評(píng)估過程中的公開、公正和透明，降低了納稅人在房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值中的投訴和訴訟。所有這些做法，使得美國地方政府十分注意房地產(chǎn)稅收入的使用，力求使征稅與其轄區(qū)居民的居住環(huán)境有機(jī)結(jié)合，讓納稅人愿意負(fù)擔(dān)，建立起城鎮(zhèn)良性發(fā)展的資金循環(huán)體系，使美國房產(chǎn)地稅的納稅人能夠從納稅中獲得直接的收益，享受到納稅與地方公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供所帶來的直接益處。

2、德國房地產(chǎn)稅制考察。德國是聯(lián)邦制國家，向來以嚴(yán)厲房地產(chǎn)稅收政策著稱，房價(jià)穩(wěn)定。德國下設(shè)有16個(gè)州政府和1萬余個(gè)市鎮(zhèn)政府，各州在一定范圍內(nèi)均擁有自己的立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。各州在聯(lián)邦法律的明確授權(quán)下享有一定的財(cái)產(chǎn)稅立法權(quán)，負(fù)責(zé)制定稅收?qǐng)?zhí)法條例和相關(guān)政策，決定房地產(chǎn)稅的征收方式、減免稅和稅率方法等。市鎮(zhèn)政府則擁有制定和調(diào)整當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)稅稅率的權(quán)力，負(fù)責(zé)房地產(chǎn)稅的具體征收。具體而言，德國對(duì)房地產(chǎn)主要征收土地稅、土地交易稅（土地購置稅）、房產(chǎn)稅。

與美國相反，德國一直致力于把房地產(chǎn)視為重要的民生要求，將房地產(chǎn)稅僅作為調(diào)控民生需求的一種手段。德國包括地方財(cái)產(chǎn)稅和房地產(chǎn)交易稅的地方稅比重沒有超過整個(gè)稅收收入的10%，且地方財(cái)產(chǎn)稅占整個(gè)稅收收入的比重僅為2%。為了鼓勵(lì)居民擁有自己的住宅所有權(quán)，德國土地交易稅曾一度降至2%，現(xiàn)有稅率在3.5%至5%之間。德國對(duì)出租的住房征收房地產(chǎn)稅，對(duì)自由自用的住宅（不包括度假村）不需要繳納房地產(chǎn)稅，只需要繳納房基地的土地稅。為鼓勵(lì)居民擁有住宅的所有權(quán)，對(duì)購買和建筑住宅的居民可享受所得稅特別扣除，總扣除額為房屋購置價(jià)格的5%至6%，分?jǐn)偹枚惪鄢龝r(shí)間為8年。在過去10年，盡管德國名義房價(jià)每年上漲1%，扣除德國物價(jià)水平平均每年2%的上漲，德國房價(jià)實(shí)際上還在以每年1%的實(shí)際速度下降。

德國各州及市鎮(zhèn)擁有一定的立法權(quán)。各州可以決定征收方式、減免稅和稅率確定的方法，對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的稅率有制定和調(diào)整的權(quán)力。德國房地產(chǎn)稅基評(píng)估完全由市場決定。各州、市鎮(zhèn)有獨(dú)立于政府的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估委員會(huì)，房地產(chǎn)評(píng)估師客觀、獨(dú)立、公正地開展評(píng)估，評(píng)估結(jié)果不需要政府進(jìn)行確認(rèn)，政府無權(quán)干涉房地產(chǎn)評(píng)估師的工作。同時(shí)，法律規(guī)定房地產(chǎn)評(píng)估師對(duì)自己的評(píng)估結(jié)果負(fù)責(zé)30年，房地產(chǎn)評(píng)估錯(cuò)誤時(shí)先用該項(xiàng)目的保險(xiǎn)合同賠償金賠償。不夠時(shí)再用私人財(cái)產(chǎn)負(fù)責(zé)，公司內(nèi)的所有評(píng)估師都負(fù)有連帶責(zé)任。德國地方政府則依據(jù)地價(jià)圖來征收地產(chǎn)稅。為照顧低收入家庭，德國政府還開發(fā)一些住宅樓銷售或出租給低收入家庭，依據(jù)的也是房地產(chǎn)評(píng)估師提供的報(bào)告。

