從失衡到平衡：改革開放以來我國大學與政府關系的模式演變

王永義

（南京大學 歷史學系，江蘇 南京 210093）

1978年以來，我國進入了改革開放時期。改革是全面的改革，包括經(jīng)濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。在高等教育領域，改革的一個重點是大學與政府關系變革。可以說，三十多年來，我國大學與政府關系堅持了一以貫之的改革方向，始終遵循積極穩(wěn)妥的改革路徑，基本形成了大學和政府良性互動、相對平衡的局面，為走中國特色高等教育發(fā)展道路積累了一定經(jīng)驗。在有關討論的基礎上，認真梳理改革開放以來我國大學與政府關系演變的邏輯和脈絡，對在新的條件下繼續(xù)完善大學與政府關系具有一定借鑒意義。

一、改革開放以來我國大學與政府關系演變的四個階段

觀察1978年以來中國大學與政府關系變革的軌跡，我們大致可以將其分為四個具體階段。這四個階段既是時間和形式意義上的，也是實質意義上的。從四個階段的先后承續(xù)，可以看到大學與政府關系的演變大致呈現(xiàn)為二者的權利義務關系從不平衡逐漸轉向動態(tài)平衡的過程。

（1）1978—1985年。這屬于撥亂反正、大學恢復辦學功能階段。這一時期主要是廢除“文革”期間的一系列錯誤政策，恢復之前的一些相對正確的做法，具體而言就是恢復1961年頒布的《高教六十條》所確立的政策范式。相比而言，教育領域及其大學的撥亂反正要比其他領域要早些。這是因為鄧小平再次恢復工作之后，依然主動要求分管科技和教育工作，并明確表示愿意當教育和科技工作者的“后勤部長”。他在1977年7月就強調(diào)：“要抓一批重點大學。重點大學既是教育的中心，又是辦科研的中心。高等學校的科學研究，應納入國家規(guī)劃。重點學校首先要解決教員問題。”[1]這一階段，大學基本教育制度得到恢復，政府與大學關系從無序到有序，實現(xiàn)了正?；?，表現(xiàn)為：大學恢復高考，開始正式招生并能夠授予學位，教師恢復職稱評定并從事教學科研，大學學風得到扭轉，在全國范圍內(nèi)恢復和增設了幾百所高等學校。這一時期大學的撥亂反正，是黨和政府回歸政治理性的成果，是對“文革”期間大學運動辦學和混亂狀態(tài)的集中整治，體現(xiàn)了政府對大學的控制力。在當時歷史條件下，政府通過行政權力直接整頓高校，實屬理之所在、事之必然。雖然在此期間，個別大學和若干省份意識到并在實際上也進行了大學與政府關系的一些微調(diào)，開始進行大學辦學自主權探索，但從總體而言，《高教六十條》當中所確立的中央集權、計劃管理、嚴格上下級身份這些大學與政府關系最本質的特征依然沿襲照舊，幾無變化。

