新型城鎮(zhèn)化：以市場力量促科學(xué)發(fā)展

孟 凱

（中國人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872）

2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議，針對我國新型城鎮(zhèn)化的具體問題，給出了具有導(dǎo)向性的操作指南和發(fā)展路徑。正如會議所指出的，“城鎮(zhèn)化目標(biāo)正確、方向?qū)︻^，走出一條新路，將有利于釋放內(nèi)需巨大潛力，有利于提高勞動生產(chǎn)率，有利于破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會公平和共同富裕，而且世界經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境也將從中受益”[1]。這也就意味著，新型城鎮(zhèn)化必然要求“目標(biāo)”和“方向”的正確性?；诖耍瑫h提出了六大議題，即推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、高城鎮(zhèn)建設(shè)水平和加強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的管理。無論從哪個(gè)方向著手，新型城鎮(zhèn)化都離不開市場力量的推動?？梢哉J(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)型的破題階段。

一、前言

（一）新型城鎮(zhèn)化適應(yīng)了我國生產(chǎn)力變革的要求

現(xiàn)代意義上的城鎮(zhèn)化或者叫城市化，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是伴隨著工業(yè)革命和勞動分工而不斷演變發(fā)展來的。根據(jù)馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，一定的生產(chǎn)關(guān)系一定要適應(yīng)一定的生產(chǎn)力，反過來，生產(chǎn)力的變革導(dǎo)致生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生變化。我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，最主要的特點(diǎn)，就是生產(chǎn)力的變革推動著社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的不斷改進(jìn)。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展角度來看，新中國成立以后到改革開放以前這個(gè)階段，屬于社會主義生產(chǎn)力初步聚集和發(fā)展的初期階段。國家以重工業(yè)為主、農(nóng)村反哺城市的基本經(jīng)濟(jì)政策，一方面契合當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際，另一方面也導(dǎo)致我國城市化與工業(yè)化畸形發(fā)展，人為割裂了城市化的自然演化進(jìn)程。也可以說是生產(chǎn)關(guān)系（城市化政策）沒有適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要，被人為地壓制在一個(gè)較低的層次。

改革開放以來，我國的社會生產(chǎn)力得到極大解放，相應(yīng)地驅(qū)使生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了深刻變化。尤其是進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著世界經(jīng)濟(jì)向綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)方向的發(fā)展，我國也對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式提出了新的要求，即可持續(xù)發(fā)展和科學(xué)發(fā)展。從這個(gè)意義講，我國在2013年以后提出新型城鎮(zhèn)化，也是對當(dāng)前生產(chǎn)力發(fā)展要求的直接回應(yīng)。深刻認(rèn)識到該層面的問題，有助于我們從生產(chǎn)力、生產(chǎn)關(guān)系等上層構(gòu)建角度來分析城鎮(zhèn)化問題，有助于我們對新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展之路有一個(gè)清晰判斷。這個(gè)認(rèn)知就是，我們需要從生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的矛盾運(yùn)動中認(rèn)識城鎮(zhèn)化的歷史必然性；從生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力要求的層面把握城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的變化；城鎮(zhèn)化進(jìn)程是內(nèi)涵豐富的社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整過程，其根本是生產(chǎn)關(guān)系的變革，不是簡單物質(zhì)層面的“造城”運(yùn)動；我們要立足中國實(shí)際，以中國特色社會主義理論來統(tǒng)領(lǐng)我們城鎮(zhèn)化的發(fā)展之路。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展中的推動力量分析

市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，自發(fā)秩序和理性構(gòu)建一直是不同流派經(jīng)濟(jì)學(xué)家爭論的焦點(diǎn)。如哈耶克就堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)制度、社會制度的自然演進(jìn)規(guī)律，反對人為力量和所謂“科學(xué)理論”對經(jīng)濟(jì)自由的干涉與構(gòu)建。哈耶克強(qiáng)調(diào)的是人類生產(chǎn)關(guān)系中的“自發(fā)性”，而各種人為設(shè)計(jì)，比如政府組織，雖然有一定的建構(gòu)性，但這種建構(gòu)也需要一些長期演化、積累和試錯(cuò)產(chǎn)生的抽象規(guī)則的引導(dǎo)。由此哈耶克提出人類負(fù)有“不可救藥的無知”，從而反對人們可以根據(jù)一個(gè)社會計(jì)劃刻意地建立起一套合意的整體社會秩序體系（“致命的自負(fù)”）[2]。從哈耶克的角度來分析我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中各種人為設(shè)計(jì)、忽視市場力量和民眾的創(chuàng)造性等問題，更能看清這些弊端產(chǎn)生的根源。

