新型城鎮(zhèn)化：中國未來發(fā)展的必經(jīng)之路

朱杰堂

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南 鄭州 450015）

一、中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的突出問題

目前，世界正處于第三次城鎮(zhèn)化的浪潮，城鎮(zhèn)化的水平已超過50%。預(yù)計(jì)到2020年，全球城鎮(zhèn)化率將達(dá)到55%[1]。新中國成立以來，尤其是最近幾年來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯加快。到2009年年底，全國31個(gè)省區(qū)市共有設(shè)市城市655個(gè)，城鎮(zhèn)化率達(dá)46.59%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到了62186萬。預(yù)計(jì)到2020年居住在城鎮(zhèn)的人口將達(dá)50%，2050年居住在城鎮(zhèn)的人口將達(dá)75%[2]。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)由1978年的17.9%提高到2012年的52.75%，城鎮(zhèn)人口由1.72億增加到6.91億，每年有超過1000萬的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市，創(chuàng)造了人類歷史上規(guī)?？涨暗某擎?zhèn)化進(jìn)程[3]。

然而，在快速城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)了許多的問題。在2010年4月召開的“中國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研討會(huì)”中，與會(huì)專家認(rèn)為目前中國城鎮(zhèn)化最突出的問題是還沒有完成人口的徹底轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)人口中還包括大量的進(jìn)城農(nóng)民工。中國52%的城鎮(zhèn)化水平水分很大，如果僅以戶籍人口計(jì)算，中國的城鎮(zhèn)化水平大約只有35%，低于世界52%的平均水平，與發(fā)達(dá)國家70%左右的水平更是有明顯差距。其中17個(gè)百分點(diǎn)的差異正說明了中國城市化進(jìn)程中一個(gè)極為嚴(yán)重的社會(huì)現(xiàn)象——“半城市化”現(xiàn)象[4]。

中國城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中質(zhì)量問題，近年已經(jīng)有相當(dāng)多的研究。論題有：（1）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“土地城鎮(zhèn)化”快于“人口城鎮(zhèn)化”問題；（2）農(nóng)民工無法享受市民待遇帶來的“半城市化”問題；（3）城市開發(fā)過程中“大拆大建”，破壞了城市的傳統(tǒng)文化和歷史文脈；（4）大學(xué)生貧困聚居形成的“蟻?zhàn)濉比后w；（5）大城市交通擁堵、房價(jià)高啟、城市各階層貧富差距陡增等“城市病”問題；（6）城市中的“城中村”“群租”等問題嚴(yán)重；（7）城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級滯緩，資源環(huán)境退化等[3]。中國城鎮(zhèn)化問題也引起了中央的高度關(guān)注。2012年4月，李克強(qiáng)在《求是》雜志刊文談及城鎮(zhèn)化需要破解的深層次矛盾，包括圍繞城鎮(zhèn)化發(fā)展中面臨的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地節(jié)約集約利用、戶籍和社會(huì)管理、資源支撐和生態(tài)環(huán)保等問題。2013年1月李克強(qiáng)到國家糧食局考察時(shí)明確表示：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。”[5]2013年7月，習(xí)近平在湖北省考察城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)時(shí)指出，即使將來城鎮(zhèn)化達(dá)到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村。農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園。城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰，要推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[6]。

綜上所述，中國城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了一些亟待解決的問題：（1）規(guī)模龐大的農(nóng)民工階層，與城市居民構(gòu)成了“城市二元結(jié)構(gòu)”問題。在2.6億農(nóng)民工中，大約有1.59億在城市工作半年以上的農(nóng)民工及其家屬處于“半市民化”狀態(tài)。絕大多數(shù)農(nóng)民工沒有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會(huì)保障。（2）人口過于向大城市集中，城市規(guī)劃和建設(shè)盲目向周邊攤大餅式的擴(kuò)延帶來的“城市病”問題。近年，污染加劇，交通擁堵、房價(jià)高企等弊端在一些城市日益突出，制約了城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。（3）大量的農(nóng)民工進(jìn)城造成的農(nóng)村“空心村”和土地撂荒問題。（4）土地占用過多、利用粗放，“大拆大建”“千城一面”，破壞城市文化和歷史等問題[7]。城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的問題，中央決策層已經(jīng)意識到，黨中央在“十二五”規(guī)劃中提出要“提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平”，黨的十八大報(bào)告提出了中國要走新型城鎮(zhèn)化道路。