（2）1985—1995年。這屬于政府開始簡政放權、大學辦學自主權發(fā)生和擴展階段。在大學恢復了基本的、正常的辦學功能之后，就是如何發(fā)揮辦學積極性的問題了。這就自然涉及大學辦學自主權。高度計劃經(jīng)濟體制下，政府只是將大學作為純粹的管理客體和管理對象，大學還無法作為一個獨立主體運轉。隨著經(jīng)濟改革的起航與加快，越來越要求大學快速適應發(fā)展變化的形勢。1985年我國先后頒布《中共中央關于科學技術體制改革的決定》、《中共中央關于教育體制改革的決定》，標志著大學與政府關系進入了問題視野和改革議題?！蛾P于教育體制改革的決定》直指問題核心：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制，在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產(chǎn)、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學校具有主動適應經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力?！盵2]1986年隨即頒布了暫行規(guī)定予以貫徹落實。此后，高等學?；盍﹂_始迸發(fā)，獲得了一系列和辦學直接相關的具體權力：有權在計劃外接受委托培養(yǎng)學生和招收自費生；有權調(diào)整專業(yè)的服務方向，制訂教學計劃和教學大綱，編寫和選用教材；有權接受委托或與外單位合作，進行科學研究和技術開發(fā)，建立教學、科研、生產(chǎn)聯(lián)合體；有權提名任免副校長和任免其他各級干部；有權具體安排國家撥發(fā)的基建投資和經(jīng)費；有權利用自籌資金，開展國際的教育和學術交流，等等。在此期間，大學與政府關系的一個重要變化還表現(xiàn)在政府開始逐步取消對大學生畢業(yè)統(tǒng)一分配的制度。大約從1985年前后，國家統(tǒng)一分配制度已有所變動，部分大學畢業(yè)生可以自由找工作，大學教師也可以在大學之間自由流動，甚至可以到別的部門工作[3]。這些變化意味著大學必須要為自己的辦學質量獨立承擔責任，也就是說大學的辦學和發(fā)展不僅要聽命于上級教育部門的意見和指令，而且越來越要接受社會輿論的評價和學生家長的選擇。社會評價決定大學社會地位和未來發(fā)展的事實，客觀上凸顯了辦學自主權的重要性。1993年，為適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，我國頒布了《中國教育改革和發(fā)展綱要》。它明確強調(diào)，在政府與學校的關系上，要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。這一表述已是對具象辦學權的超越，開始觸及學校的法人實體地位問題?？梢哉f，這一階段是高起點、大跨度的改革，其勇氣、魄力非同一般，為以后的改革奠定了基礎、樹立了榜樣。

（3）1995—2012年。這屬于大學辦學自主權從無法可依到有法可依階段，其最大特征就是大學與政府關系有了法律文本約束，開始法治化探索，是一個顯著進步。隨著“依法治國”被寫進憲法，從黨的政治目標成為國家政治目標，大學辦學日益強調(diào)法治化。1995年《中華人民共和國教育法》、1998年《中華人民共和國高等教育法》頒布?！陡叩冉逃ā芬?guī)定高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理，強調(diào)校長全面負責本學校的教學、科學研究和其他行政管理工作，并列舉了校長行使的六項職權。這是我國高等教育立法中的重要里程碑。2011年，教育部頒布《高等學校章程制定暫行辦法》，規(guī)定章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，這是對大學依法治校，依法辦學的進一步肯定和深化。此外，1995年以后，我國高等教育管理體制出現(xiàn)重大調(diào)整，大學與政府關系改革的側重點轉向大學要受哪一級政府，是中央政府還是地方政府管轄而展開。此時期的大學合并重組也因此主要是中央和地方高等教育管理權限的變動，而非政府與大學權限的調(diào)整。有的學者所言，出現(xiàn)了改革目標的偏移，是從政府管什么、如何管的問題偏移到由哪一級政府管的問題[4]。這種意見有其深刻性、合理性。不過，這種轉向也并非完全是偏移，而只是改革重點的暫時調(diào)整，是對當時高等教育主要矛盾和突出問題的把握和解決。而且，隨后的事實證明，正是政府管理權限的調(diào)整，才正確梳理了國家行政管理體系本身存在的問題，為下一階段大學與政府關系的持續(xù)變革奠定了基礎。

（4）2012年至今。這屬于從注重管理到強調(diào)治理轉變階段。黨的十八大強調(diào)要深化教育領域綜合改革，推動高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。特別是黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標，就是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。過去習慣管理思維，現(xiàn)在強調(diào)治理導向；過去只強調(diào)四個現(xiàn)代化，現(xiàn)在還提出治理能力現(xiàn)代化，這反映了新形勢下黨對治國理政規(guī)律性認識的深化。從“管理”到“治理”，一字之差，但其內(nèi)涵與外延卻有了根本變化。“治理”是特定范圍內(nèi)各類權力部門、公共部門以及社會組織的多向度聯(lián)系，是相關主體對于國家社會事務的平等參與和協(xié)商互動。相對于“管理”在內(nèi)涵上的單一性和硬性，“治理”理念是根本轉型和重大進步，有利于促進社會參與，激發(fā)社會活力，更好維護人民群眾的根本利益。當前，完善大學治理結構，提高大學治理能力，真正落實大學依法、自主、獨立辦學的主體地位，成為大學改革發(fā)展的主要方向。同時，辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色，必須扎根中國大地辦大學，也成為我國大學的普遍共識。