沿著另一條相反的方向，笛卡爾、霍布斯和盧梭等人則認(rèn)為：蔑視和貶低非理性的或者未被理性充分理解的事物，它假定人生而具有智識和道德秉賦。因而人能夠根據(jù)理性原則對社會作精心規(guī)劃，并盡可能地抑制乃至鏟除一切非理性現(xiàn)象[3]。這在經(jīng)濟(jì)哲學(xué)上被稱作“理性建構(gòu)主義”。對于建構(gòu)理性主義來說，制度完全可以重新設(shè)計(jì)、徹底改造的。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是這么建立起來的[3]。

理性建構(gòu)主義在哲學(xué)或者人類實(shí)踐中的絕對性，導(dǎo)致其對社會制度的演進(jìn)缺乏應(yīng)有的解釋度與包容度。以休謨、維克托爾等人為主，后經(jīng)哈耶克重新解釋的進(jìn)化理性主義，則提出了這樣的核心命題：個(gè)人理性是十分有限的和不完全的，理性在人類事務(wù)中起著相當(dāng)小的作用，各種實(shí)在的制度，如道德、語言、法律等并不是人類智慧預(yù)先設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，而是以一種累積的方式進(jìn)化而來的。自發(fā)秩序規(guī)則和擴(kuò)展秩序才是更利于自由的秩序選擇。而計(jì)劃或組織規(guī)則只會侵害自由，破壞自發(fā)秩序[3][4]。

我們回到問題的最初。在經(jīng)濟(jì)史上，政府和行政力量介入城市化進(jìn)程，有著深厚的歷史和經(jīng)濟(jì)規(guī)律因素。按照古典或者新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，如果市場具備完全出清的條件，也就是在完全市場條件下，一個(gè)城市的發(fā)展應(yīng)該完全依賴市場機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。比如對各類生產(chǎn)要素的分配、對勞動力資源的需求等，但這只是一個(gè)理想或者理論上的最優(yōu)狀態(tài)。事實(shí)上，一個(gè)城市的發(fā)展往往出現(xiàn)負(fù)外部效應(yīng)大于正外部效應(yīng)的情況，比如某種生產(chǎn)要素高度集中，城市規(guī)模無限制擴(kuò)張等，這些都造成了外部不經(jīng)濟(jì)。如果僅僅依靠市場手段進(jìn)行自發(fā)調(diào)節(jié)，這個(gè)過程將是漫長的、成本極高的。在此情況下，政府或行政力量介入城市建設(shè)，對產(chǎn)業(yè)、人口等進(jìn)行某些有規(guī)劃的布局，從而抵消市場失靈帶來的各種社會成本，就成為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的必須。也就是說，城市發(fā)展是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中所謂“市場失靈”最典型的表現(xiàn)場所，這也為政府力量的介入提供了完美的備注。自發(fā)秩序和理性構(gòu)建之爭、新自由主義與新凱恩斯主義之辯、行政力量與市場手段的博弈，也在這個(gè)領(lǐng)域此消彼長。

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的歷程，既可以用時(shí)間來劃分階段，也可以以政策走向來劃分階段。不管以哪一種來劃分，行政與市場兩種力量的博弈，都是一直存在的，從更為廣泛的角度來考慮，我國傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，走的是一條偏向理性構(gòu)建主義的道路；在經(jīng)濟(jì)政策上，走的是一條由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的道路。理性構(gòu)建在基本上多數(shù)的時(shí)間和空間上，占據(jù)著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主線。筆者無意評判兩種思想孰優(yōu)孰劣，自發(fā)秩序和理性構(gòu)建，放在人類歷史的長河中，都會在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)或空間中，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。我國傳統(tǒng)城市化難以為繼，提出向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，最根本地就是在理性構(gòu)建的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自發(fā)秩序的能動作用，變行政主導(dǎo)、理性構(gòu)建為市場主導(dǎo)、理性構(gòu)建與自發(fā)秩序相結(jié)合之路，以市場力量助推新型城鎮(zhèn)化，走可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展之路。