二、新型城鎮(zhèn)化道路是中國的必然選擇

“新型城鎮(zhèn)化”不是空穴來風(fēng)憑空提出來的。在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，理論學(xué)術(shù)界針對各地出現(xiàn)的問題和遇到的困難，提出了多種發(fā)展模式和策略，例如特色城鎮(zhèn)化、健康城鎮(zhèn)化、新型城鎮(zhèn)化等，并對城鎮(zhèn)化的質(zhì)量、水平展開系列的研究。

2002年11月黨的十六大提出了“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”之后，有關(guān)“特色城鎮(zhèn)化”的論述接連不斷。其中，具有代表性的觀點(diǎn)主要有：王克忠等（2009）主張，我國既要發(fā)展大城市、特大城市和超大城市，又要發(fā)展縣域鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)；既要又好又快的城鎮(zhèn)化，又要緊湊有序發(fā)展、非均衡重點(diǎn)突破的城鎮(zhèn)化還要避免西方國家郊區(qū)化的弊端[8]。盛廣耀（2009）認(rèn)為，中國特色城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵應(yīng)該包括五個(gè)方面的內(nèi)容：中國特色城鎮(zhèn)化道路是市場推動(dòng)與政府引導(dǎo)下的、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的、保護(hù)資源環(huán)境集約發(fā)展的、社會(huì)和諧發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路[9]。馬凱（2012）撰文指出中國特色城鎮(zhèn)化道路的6項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)[10]。黨的十六大之后，經(jīng)過5年的實(shí)踐和探索，2007年11月在十七大報(bào)告明確作出“走中國特色城鎮(zhèn)化道路”的新概括[7]。十七大進(jìn)一步闡述為，中國特色城鎮(zhèn)化要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”[11]。

正當(dāng)我們沿著中國特色城鎮(zhèn)化道路前進(jìn)時(shí)，2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，世界經(jīng)濟(jì)和我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入深刻變革調(diào)整階段，特別是2011年城鎮(zhèn)化率歷史性地突破50%后，中國城鎮(zhèn)化站在一個(gè)新的起點(diǎn)上，如何在城鎮(zhèn)化率不斷提高的同時(shí)，更加重視城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平成為緊迫課題。在多年探索的基礎(chǔ)上，適應(yīng)發(fā)展需要，“新型城鎮(zhèn)化”的理念和要求應(yīng)運(yùn)而生[7]。到了2012年11月，黨的十八大正式提出“新型城鎮(zhèn)化”的概念。實(shí)際上，早在2011年9月，習(xí)近平在天津調(diào)研時(shí)就強(qiáng)調(diào)：“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)互動(dòng)發(fā)展、共同提高?！?012年9月，李克強(qiáng)在全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造工作座談會(huì)上提出：“走可持續(xù)的新型城鎮(zhèn)化道路?！?012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)，要走“新型城鎮(zhèn)化道路”[7]。業(yè)內(nèi)人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮(zhèn)化”，是在未來城鎮(zhèn)化發(fā)展方向上釋放出了“轉(zhuǎn)型”的“新信號”，是中國特色城鎮(zhèn)化道路的新要求[11]。

黨的十八大報(bào)告提出了新型城鎮(zhèn)化一詞之后，很多人進(jìn)行了解讀。例如孫建波（2012）認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化的模式是建設(shè)“以城市為主導(dǎo)的區(qū)域”，以城市群為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)大中小城市和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。它將帶來以下重大變化：（1）農(nóng)民市民化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與土地、戶籍制度變革；（2）新型工業(yè)化的發(fā)展；（3）服務(wù)業(yè)大發(fā)展；（4）城市空間布局優(yōu)化與城市群大發(fā)展；（5）基礎(chǔ)設(shè)施完善與公共服務(wù)水平提升；（6）融資與地方財(cái)政體制變化[12]。

綜上所述，新型城鎮(zhèn)化是改革開放30多年來，中國人民不斷探索和實(shí)踐的結(jié)果，是對中國特色城鎮(zhèn)化道路內(nèi)涵的豐富和發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化“新”在它是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化，是“質(zhì)量明顯提高”的城鎮(zhèn)化，是“四化”同步的城鎮(zhèn)化，是體現(xiàn)生態(tài)文明理念的城鎮(zhèn)化[7]。為此，新型城鎮(zhèn)化道路是中國的唯一選擇，我們一定要堅(jiān)定不移地沿著中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路走下去。