二、我國大學與政府關系演變的特點及其積累的經(jīng)驗

縱觀上述我國大學和政府關系演變的路線圖，聯(lián)系政府治理形態(tài)轉化路徑，可以看到大學和政府關系演變的若干鮮明特點。

第一，從權力高度集中到權力適度下放。1952年院系調(diào)整，以及計劃經(jīng)濟時期形成的高等教育政策，使得大學與政府的關系最顯著的特征就是一種不對稱性，政府包攬統(tǒng)管大學，大學成為政府的“下級”和附屬物。1978年以來的改革就是扭轉政府的高度集權化，減少和下放大學具體管理事項，增強大學辦學自主權。從集權到放權是一個漸進過程，從招生計劃到專業(yè)調(diào)整，從教學權利和學術自由，從人事任免到學校內(nèi)部機構調(diào)整，這些諸多領域的具體權力漸漸回歸學校，同時政府也逐漸把更多的精力轉到對大學的宏觀管理和服務上。

第二，從行政約束到法治規(guī)范。法律在改革開放以前更多地被視作一種管理手段，更強調(diào)法律“以律制人”功能，而不是“依法治國”理念。例如在行政法規(guī)上，它以規(guī)定行政機關的權利和相對一方的義務為重心，不能平衡地配置行政機關與相對一方的權利義務關系。改革開放后，法治的重要性不斷得到突顯，在實踐上不斷呈現(xiàn)出從“法制”到“法治”的漸進轉變。在大學與政府關系問題上，大學逐步實現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟的“單位”到市場經(jīng)濟的“法人”的轉變，從單純行政領導關系逐漸向法律關系和指導關系轉變。政府對學校的直接行政管理，在許多具體環(huán)節(jié)、領域也轉變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃和信息服務等。

第三，從側重管制到偏重服務。政府管理既是管制，更是服務。改革開放以來，“建設服務型政府”逐漸成為政府施政目標，寓管理于服務之中不斷成為行政價值準則，“中國政府管理體制改革的總趨勢，是管制的成分正在日益減少，而服務的比重則在日益增多，直至明確提出建立服務政府。”[5]在大學與政府關系問題上，政府對大學的官僚主義領導作風和管制模式由于不符合治國理念和社會發(fā)展實際而逐漸退出舞臺，與之相應的，政府通過管理創(chuàng)新、職能轉變、政務公開，不斷強化服務大學的意識，放大服務大學的功能。

在改革開放以來的實踐中，大學與政府關系經(jīng)過艱辛探索，也積累了寶貴經(jīng)驗。概括起來說，主要是以下幾個方面。

一是大學與政府關系變革必須主動適應我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展變化。大學與政府關系的改革，就是既要提高政府效能，又要釋放大學功能，使上層建筑更加適應經(jīng)濟基礎發(fā)展變化。判斷大學與政府關系的標準就是這種關系是否有利于促進大學科學發(fā)展、提高高等教育質量，是否有利于不斷增強服務經(jīng)濟社會發(fā)展能力。30多年來，我國成功實現(xiàn)了從高度集中的計劃經(jīng)濟體制到充滿活力的社會主義市場經(jīng)濟體制的偉大歷史轉折。大學與政府的關系也立足這一重大轉變，特別是大學在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新等方面積極適應社會主義市場經(jīng)濟要求，不斷加以調(diào)試和拿捏，保證了大學改革和社會發(fā)展同頻共振，確保大學始終充滿生命力和創(chuàng)造力。