二、行政主導(dǎo)型：我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式

吳敬璉在談及傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端時(shí)，首要原因即指向了推動力量。他認(rèn)為，之所以以前的城鎮(zhèn)化方式產(chǎn)生問題：“第一是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程，把造城當(dāng)成是提高政績重要的、甚至是主要的手段”[5]。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的根本特征，就是行政（政府）主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化。事實(shí)上，行政主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化一方面既符合特定歷史條件下我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，取得了巨大的建設(shè)成就；另一方面，它也存在許多難以解決的難題，從生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展角度看，需要向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

（一）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的績效分析

改革開放之初的1978年，中國僅有城鎮(zhèn)人口1.72億，城市化水平僅為17.92%，全國僅有192個(gè)城市，到2013年，全國城鎮(zhèn)人口總數(shù)達(dá)到7.3111億人，占總?cè)丝诒戎貫?3.73%，城市化率超過一半[6]。盡管其中含有統(tǒng)計(jì)口徑變化的因素，仍然可以認(rèn)為自改革開放以來，中國城市化發(fā)展的速度是相當(dāng)快的，屬于新中國成立以來發(fā)展最為迅速的時(shí)期。作為一個(gè)比較，我們可以看美國城市化發(fā)展?fàn)顩r。美國的城市化水平從19.8%提高到39.7%經(jīng)歷了40年的時(shí)間，即從從1860年到1900年[7]。我國用不到40年的時(shí)間，將城市化水平由17.92%提高到了53.73%，由此可以認(rèn)為，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式在一定程度上適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的要求，促進(jìn)了我國城市化水平的發(fā)展。

從政策方面看，1990年以前，我國強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)發(fā)展的合理性，因此對小城鎮(zhèn)的發(fā)展采取了鼓勵(lì)和不設(shè)限制的措施，而對于各類城市，則仍然嚴(yán)格控制發(fā)展，這表現(xiàn)在人口流動、戶籍、就業(yè)等諸多方面。在此期間，只有幾個(gè)特區(qū)城市，如深圳、珠海等，它們的發(fā)展得到了國家的支持。對于其他絕大多數(shù)城市來講，嚴(yán)格控制仍然是當(dāng)時(shí)發(fā)展的主題。隨著1990年國家對上海浦東新區(qū)的開發(fā)，我國對城市和城市化的思路才發(fā)生了根本性的變革，國家不再限制和阻止大城市、特大城市的發(fā)展，并從政策、資金上開始向特大城市傾斜。以此為標(biāo)志，我國特大城市開始逐漸復(fù)蘇，并成為國家或區(qū)域的中心，成為目前一線城市發(fā)展的雛形。城市化政策的改變，在很大程度上也改變了經(jīng)濟(jì)增長模式。優(yōu)勢資源、人才、資金開始向中心城市聚集，而中心城市又帶來了輻射與拉動效應(yīng)，從而使得我國改革開放30多年以來，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展超過了以前發(fā)展的總和，超越了國際上城市化發(fā)展的平均水平。如此突出的發(fā)展績效和經(jīng)濟(jì)增長率，在絕大程度上得益于政府對城市化進(jìn)程的推動，得益于行政力量支持下的市場化改革[8]。

我們回顧我國城市化之路，可以明顯地看出，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路固然有其無法克服的弊端，但其取得的成就，以及為今后城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型打下的基礎(chǔ)，都是我們所無法忽視的。