三、中國新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向

（一）中國要從規(guī)模擴(kuò)展型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向質(zhì)量提高型城鎮(zhèn)化

目前，中國初步形成了以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次城鎮(zhèn)體系，超過100萬人口的特大城市已達(dá)118座，城鎮(zhèn)建設(shè)用地低效擴(kuò)張的問題日趨嚴(yán)重[13]。調(diào)查資料顯示：有40.34%的受調(diào)查者認(rèn)為我國的城鎮(zhèn)化速度“快了”；有45.56%的受調(diào)查者對近期各地紛紛出臺舉措推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)表示“充滿擔(dān)憂”，只有23.07%的受調(diào)查者表示“值得期待”。最擔(dān)心的問題是政績形象工程多，占到32.18%；占用耕地過多，占26.82%；征地“大躍進(jìn)”占20.91%[14]?？梢姡袊壳暗某擎?zhèn)數(shù)量已達(dá)相當(dāng)規(guī)模，但其城鎮(zhèn)化質(zhì)量方面存在著突出的問題，例如核心城市的輻射帶動(dòng)作用不明顯；城鄉(xiāng)差別有進(jìn)一步擴(kuò)大的跡象；農(nóng)村的文化、教育、醫(yī)療以及交通、水電等設(shè)施嚴(yán)重滯后于城鎮(zhèn)。但更為嚴(yán)重的是農(nóng)民工的“半市民化”“城市病”、農(nóng)村“空心村”土地撂荒、土地占用過多利用粗放等問題。若不盡快解決，則直接影響到中國建成小康社會(huì)的進(jìn)程。

為此，我們要按照黨的十八大報(bào)告提出的到2020年“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的要求，今后推進(jìn)城鎮(zhèn)化既要保持一定速度，但更要注重質(zhì)量，重點(diǎn)做好以下工作。（1）以人為本，改變城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，各級政府要下決心消除“心情太急、速度太快”的思想，按照“舍得放、慢一點(diǎn)、可持續(xù)”的發(fā)展理念，積極穩(wěn)妥推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”[14]。（2）積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化，逐步解決1.6億的半城鎮(zhèn)化人口問題。對于這部分人，應(yīng)按照因地制宜，分步推進(jìn)，存量優(yōu)先，帶動(dòng)增量的原則，積極推進(jìn)戶籍制度改革，逐步讓農(nóng)民進(jìn)得來、留得住、過得好，以切實(shí)提高城鎮(zhèn)化的水平。（3）妥善解決“城市病”問題，讓居住在城鎮(zhèn)的人享受到更高質(zhì)量的城市生活。眼下不少城市交通堵塞、住房緊張、房價(jià)高企、環(huán)境惡化等城市病日趨嚴(yán)重。因此在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，只有妥善處理好城市化發(fā)展規(guī)模與城市資源環(huán)境承載力的關(guān)系，率先布局好城鎮(zhèn)路、電、水、氣等基礎(chǔ)設(shè)施，完善城市各項(xiàng)功能，城鎮(zhèn)居民才能真正感受到“城市，讓生活更美好”。

（二）中國要走既城鄉(xiāng)有別又協(xié)調(diào)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路

中國未來之所以要走城鄉(xiāng)有別、協(xié)調(diào)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化道路，是因?yàn)椋海?）城市與農(nóng)村有各自不同的發(fā)展規(guī)律，二者的生產(chǎn)過程、消費(fèi)過程、公共品供給、區(qū)域景觀特征和生產(chǎn)生活生態(tài)空間關(guān)系等存在著明顯的差別。因此，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展既要認(rèn)可這些差別，又要利用好這些差別，而不能人為地追求一樣化。（2）黨的十八大報(bào)告提出，要“推動(dòng)城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。為此，提出“協(xié)調(diào)推進(jìn)”就是期望城鄉(xiāng)要互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展，而不是城市發(fā)展快于農(nóng)村，城鄉(xiāng)居民收入差距越來越大。（3）改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡。因此，在未來新型城鎮(zhèn)化的過程中，中國大部分地區(qū)既不能與長三角、珠三角、環(huán)渤海等比較成熟的城市群同日而語，更不能機(jī)械地效仿先行國家的城鄉(xiāng)一體化模式，要因地制宜、緊貼各地的實(shí)際，創(chuàng)新探索出健康持續(xù)具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。