二是必須分步驟、有領導、有秩序地進行我國大學與政府關系變革，堅持改革力度和社會可承受程度的統(tǒng)一，切實維護高校穩(wěn)定與發(fā)展。大學與政府關系事關我國政治體制改革。對于政治體制改革，鄧小平同志曾強調(diào)：“這個問題太困難，每項改革涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多障礙，需要審慎從事。”[6]因此，大學與政府關系改革，方法要細密，步驟要穩(wěn)妥，既要敢于擔當，以壯士斷腕的決心堅定不移推進改革，又要講究策略方法，因地制宜、試點先行、積微成著，漸進式推進，努力取得改革新突破。30多年的實踐說明，高校擴大自主權不是抽象的、盲目的、無序的，而是具體的、歷史的、有序的。擴大高校自主權要與高校提高自身治理能力相結合，只有高校形成了比較完善的內(nèi)部治理結構、權力監(jiān)督機制，才能具備用好自主權的條件、能力和品格，這就要求政府放權與高校建立現(xiàn)代大學制度同步進行。

三是必須把大學與政府關系變革同提高黨在高等教育領域的領導水平結合起來。黨委領導下的校長負責制是我國基本國情和高等教育辦學宗旨所決定的，體現(xiàn)了黨的領導和遵循教育規(guī)律的統(tǒng)一。大學與政府關系的每一次優(yōu)化，都是在發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用下實現(xiàn)的，都是在始終堅持正確的政治方向基礎上取得的。事實證明，大學與政府關系的變革必須堅持黨的領導，根據(jù)黨的基本理論和教育路線確定改革的決策部署，體現(xiàn)黨的領導核心作用。

三、平衡與張力：完善大學與政府關系之路

當前，從總體上說，我國大學與政府關系已經(jīng)開始步入良性互動軌道，但還依然存在問題，甚至潛伏諸多矛盾。由于歷史的巨大慣性，政府部門對高校管得過多過細的越位現(xiàn)象還時有發(fā)生，保障高校按照教育規(guī)律辦學的機制還不成熟。因此，落實和擴大高校辦學自主權還是一個沒有完成的任務，還處在現(xiàn)在進行時的狀態(tài)。搞好這項改革，不是簡單地在政府與學校之間進行權力劃分，正如著名法學家羅豪才在論述行政法時認為：“現(xiàn)代行政法既不是管理法，也不是控權法，而是保證行政權與公民權處于平衡狀態(tài)的平衡法?！盵7]大學與政府的關系也應如此，總的目的是形成既有利于知識生產(chǎn)又有利于國家發(fā)展的管理體制，也就是說在知識標準和政治標準、大學理念和國家導向、大學治理和更好發(fā)揮政府作用上達到動態(tài)平衡、基本對稱的關系。

第一，政府簡政放權與國家權力機關加強監(jiān)督并重：大學和政府關系不清，原因固然很多，但追根溯源，主因不在大學本身，而在于政府及其教育行政管理部門，政府在公共治理中管得過多的問題仍然比較突出，缺位、越位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了學校辦學的主體性、社會參與的積極性。因此，政府下一步要激發(fā)自覺意識和能動性，把簡政放權作為自我革命的“先手棋”和提高治理能力的“當頭炮”，凡是由學校能自主決定的事項一律下放到學校。只有該簡的簡，該放的放，才能激發(fā)學校和社會的需求潛力和發(fā)展動力。也就是說，“政府部門絕對不能再像迄今為止的那樣，擺出全能型、萬能型的架勢，將教育改革的設計者、指導者、管理者、監(jiān)督者、調(diào)控者、評價者等多種角色集于一身?！盵8]當然，政府簡政放權不是說對大學不聞不問、放任自流，而是要更好地發(fā)揮政府作用。同時，最高國家權力機關及地方國家權力機關要全面規(guī)范政府權力，約束行政管理機關客觀上存在的權力任意性、蠻橫性。高等教育學家德里克·博克曾說：“總的看來，如果政府隨意地改變自己作出的決定，左右大學的學術事務，其結果將會損害高等教育的質量。”[9]這就需要充分發(fā)揮人大及其常委會的國家權力機關作用，加強對《高等教育法》實施情況的監(jiān)督，以及根據(jù)教育改革的需要加快修改完善法律法規(guī)，對相關條文不夠具體、明晰之處加以充實豐富，盡早建立一個較為完備科學的高等教育法律法規(guī)體系。其中，根本的一點就是公平分配政府及其行政機關和大學的權利義務，推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務轉變，并在此基礎上更加注重全面履行職能，更好發(fā)揮政府作用。