（二）傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的弊端分析

新中國成立以來，我國城市化的主導(dǎo)力量一直是政府，走的是一條人為設(shè)計(jì)的建構(gòu)主義道路。這與西方國家城市化的演進(jìn)道路不盡相同。進(jìn)入20世紀(jì)以后城市化中的人為設(shè)計(jì)因素逐漸增多，但在西方市場經(jīng)濟(jì)條件下，仍然是市場機(jī)制在左右城市化和工業(yè)化。我國城市化受蘇聯(lián)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響深刻，尤其是新中國成立到改革開放前這一段時(shí)期，城市化每年只以0.1%的速度推進(jìn)，與每年超過10%的GDP增長率嚴(yán)重脫節(jié)。一方面是工業(yè)化需要進(jìn)行原始積累，另一方面也說明行政力量對城市化進(jìn)程的壓制作用[8]。這一階段，可以稱為我國城市化進(jìn)程中的人為壓制階段。改革開放以來，行政化主導(dǎo)的城市化發(fā)展又進(jìn)入一個(gè)脫離社會結(jié)構(gòu)實(shí)際和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的人為擴(kuò)展階段。政府主導(dǎo)型城市化的根本特征在于，政府對行政手段具有很強(qiáng)的依賴性，用行政手段調(diào)節(jié)城市化發(fā)展往往是政府的重要工作內(nèi)容（徐琴，2004）。

如前所述，城市是市場失靈表現(xiàn)最為突出的地方，但這并不代表著市場力量在城市化過程中無足輕重。恰恰相反，市場失靈要求行政力量介入進(jìn)行調(diào)整，但并不表示要以行政力量為主，或者只依靠行政力量。我國在改革開放以前，行政主導(dǎo)、單一公有制制度和推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，成為當(dāng)時(shí)城市化最明顯的特征。行政主導(dǎo)最大的弊端就是忽視市場力量、忽視市場規(guī)律，一切從行政權(quán)力本身的需要出發(fā)搞工業(yè)化和城市化。這不僅背離了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)律，而且形成了路徑依賴，帶來了思維固化和模式僵化。雖然行政主導(dǎo)能在一定程度、一定時(shí)間和一定范圍內(nèi)推動城市在某個(gè)方向的發(fā)展，但其帶來的問題卻需要在更長的時(shí)間內(nèi)加以解決，最明顯的表現(xiàn)就是改革開放以前我國城市化整體進(jìn)程一波三折，甚至出現(xiàn)停滯和倒退。改革開放以來，市場力量開始發(fā)展越來越大的作用，我國整體經(jīng)濟(jì)制度改革開始順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，行政力量對城市化和市場的干預(yù)逐步減小，直接表現(xiàn)就是城市化進(jìn)程的加快。一般來講，這一時(shí)期應(yīng)該是市場力量逐步主導(dǎo)城市化、工業(yè)化進(jìn)程，但傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀卻顯示另一個(gè)現(xiàn)象，那就是雖然市場力量在逐步增大，政府也充分尊重和認(rèn)識到市場的作用，但我國城市化過程不僅沒有脫離行政主導(dǎo)的軌道，反而導(dǎo)致行政力量不斷加深對城市化進(jìn)程的干預(yù)[8]。馮奎（2013）將政府全面主導(dǎo)模式的弊端歸結(jié)為五個(gè)方面：一是是缺乏科學(xué)性。二是造城運(yùn)動，盲目擴(kuò)張。僅2006—2009年，全國84個(gè)重點(diǎn)城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模就從1.7萬平方公里擴(kuò)大到1.9萬平方公里。三是不計(jì)成本，粗放發(fā)展。國際上，土地城鎮(zhèn)化一般是人口城鎮(zhèn)化的1.2倍，我國2000～2010年達(dá)到1.8倍。四是低價(jià)征地，與民爭利。2009年全國土地收入為1.42萬億元，拆遷、補(bǔ)助費(fèi)用為5180億元。也就是說，政府花1塊錢，可以獲得3塊錢。五是資源過度集中，中小城市增長乏力等。2000—2010年，中國地級以上城市市轄區(qū)的建成區(qū)面積增長了95.8%，而同期中國縣級以上城鎮(zhèn)建成區(qū)面積僅增長了50.9%[9]