在今后的工作中，建議：（1）推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化要把握好四條原則。一是堅(jiān)持“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧，互補(bǔ)互動(dòng)，協(xié)調(diào)并進(jìn)。二是確保耕地不減少，糧食生產(chǎn)有保障。三是在農(nóng)民土地權(quán)益受到保護(hù)的前提下，農(nóng)民能夠享受到城市的待遇和公共服務(wù)。四是本著農(nóng)民自愿的原則，不趕著農(nóng)民“上樓”。（2）以保護(hù)農(nóng)業(yè)、糧食、生態(tài)和環(huán)境為前提，在新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)下，探索“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的新路徑，為實(shí)現(xiàn)中國現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（3）以“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展”為建設(shè)目標(biāo)，發(fā)展以大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化，不斷增強(qiáng)中心城市輻射帶動(dòng)作用、縣域城鎮(zhèn)承載承接作用、新型農(nóng)村社區(qū)戰(zhàn)略基點(diǎn)作用，努力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。（4）加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，強(qiáng)化縣城建設(shè)，帶動(dòng)周邊農(nóng)村發(fā)展。切實(shí)保護(hù)生態(tài)和農(nóng)村特色。農(nóng)村天然的地貌和生物，只能保護(hù)性優(yōu)化組合，而不能隨意地“規(guī)劃建設(shè)”。

（三）中國要建立健全現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)體系

目前，中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀是：大城市出現(xiàn)了人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化等問題；許多中等城市不是完善基礎(chǔ)設(shè)施，而是建設(shè)大辦公樓、大廣場、大馬路，個(gè)別城市的辦公大樓跟宮殿一樣；不少縣級政府，提出“大拆大建出大變”的口號，把很多財(cái)力用到“形象工程”建設(shè)上。其根源在于我們的城市發(fā)展方針出了偏誤。城市的發(fā)展需要?jiǎng)趧?dòng)力，如果只有城市的“框架”而沒有產(chǎn)業(yè)支撐，農(nóng)民工就進(jìn)不來[14]。新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要求之一是產(chǎn)城要融合、產(chǎn)業(yè)要集聚。產(chǎn)城不融合，就會(huì)出現(xiàn)“空城”或“鬼城”；沒有產(chǎn)業(yè)支撐，就形不成新的就業(yè)機(jī)會(huì)和吸納不了從農(nóng)村轉(zhuǎn)移來的人口。

為此我們建議：（1）在科學(xué)發(fā)展觀和新型城鎮(zhèn)化精神的指導(dǎo)下，細(xì)化城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)體規(guī)劃，重點(diǎn)研究城鎮(zhèn)群和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的規(guī)劃；（2）打破行政區(qū)域范圍，以城鎮(zhèn)群為單元，突出城鎮(zhèn)相互關(guān)系的研究，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用、中等城市的骨干作用和小城鎮(zhèn)的配套作用；（3）研究城鎮(zhèn)群內(nèi)各個(gè)城鎮(zhèn)的規(guī)模和布局，引導(dǎo)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，避免大城市無限擴(kuò)張，中等城市無序發(fā)展，小城鎮(zhèn)無力發(fā)展；（4）鼓勵(lì)適合中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展的制造業(yè)逐步從大城市轉(zhuǎn)移到中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游和休閑娛樂業(yè)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動(dòng)力能力；（5）對城鎮(zhèn)發(fā)展和建設(shè)模式、建造風(fēng)格進(jìn)行引導(dǎo)，防止一刀切[15]。

（四）中國要建設(shè)資源節(jié)約和環(huán)境友好型城鎮(zhèn)化

目前，我們賴以生存的資源環(huán)境到了不堪重負(fù)的境地。18億畝耕地的紅線時(shí)刻都有可能突破。中國煤炭儲(chǔ)量人均只有世界平均值的55%，而人均石油和天然氣儲(chǔ)量分別只有世界平均值的7.4%和6%。每年所需石油將高達(dá)36億噸，而國際上每年石油貿(mào)易量僅為20億噸。我國已經(jīng)成為全球第一溫室氣體排放大國。德國、俄羅斯等國的能源消耗和排放均為負(fù)增長，美國的排放年增長率為1%，而我國為4.7%[16]。最近幾年，全國669座城市中有400座供水不足，110座嚴(yán)重缺水；流經(jīng)城鎮(zhèn)的河流70%經(jīng)常發(fā)生斷流，80%是劣五類水體[16]；多數(shù)城市大量的生活、工業(yè)廢水污水直接排放到江河湖海，形成二次污染。同時(shí)，汽車尾氣、噪聲污染也對城市環(huán)境污染和能源需求構(gòu)成巨大威脅。顯然，中國決不能再走傳統(tǒng)的城市化發(fā)展道路，而應(yīng)當(dāng)走出一條符合新型城鎮(zhèn)化要求的低能耗、低環(huán)境傷害型城鎮(zhèn)化路子。