3、日本房地產(chǎn)稅制考察。日本是中央集權(quán)國家，與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收包括不動(dòng)產(chǎn)取得類、不動(dòng)產(chǎn)保有類和不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓類三種，房地產(chǎn)稅是地方的主體稅種之一，房地產(chǎn)的稅基十分寬泛。既有國稅局征收的地價(jià)稅，也有地稅局征收的其他財(cái)產(chǎn)稅，稅種劃分細(xì)致具體。日本立法權(quán)相對(duì)集中于中央，法律由國會(huì)制定，內(nèi)閣實(shí)施并發(fā)布政令。同時(shí)，各級(jí)地方政府有權(quán)根據(jù)中央政府規(guī)定制定稅法實(shí)施條例，有權(quán)調(diào)整稅率，決定開征、停征財(cái)產(chǎn)稅，確定稅收減免。中央對(duì)地方有嚴(yán)格的監(jiān)督指導(dǎo)，有權(quán)依據(jù)憲法等法律授權(quán)否決地方政府制定的各項(xiàng)條例。中央固定資產(chǎn)評(píng)估委員會(huì)是日本房地產(chǎn)稅基評(píng)估機(jī)構(gòu)，由公共事務(wù)大臣、內(nèi)政大臣和財(cái)政大臣共同決定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和公式，全國統(tǒng)一執(zhí)行。地方政府依據(jù)公式評(píng)估應(yīng)稅固定資產(chǎn)價(jià)值并計(jì)算應(yīng)納稅額，將記載有各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)格的地價(jià)圖供公眾閱覽。日本對(duì)土地和建筑物實(shí)行分開評(píng)估的原則，分別制定了詳細(xì)的評(píng)估方法和程序。對(duì)于稅收登記冊(cè)記載的土地、房屋或建筑物的評(píng)估值每3年根據(jù)土地市場價(jià)格和房屋的重置成本更新一次。

二 國外房地產(chǎn)稅實(shí)踐的借鑒

就此，本文歸納出美德日三國在房地產(chǎn)稅收實(shí)踐上的一些特點(diǎn)：

第一，房地產(chǎn)稅的財(cái)政意義是相對(duì)的。保證居者有其屋、量能負(fù)擔(dān)和稅收定向使用的原則，是美德日開征房地產(chǎn)稅的基本出發(fā)點(diǎn)。這些國家的地產(chǎn)私有化目標(biāo)是清晰的。作為不產(chǎn)生收益還需要繳納的稅收，房地產(chǎn)稅是最能引起民眾稅痛的。房地產(chǎn)稅開征除了一般意義下的組織收入作用外，更重要的在于對(duì)居者有其屋的保障和調(diào)控作用。

第二，依法治稅是相當(dāng)重要的。盡管在這三國，稅收立法權(quán)或集中于中央，或分散于最基層，但依法立稅和依法治稅，有效限制了稅收立法權(quán)的濫用。將稅收立法權(quán)集中于憲法，再由憲法直接賦權(quán)給基層政府。由于基層政府最了解選區(qū)居民的利益訴求，使得具有收益性質(zhì)的房地產(chǎn)稅能發(fā)揮最佳效果，同時(shí)也便于公眾的監(jiān)督。這種立法權(quán)威不是來自于等級(jí)高低，而來自于公眾對(duì)法律制定的認(rèn)可和信任。

第三，技術(shù)能力是十分必要的。房地產(chǎn)稅在技術(shù)上需要解決法律、評(píng)估和征繳等系列難題。房地產(chǎn)稅是對(duì)有確定財(cái)產(chǎn)歸屬性的房產(chǎn)征稅。當(dāng)前我國土地有三類性質(zhì)：農(nóng)村土地、出讓土地，劃撥土地。但法律規(guī)定出讓土地在繳納租金后只有70年的使用權(quán)，而不需租金的劃撥土地卻享有永久使用權(quán)，這個(gè)法律矛盾是需要解決的。此外，房地產(chǎn)稅是對(duì)存量財(cái)產(chǎn)的征稅，涉及房地產(chǎn)的市場價(jià)值評(píng)估、稅款征繳和變現(xiàn)，及系列尚未解決的征管問題。關(guān)注到俄羅斯等國房地產(chǎn)稅改革遇到問題，我們有理由對(duì)房產(chǎn)稅改革的技術(shù)準(zhǔn)備持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。

三 我國房地產(chǎn)稅改革的目標(biāo)選擇

考察我國房產(chǎn)市場的狀況，從需方視角，改善住房是公眾最為迫切的需求。而城鎮(zhèn)化發(fā)展將帶來了長期的住房剛性需求。從供方視角，市場化供給方式釋放了房地產(chǎn)生產(chǎn)的能量，對(duì)刺激房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用是毋庸置疑的。但通貨膨脹過快，收入分配差距不斷拉大，居民投資渠道過窄等，使房產(chǎn)異化為目前公眾主要投資的選擇方向，偏離了價(jià)值軌道。而這種狀況的存在，又使得投機(jī)資本有了推波助瀾的條件。