諾斯說，國家的存在對經(jīng)濟(jì)增長必不可少，但同時(shí)也是人為衰落的根源。人為制造繁華，又在市場規(guī)律的驅(qū)使下無奈衰落，這在世界城市發(fā)展史上也是屢見不鮮的現(xiàn)象，而在行政色彩鮮明的中國城市化發(fā)展進(jìn)程中，這樣的案例更是不勝枚舉。行政主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、走可持續(xù)發(fā)展之路的當(dāng)下，其潛能已經(jīng)基本挖掘完畢，其產(chǎn)生的弊端和問題亟待解決。

三、新型城鎮(zhèn)化：借助市場力量促進(jìn)科學(xué)發(fā)展

如果把行政主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化當(dāng)作傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，那么新型城鎮(zhèn)化必然要求市場主導(dǎo)力量的發(fā)揮，否則就會仍然是舊有模式的延續(xù)，仍然不能擺脫傳統(tǒng)弊端的窠臼。我們需要借助市場力量，推動新型城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展。

（一）新型城鎮(zhèn)化需要破解諸多發(fā)展難題

新型城鎮(zhèn)化之所以“新”，就在于它要破解諸多傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的難題。概括來看主要有兩點(diǎn)，一是要破解土地、糧食與城鎮(zhèn)化之間的協(xié)調(diào)發(fā)展問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，各類建設(shè)占用耕地不可避免，加上生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀等因素也造成耕地面積不斷減少。2013年中國社會科學(xué)院《城鄉(xiāng)一體化藍(lán)皮書》指出，我國東部一些省份城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，耕地要減少約13.69萬公頃?！端{(lán)皮書》指出：“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)導(dǎo)致土地要素流出糧食生產(chǎn)領(lǐng)域，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與糧食生產(chǎn)相互爭地的矛盾日漸突出。耕地約束構(gòu)成了我國糧食安全的重大挑戰(zhàn)?！盵10]我國有著13億人口，糧食問題事關(guān)國計(jì)民生、國家安危，保證糧食安全是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展最基本的要求。為此，中央提出堅(jiān)守18億畝“耕地紅線”。現(xiàn)實(shí)卻非常嚴(yán)峻，中國人均耕地面積僅為1.38畝，約為世界平均水平的40%，宜居土地只占陸地國土面積的19%，耕地質(zhì)量總體偏差。水土流失、土地沙化、土壤退化、“三廢”污染等問題嚴(yán)重[11]。由此，在新型城鎮(zhèn)化過程中，如何破解土地、糧食與城鎮(zhèn)化之間協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，如何在保護(hù)生態(tài)、糧食安全與可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，成為擺在全社會面前亟待解決的問題。

二是破解城鎮(zhèn)化中的“本位”問題。新型城鎮(zhèn)化中的“本位”問題包括：新型城鎮(zhèn)化的核心本位應(yīng)是人的全面發(fā)展、以人為本的新型城鎮(zhèn)化，破除唯GDP論、貪大求全的城鎮(zhèn)化；新型城鎮(zhèn)化的思路本位應(yīng)是因地制宜、實(shí)事求是根據(jù)各地實(shí)際制定發(fā)展策略，比如西部邊疆地區(qū)城鎮(zhèn)化和東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的條件約束截然不同，就不能搞一刀切式的發(fā)展模式。新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)方向應(yīng)是黨的領(lǐng)導(dǎo)、法治政府和科學(xué)發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一，其終極目的助推中國夢的實(shí)現(xiàn)。這就意味著我們講主要依靠市場力量來發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，是建立在調(diào)控有效、決策科學(xué)、指導(dǎo)方針明確以及黨的領(lǐng)導(dǎo)得到加強(qiáng)的基礎(chǔ)上，并不是僅僅依靠市場經(jīng)濟(jì)本身就可以實(shí)現(xiàn)的。