按照2012年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的要走集約、節(jié)約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路的精神，我們建議：（1）要謹(jǐn)慎擴(kuò)張并高效使用城鎮(zhèn)建設(shè)用地，發(fā)展緊湊型城鎮(zhèn)。要從存量土地上做文章，通過土地整理和增減掛鉤等方式，統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地。（2）推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展低消耗、低能耗的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。積極引入新能源動(dòng)力汽車，逐步建立城鎮(zhèn)綠色交通體系。（3）對城鎮(zhèn)體系規(guī)劃劃定的水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境屏障區(qū)、風(fēng)景名勝和歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱保護(hù)區(qū)等加強(qiáng)空間管制，留下更多的修復(fù)空間。（4）積極推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評價(jià)，監(jiān)控城鎮(zhèn)污染源，控制污染排放，綜合治理各類污染，改善城市的環(huán)境質(zhì)量；大力推廣生態(tài)園區(qū)、生態(tài)工程、生態(tài)企業(yè)和生態(tài)建筑，提倡綠色低碳生產(chǎn)、生活和消費(fèi)方式，建設(shè)一個(gè)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)優(yōu)美的良好人居環(huán)境[17]。

（五）中國要建設(shè)社會(huì)公平和諧的城鎮(zhèn)化

資料顯示，美國5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而我國1%的家庭掌握了全國41.4%的財(cái)富；我國行業(yè)之間的工資收入差距已達(dá)15倍；收入最高的10%人群與收入最低的10%人群的收入差距，已從1988年的7.3倍上升到2007年的23倍；農(nóng)村水、電、路、氣和教育、衛(wèi)生、文化設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后于城鎮(zhèn)[16]。2013年1月李克強(qiáng)在國家糧食局調(diào)研時(shí)明確表示：“推進(jìn)城鎮(zhèn)化……目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。”解決我國目前存在的貧富差距問題，除了進(jìn)行戶籍制度改革，還要加快推進(jìn)收入分配制度的配套改革。

我們建議：（1）從制度改革創(chuàng)新入手，由勞動(dòng)力隨意擇業(yè)流動(dòng)轉(zhuǎn)為勞動(dòng)者有序申請進(jìn)城落戶。農(nóng)民工保障房可以嘗試“輪候式”的辦法。借鑒法國經(jīng)驗(yàn)，加大保障房與商品房配建的力度。要增強(qiáng)保障房分配工作的規(guī)范化、公開化，遏制有房戶、富裕戶分到保障房。擇機(jī)開征房產(chǎn)“閑置稅”。（2）提高低收入群體的收益，可以考慮加大財(cái)政支付轉(zhuǎn)移力度，繼續(xù)抓好農(nóng)民增收工作。合理提高城鄉(xiāng)居民各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)。不斷提高企業(yè)退休人員待遇，爭取對現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”有所突破。合理適時(shí)地提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)以及社會(huì)低保標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化對農(nóng)民工的技能訓(xùn)練和職業(yè)教育[16]。（3）抑制高收入群體的收益，可以通過降低相關(guān)行業(yè)的門檻，打破壟斷，調(diào)節(jié)壟斷行業(yè)的高收入。加大對壟斷行業(yè)占有國有資源的相關(guān)稅收征收，提高國有企業(yè)稅后利潤上繳比例。對壟斷行業(yè)實(shí)行工資總額、工資水平雙重調(diào)控。繼續(xù)抓好對部分企業(yè)高管偏高、過高收入的調(diào)控，加大對高收入社會(huì)群體的個(gè)人所得稅征收[18]。（4）擴(kuò)大中等收入人群比例，其前提是提高這部分人的文化教育水平和技能。因此，積極推進(jìn)職業(yè)教育、終身教育和全民教育是今后工作的重點(diǎn)。