在這個(gè)背景下，關(guān)于我國房地產(chǎn)稅開征的目標(biāo)選擇，首先要房地產(chǎn)稅在解決這些問題上的手段不足。第一，房地產(chǎn)稅具有直接受益稅的特點(diǎn)。而這需要以建立財(cái)政民主機(jī)制為前提，要求公眾參與到房地產(chǎn)稅的稅率設(shè)計(jì)、稅收規(guī)模確定、評(píng)估價(jià)值公示、財(cái)政支出規(guī)模和構(gòu)成的表決等方面，進(jìn)而增強(qiáng)公眾對(duì)政府的監(jiān)督，保證稅前對(duì)房產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估公平，稅中公眾的納稅公平，以及稅后對(duì)稅收的使用公平。從這個(gè)意義上，房地產(chǎn)稅的成功實(shí)施更多地將依賴于政治體制的完善和地方政府治理方式的改進(jìn)；第二，房地產(chǎn)稅不可能成為抑制房價(jià)的主力。房產(chǎn)價(jià)格的形成基于多種因素，如房產(chǎn)成本、收入分配、供求關(guān)系、貨幣政策引發(fā)的通脹狀況，以及居民投資渠道的寬窄等。就目前狀況看，我國土地實(shí)行的招掛牌供給方式，是導(dǎo)致房產(chǎn)價(jià)格不斷攀升的主要原因。而且隨著地價(jià)的節(jié)節(jié)攀升，能夠有實(shí)力拿地的將集中于資本雄厚的少數(shù)企業(yè)，這在逐步形成我國土地供應(yīng)和房產(chǎn)供應(yīng)雙壟斷的局面。這是導(dǎo)致房價(jià)上升的根本性原因。而從需求角度，由于大城市有相對(duì)優(yōu)良的服務(wù)基礎(chǔ)和工作條件，只要城市化的進(jìn)程沒有停止，這種對(duì)一線城市的房屋需求不斷增長狀況就不會(huì)得到根本遏制。加上原本城市居民對(duì)改善性住房的需求，更加刺激了房價(jià)增長。同時(shí)，持續(xù)多年的寬松貨幣政策使得通貨膨脹的預(yù)期遠(yuǎn)高于普通民眾實(shí)際收入的增長速度，加之民眾缺少必要的投資渠道，房產(chǎn)的居住功能讓位于投資功能，這也使得房產(chǎn)價(jià)格進(jìn)一步上升，拉大了房價(jià)與居民收入之間的差距。其導(dǎo)致的最終后果，即是高收入人群擁有大量房產(chǎn)而中低收入階層甚至連一套房產(chǎn)也無力承擔(dān)的局面。因此，單純從需求角度遏制房價(jià)上漲，在理論上缺乏依據(jù)，也很難發(fā)揮應(yīng)有的作用。第三，房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種是有附加條件的。其前提是將房地產(chǎn)稅設(shè)定為直接收益稅，這在目前難做到的。有無獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)稅評(píng)估結(jié)果公示、有效的評(píng)估爭議解決機(jī)制、合格的評(píng)估人才等技術(shù)條件，以及我國現(xiàn)有房地產(chǎn)稅征收能力的限制，這些都是需要慎重考慮和穩(wěn)妥實(shí)施的。

從這種背景出發(fā)，我國房地產(chǎn)稅的開征，不應(yīng)當(dāng)是一蹴而就的過程，應(yīng)當(dāng)采取分步走的策略。即在開征初期，宜以立足于高端房產(chǎn)為主，以調(diào)節(jié)收入分配作為主要目標(biāo)。在各種不夠成熟的情況下，房地產(chǎn)稅實(shí)踐可以借鑒日本和德國的有關(guān)做法，以實(shí)現(xiàn)居者有其屋為主要目標(biāo)。一方面，將稅收調(diào)控的重點(diǎn)放到高端人群，發(fā)揮稅收調(diào)控收入分配的作用；另一方面，在財(cái)政、貨幣等政策的配合下，根據(jù)目前各地房產(chǎn)市場出現(xiàn)的分化趨勢，引導(dǎo)房產(chǎn)市場健康發(fā)展，遏制房產(chǎn)投機(jī)的勢頭；在開征條件成熟和有能力普征后，房地產(chǎn)稅實(shí)踐可以借鑒美國做法，將組織房地產(chǎn)稅收收入作為主要目標(biāo)，把房地產(chǎn)稅轉(zhuǎn)化為直接受益稅。同時(shí)，積極促進(jìn)地方政府職能的轉(zhuǎn)化，為房地產(chǎn)稅直接為民眾服務(wù)創(chuàng)造條件。

［1］張學(xué)誕.中國房地產(chǎn)稅：問題與探索［M］］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

［2］張洪銘，張宗益，陳文梅.房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)效應(yīng)分析［J］.稅務(wù)研究.2011，（4）.

［3］傅樵.房地產(chǎn)稅的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒與稅基取向［J］.改革.2010，（12）.

［4］石堅(jiān)，陳文東.房地產(chǎn)稅制的國際比較［M］.北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011.

F810.422

A

1008－4614－（2014）05－0011－03

2014－9－22

黃震鍇（1992— ），男，湖南長沙人，就讀美國雪絨大學(xué)金融專業(yè)。