（二）新型城鎮(zhèn)化要借助市場力量來推動

城市化發(fā)展是一個(gè)多種資源流動、聚集進(jìn)而產(chǎn)生合力的過程。這其中，生產(chǎn)要素、人口、產(chǎn)業(yè)和社會資本是最主要的因素。由于市場失靈的存在，合理和必要的行政推動與干預(yù)成為城市化發(fā)展的必須。但行政力量的干預(yù)是有其目的性和目標(biāo)性的。一般來講，行政力量參與城市化進(jìn)程應(yīng)該是提供公平競爭的機(jī)會、保障法律規(guī)章制度的實(shí)施、調(diào)節(jié)社會公平公正，而具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)該交給市場來驅(qū)動。如果脫離上述目標(biāo)，一味地追求經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)存量，忽視政府作為公共服務(wù)提供者的角色，只能造成沒有效益的增長，或者是不可持續(xù)的增長，這就是政府失靈現(xiàn)象。國際范圍內(nèi)城市化的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府失靈與市場失靈同樣存在。因此，建立市場主導(dǎo)、政府調(diào)控的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，由市場機(jī)制來引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，同時(shí)通過行政體制改革提高決策和調(diào)控能力，從而達(dá)到規(guī)避市場風(fēng)險(xiǎn)和社會風(fēng)險(xiǎn)、減低市場失靈和政府失靈存在的幾率，才是新型城鎮(zhèn)化應(yīng)遵循的發(fā)展之路。

吳敬璉就此指出：過去一直在提轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，但20年來沒有取得突破，問題在于體制性障礙未消除。由于“政府主導(dǎo)”抑制了市場在有效配置資源和形成兼容激勵(lì)中的作用，對發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和加快城鎮(zhèn)化都起了一定的負(fù)面作用。由于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷使獲取土地差價(jià)成為各級政府推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要?jiǎng)恿Γ瑢?dǎo)致政府偏離提供公共品的職能定位，成為“城市經(jīng)營者”，財(cái)政也偏離公共財(cái)政的方向。各級政府的GDP增長導(dǎo)向，使我國城市化離開了創(chuàng)新的基本功能[12]。

因此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)是重新界定政府與市場的關(guān)系。黨的十八屆三中全會指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革……經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。”[13]這就要求行政力量回歸自身應(yīng)有的定位，將更大更多的資源配置權(quán)力交給市場，同時(shí)做好宏觀調(diào)控和公共服務(wù)的只能，從而真正變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化為新型城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展目標(biāo)。

（三）新型城鎮(zhèn)化要求政府管理方式的轉(zhuǎn)型與變革

新型城鎮(zhèn)化并不是全盤否定和揚(yáng)棄傳統(tǒng)發(fā)展模式，更不是無本之木、無源之水，它是建立和發(fā)展在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)之上的。厲以寧認(rèn)為，中國的城鎮(zhèn)化實(shí)際上體現(xiàn)了雙重轉(zhuǎn)型的特征。這個(gè)雙重轉(zhuǎn)型是指：這種轉(zhuǎn)型既是“發(fā)展轉(zhuǎn)型”，又是“體制轉(zhuǎn)型”?！鞍l(fā)展轉(zhuǎn)型”意味著由農(nóng)業(yè)社會過渡到工業(yè)社會?！绑w制轉(zhuǎn)型”意味著由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制過渡到市場經(jīng)濟(jì)體制。從而具有非常濃厚的“中國特色”（厲以寧，2013）。這個(gè)特色，筆者將其理解為政府管理特色。這也就意味著，我國新型城鎮(zhèn)化不能脫離、也無法繞開強(qiáng)有力的政府管理。有鑒于此，新型城鎮(zhèn)化要求政府管理方式的轉(zhuǎn)型與變革，即改“行政主導(dǎo)”為“有限政府”，實(shí)現(xiàn)向法治政府和服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

新型城鎮(zhèn)化的核心是市場力量推動下的城鄉(xiāng)一體化和諧發(fā)展。按照黨的十八屆三中全會的精神，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府[13]。這就要求政府在城鎮(zhèn)化過程中由推動者轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控者，由“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚薄Ｓ邢拚粗刚陨碓谝?guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會的嚴(yán)格限制和有效制約，它意味著“政府只享有人民同意授予它的權(quán)力并只為了人民同意的目的，而這一切又受制于法治”[14]。有限政府與有效政府并不對立，相反，有限政府是有效政府的前提。有限政府要求政府為社會公眾提供所需的各類公共服務(wù)，在公共事務(wù)上接受公眾的監(jiān)督與制約，從而達(dá)到行政成本與社會收益的最佳結(jié)合。