第二，從單向到雙向：幾十年來，大學與政府關系的矛盾運動，主要是在政府主導下進行的。在此過程中，大學屬于矛盾的次要方面，更多地是扮演回應、配合的角色，其主體性、積極性還沒有充分挖掘。因此，優(yōu)化大學與政府關系，要發(fā)揮政府和大學“兩個積極性”。對大學而言，就要秉承大學基本理念，承擔起改革主體的責任，不斷成為有脊梁、有風骨的大學。一是勇于發(fā)出大學自己的聲音，結成有立場、有行動、有力量的大學聯(lián)盟，主動加強對權力的監(jiān)督制約，協(xié)同減少政府不必要、不恰當、不合法的干預。二是適應公民社會多元化的實際，吸納社會權力在大學治理中的作用。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，出現(xiàn)了許多社會組織，這些社會組織和社會主體以其擁有的社會資源對國家和社會有重要的影響力。在著名法學家郭道暉先生看來，這就是社會權力。他主張要以社會權力制衡國家權力[10]。此點對大學和政府關系互動也有一定參考意義。在現(xiàn)代大學辦學經(jīng)費來源已多元化的背景下，社會組織、營利組織或“第三部門”等成為大學發(fā)展的重要推動力量。此種狀況就使借鑒“多中心治理理論”成為一種可能，就可以探索建立一種政府、社會組織和高校等多種主體共同參與大學治理活動的制度安排。在這一制度安排中，政府成為治理體系中的一個組成部分，其決策就要反映其他利益相關者的愿望，體現(xiàn)和照顧各方利益，從而政府的任性能得到有效約束和消解，進而“就可能徹底改變過去政府對大學實行單邊治理的治理模式，形成一種利益相關者廣泛參與、協(xié)商、合作的共同治理模式?！盵11]三是加快建設現(xiàn)代大學制度，奠定敢用、會用、用好自主權的基礎環(huán)境與基本體制。在當前條件下，大學要加快建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程，健全以教師學生代表大會為基本形式的民主管理制度，完善師生權利、組織框架、決策機制、學術管理等內(nèi)容，逐步形成依照章程管理學校的體制和氛圍。

第三，保持平衡與張力：在高等教育史上已經(jīng)形成了多種類型的大學與政府關系模式，但是這種關系模式并非是一成不變的，而是呈現(xiàn)為一個具體的歷史的過程，總體上就是和經(jīng)濟社會發(fā)展保持平衡狀態(tài)。例如二戰(zhàn)后，西方大學與政府之間的關系隨著政治經(jīng)濟環(huán)境變化，發(fā)生了深刻的調(diào)整，羅馬傳統(tǒng)大學開始被賦予了公法人資格和更多的自主權，盎格魯－撒克遜傳統(tǒng)大學與政府的關系則日益緊密。相對于經(jīng)濟社會發(fā)展模式而言，大學與政府關系模式是第二位的。雖然是否有“中國模式”還值得討論，但中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展與崛起卻是事實，與此相伴的中國特色高等教育發(fā)展道路正在形成也是有目共睹。在此背景下，我國政府及其大學要有一種文化自覺、教育自信，遵循高等教育發(fā)展的自身規(guī)律和高等教育現(xiàn)代化的基本要求，以構建政府、大學、社會新型關系為核心，以推進“管辦評”分離為基本要求，既積極借鑒西方政治文明和現(xiàn)代大學制度的有益成果，又絕不照搬固定模式，既不走政府完全控制大學的老路也不走政府大學二元對立的邪路，而走出一條大學與政府既有效平衡又凸顯張力的中國道路。

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