（六）戶籍土地財(cái)稅等配套改革是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的制度保障

習(xí)近平2013年7月在湖北調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)對當(dāng)前我國發(fā)展面臨的一系列矛盾和挑戰(zhàn)，關(guān)鍵在于全面深化改革。為此，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，要想盡快見到實(shí)效，就要率先進(jìn)行戶籍制度、土地流轉(zhuǎn)制度、財(cái)稅體制、公共產(chǎn)品及服務(wù)等方面進(jìn)行改革，力爭有所突破。

我們建議：（1）戶籍制度改革的根本是解決進(jìn)城農(nóng)民的權(quán)利和機(jī)會(huì)的不平等問題。鑒于中國的戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%，加上各地發(fā)展的差異、市民化成本高、與戶籍掛鉤的各項(xiàng)權(quán)利福利多達(dá)幾十項(xiàng)，建議按照“統(tǒng)一戶籍、普惠權(quán)利、區(qū)別對待、逐步推進(jìn)”的思路進(jìn)行戶籍制度改革。由于市民化成本高、轉(zhuǎn)移人口規(guī)模大的實(shí)際情況，要研究制定政府、企業(yè)、社會(huì)等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制，可以考慮政府、企業(yè)和社會(huì)各自承擔(dān)1/3左右。適時(shí)取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)戶口”稱謂，通稱“居民戶口”。在本人自愿的前提下，將符合條件的農(nóng)民工及其家屬轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。（2）土地制度改革的關(guān)鍵是將農(nóng)民工原來在農(nóng)村的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移到城市中來。農(nóng)民市民化的根本障礙在于多數(shù)農(nóng)民工的低收入難以支撐城鎮(zhèn)里高昂的房價(jià)等生存成本，于是他們不得不把土地看作自己最后的庇護(hù)地。因此，將農(nóng)民工原來在農(nóng)村的土地權(quán)利轉(zhuǎn)移到城市中來是土地制度改革的關(guān)鍵。借鑒東亞一些國家和地區(qū)在城市化進(jìn)程中的做法，創(chuàng)新土地制度，允許農(nóng)民在農(nóng)村的承包地和宅基地可以變現(xiàn)，以增強(qiáng)農(nóng)民在城市安居的支付能力。對農(nóng)村承包地、宅基地要確權(quán)辦證，在制度安排上賦予農(nóng)民自主、平等的交易地位。（3）財(cái)稅金融改革的重點(diǎn)是建立中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的分稅體制。1994年我國分稅制改革之后，中央財(cái)政收入增加、地方財(cái)政收入下降，但是地方財(cái)政支出并未減少。為了應(yīng)對這種入不敷出的局面，地方采用“土地財(cái)政”辦法。時(shí)至今日，土地財(cái)政的弊端日漸顯露。因此，構(gòu)建有利于新型城鎮(zhèn)化的財(cái)稅體制刻不容緩。建立中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)稅分稅機(jī)制，使中央、地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。地方政府可以城市為主體，構(gòu)建主體為地方的稅種體系。參考國際上地方稅種的類別，地方稅可以設(shè)置財(cái)產(chǎn)稅，包括房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、消費(fèi)稅以及個(gè)人居民綜合所得稅，這些直接稅都將是以城鎮(zhèn)化為基礎(chǔ)的稅制。只有向個(gè)人開始征稅，才有可能真正為企業(yè)減稅，也才有可能建立一個(gè)與城鎮(zhèn)化程度相匹配的收入與支出的配套福利制度。完善和創(chuàng)新公共服務(wù)投入體制，支持市、縣建立城鄉(xiāng)建設(shè)投融資平臺，引導(dǎo)社會(huì)資本參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。（4）公共服務(wù)社會(huì)保障制度改革的突破口是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民與市民享受權(quán)益的均等化。從根本上解決這個(gè)問題，既需要相關(guān)領(lǐng)域的配套改革，更需要巨大的財(cái)力投入。加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高中央財(cái)政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重；合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財(cái)政進(jìn)行管理[19]。參考城市居民的拆遷補(bǔ)償辦法，將農(nóng)民在農(nóng)村的土地和宅基地變現(xiàn)轉(zhuǎn)移到城市中來，以提高其在城市安居的支付能力。降低資本市場準(zhǔn)入門檻，吸納官方以外的資本進(jìn)入經(jīng)營性工程項(xiàng)目領(lǐng)域。

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