燕繼榮給出了實(shí)現(xiàn)“有限政府”的三條道路：第一，確立憲法至上的原則，落實(shí)憲政結(jié)構(gòu)的制度安排；第二，確立和落實(shí)權(quán)力制衡的原則，保證以權(quán)力制約權(quán)力;第三，賦予公民以及社團(tuán)組織以廣泛的權(quán)利，使它們能夠通過維權(quán)行動來抵抗可能來自政府的侵權(quán)，確保以權(quán)利約束權(quán)力[14]。從根本上講，本著“以民為本”的精神，充分發(fā)動民眾的參與，實(shí)現(xiàn)自下而上有組織的導(dǎo)引與自上而下的系統(tǒng)改革相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化中政府職能的轉(zhuǎn)變。

（四）新型城鎮(zhèn)化是自發(fā)秩序與理性構(gòu)建制度的有效結(jié)合

新型城鎮(zhèn)化的動力在市場，推手在政府，而核心在有效的制度保障，即法治條件下的城鎮(zhèn)化。如前所述，自發(fā)秩序抑或理性構(gòu)建，在歷史發(fā)展的某些階段都有其有效性。在這里，并非籠統(tǒng)地將市場手段劃為自發(fā)秩序，將行政力量劃為理性構(gòu)建。新型城鎮(zhèn)化對我國來說既是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，也是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，從而，它會是一個(gè)中長期內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)。因此，中國特色新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)需要配套的制度改革作為保障，這包括戶籍、土地、社會保障、勞動就業(yè)和社會發(fā)展等方方面面。從政府角度看，這又涉及財(cái)稅體制、金融體制和行政體制等一系列相關(guān)改革，可以說牽一發(fā)而動全身，形成了一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。中間任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)的改革落后與整體改革步伐，都會導(dǎo)致改革出現(xiàn)停滯和反復(fù)。我國改革開放以來形成了條塊分割的不同利益群體，涉及他們的利益時(shí)改革更難以向前推進(jìn)。因此，從上層構(gòu)建和底層自發(fā)驅(qū)動兩個(gè)方向著手，實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序和理性構(gòu)建的有機(jī)結(jié)合，才能推動新型城鎮(zhèn)化向縱深方向發(fā)展，才能解決改革中的許多難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。

在經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，自發(fā)秩序既可以用來解釋市場制度的變革動因，分析一個(gè)國家社會經(jīng)濟(jì)制度的變革歷程，也可以用來分析人類社會構(gòu)建各類人為制度的進(jìn)程。如對法治、道德、國家等的解釋。制度的構(gòu)建和秩序的形成，都是在自發(fā)秩序的基礎(chǔ)上漸進(jìn)演變而來，都不是憑空想象或者僅僅依賴原始素材就可以構(gòu)建。從人類發(fā)展歷程來看，任何只強(qiáng)調(diào)一方而忽視另一方的制度形成，都是存在巨大缺陷和風(fēng)險(xiǎn)的，因而，自發(fā)秩序和理性構(gòu)建必須在方向一致的基礎(chǔ)上，協(xié)同前進(jìn)、互為補(bǔ)充，才是一項(xiàng)制度能夠有較大彈性、能夠包容社會發(fā)展的各種問題、能夠?yàn)槲磥碇贫茸兏锾峁┗A(chǔ)的最基本條件。

新型城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計(jì)是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的工程，牽一發(fā)而動全身。在汲取有效的制度構(gòu)建基礎(chǔ)上，充分調(diào)動民眾參與的積極性、充分尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律的制約性，既促進(jìn)自發(fā)秩序內(nèi)生的制度模式，也合理利用人為構(gòu)建的外在制度形式，實(shí)現(xiàn)自發(fā)秩序與理性構(gòu)建的有效結(jié)合，從而為新型城鎮(zhèn)化提供可持續(xù)的制度保障。

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