鄉(xiāng)村治理的一個(gè)“抓手”：鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給
——基于《江蘇鄉(xiāng)村治理發(fā)展報(bào)告2013》的思考

杜春林

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 210095)

1 研究緣起及文獻(xiàn)回顧

在《江蘇鄉(xiāng)村治理發(fā)展報(bào)告2012》中，提出了對(duì)于鄉(xiāng)村治理的理解及其分解指標(biāo)，其中，“物——治理效果”主要涉及“鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給”。在這一年的發(fā)展報(bào)告中，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給又以個(gè)案的方式出現(xiàn)了一次。按照發(fā)展報(bào)告的安排，將在2015年的發(fā)展報(bào)告中，重點(diǎn)研究“江蘇鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀、問(wèn)題及其趨勢(shì)”?！督K鄉(xiāng)村治理發(fā)展報(bào)告2013》則強(qiáng)調(diào)對(duì)“人”作為鄉(xiāng)村治理主體的研究，關(guān)注不同主體參與鄉(xiāng)村治理的功能、作用及其對(duì)江蘇鄉(xiāng)村治理的影響。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理是一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)象、行為與過(guò)程，無(wú)論如何理解它，都難以把它復(fù)雜的內(nèi)涵與外延搞清楚；與其如此，不如我們緊扣它的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即“公共產(chǎn)品的供給”這個(gè)抓手，通過(guò)對(duì)這個(gè)抓手的研究，來(lái)透視鄉(xiāng)村治理這一現(xiàn)象與行為。筆者認(rèn)為，在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給這一問(wèn)題上，《發(fā)展報(bào)告》還需要投入更多的篇幅加以研究，因此，期待2015年《發(fā)展報(bào)告》對(duì)于這一問(wèn)題的專題研究。

結(jié)合《發(fā)展報(bào)告》的研究，筆者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理主體大體上包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委以及村民。從報(bào)告的調(diào)研材料可以發(fā)現(xiàn)，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著職能界定不清，財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱等問(wèn)題；村兩委也存在受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，疲于應(yīng)對(duì)項(xiàng)目等問(wèn)題；而村民又缺乏對(duì)自我利益需求的認(rèn)識(shí)，形成的村民組織很容易被村兩委俘獲。[1]作為東部發(fā)達(dá)省份，江蘇省的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀，特別是作為鄉(xiāng)村治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊仍然存在諸多問(wèn)題，其原因就在于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給與需求遵循不同的行為路徑。1994年分稅制改革以來(lái)，中央政府試圖以“項(xiàng)目”為載體的專項(xiàng)資金來(lái)調(diào)節(jié)央地之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱，以保障地方政府公共服務(wù)職能的發(fā)揮。2001年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革使得大部分鄉(xiāng)村集體財(cái)力越來(lái)越微薄，基層區(qū)、縣對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能保人員工資發(fā)放，對(duì)村級(jí)公共事務(wù)治理的轉(zhuǎn)移支付更少。尤其是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)，行政成本高，工作條件差，工資補(bǔ)助沒(méi)保證，以至于干部思想不穩(wěn)定，并促使鄉(xiāng)村組織對(duì)上級(jí)政府專項(xiàng)資金的依賴程度也逐漸變大，形成了行政權(quán)力主導(dǎo)的自上而下的項(xiàng)目化鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給體系。但是鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的使用者為村民，村民對(duì)公共產(chǎn)品的實(shí)際需求應(yīng)該決定鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給，而不應(yīng)該依靠自上而下的行政權(quán)力來(lái)引導(dǎo)、甚至決定鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給。

對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的研究由來(lái)已久，研究主題包括鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給面臨的主要問(wèn)題、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制、鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給模式及其演變?nèi)齻€(gè)方面。其一，關(guān)于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給不足[2]、供給責(zé)任不清，主體錯(cuò)位[3]、供給效率低下[4]成為當(dāng)前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的主要研究?jī)?nèi)容。其二，按照公共產(chǎn)品的供給主體劃分，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給機(jī)制包括市場(chǎng)化的供給[5][6]、政府為主的供給和第三方主導(dǎo)的供給。其三，對(duì)于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給模式及其演變的研究，劉祖云、韓鵬云指出，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給模式由傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)自足的公共品供給模式，到建國(guó)后稅費(fèi)改革前的國(guó)家統(tǒng)合的公共品供給模式，以及后稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家與村社雙弱導(dǎo)致的鄉(xiāng)村公共品供給困境；[7]張益豐、劉東通過(guò)實(shí)證檢驗(yàn)，提出了“公司+合作社+農(nóng)戶”微觀組織的鄉(xiāng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品供給模式；[8]葉文輝，姚永秀總結(jié)云南省的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給模式包括：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式、社會(huì)事業(yè)優(yōu)先發(fā)展模式、市場(chǎng)機(jī)制誘導(dǎo)發(fā)展模式、農(nóng)務(wù)輸出發(fā)展模式和全社會(huì)動(dòng)員協(xié)作發(fā)展模式。[9]可見(jiàn)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的研究可謂面面俱到，但是在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，我們不能僅僅考慮供給，而是要根據(jù)鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求來(lái)實(shí)現(xiàn)其有效供給。事實(shí)上，不少學(xué)者都提到，政府主導(dǎo)型供給體制導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給中關(guān)乎農(nóng)民生產(chǎn)生活和農(nóng)村、農(nóng)民持續(xù)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給短缺，而關(guān)乎政績(jī)利益的公共產(chǎn)品供給過(guò)剩，[10]這說(shuō)明農(nóng)民需求被處于主導(dǎo)地位的政府利益要求所掩蓋。[11]當(dāng)前鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給主要由自上而下的行政權(quán)力所主導(dǎo)，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給伴隨著自上而下的行政權(quán)力而嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)，但是鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品的需求具有自主性和內(nèi)生性，它遵循鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生的秩序。因此自上而下嵌入性的供給并不能完全反映鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)于公共產(chǎn)品的真實(shí)需求，當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給正面臨著盲目強(qiáng)調(diào)自上而下加大供給，卻忽視鄉(xiāng)村內(nèi)生的公共產(chǎn)品需求的問(wèn)題。

2 行政權(quán)力主導(dǎo)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給

鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品能否有效供給是鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。1994年以來(lái)的兩次稅制改革，重新確立了中央、地方以及基層的財(cái)政分配體系。中央政府財(cái)力的集中，使得地方政府和基層政府提襟見(jiàn)肘，而地方政府和基層政府又是公共服務(wù)的主要提供者，這就導(dǎo)致中央政府與地方政府、基層政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱現(xiàn)象。不僅如此，分稅制改革是項(xiàng)目制形成的重要基礎(chǔ)，中央政府實(shí)現(xiàn)財(cái)政權(quán)力集約化，才能通過(guò)項(xiàng)目的方式實(shí)行財(cái)政再分配，[12]因此，兩次稅制改革也促使我國(guó)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大的改變，中央政府試圖以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目化供給，通過(guò)自上而下的項(xiàng)目化公共產(chǎn)品供給，意圖嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)來(lái)影響基層組織的活動(dòng)范圍。

項(xiàng)目逐漸成為上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的主要方式，這與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的“專項(xiàng)化”演進(jìn)以及國(guó)家部門管理和治理目標(biāo)的“項(xiàng)目化”過(guò)程密切相關(guān)。[13]鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目化供給也直接反映上級(jí)政府實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付、加大民生工程投入的政策意圖，項(xiàng)目的形成必然伴隨著相應(yīng)的專項(xiàng)資金，眾所周知，上級(jí)政府對(duì)于專項(xiàng)資金的用途具有明確的限定。下級(jí)政府在申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)，還需要配套資金的保證，另外一些鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目還需要一定的自籌資金，這些資金在使用范圍上同樣受到限制。因此，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的項(xiàng)目化供給實(shí)際上限定了專項(xiàng)資金的適用范圍，也決定了上級(jí)政府利用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將能夠向鄉(xiāng)村提供哪些公共產(chǎn)品。

盡管如此，下級(jí)政府還是不遺余力地爭(zhēng)取項(xiàng)目，將公共產(chǎn)品供給意圖自上而下地傳遞到基層，其原因就在于能否申請(qǐng)到項(xiàng)目直接影響到地方政府的績(jī)效以及地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至地方官員的升遷，下級(jí)政府為爭(zhēng)取項(xiàng)目展開競(jìng)爭(zhēng)，更像是一種“錦標(biāo)賽”體制。[14]下級(jí)政府的行為被牢牢地束縛在項(xiàng)目的申請(qǐng)與落實(shí)上，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給基本上遵循上級(jí)政府的政策意圖。

周飛舟曾指出稅費(fèi)改革之后，專項(xiàng)資金的運(yùn)行模式從L到Seven的轉(zhuǎn)變直接繞開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，直接影響鄉(xiāng)村組織職能的發(fā)揮。[15]但并不代表鄉(xiāng)村組織在公共產(chǎn)品供給上的作用隨著稅費(fèi)改革而一去不返，在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品項(xiàng)目化供給中，鄉(xiāng)村組織自利性凸顯導(dǎo)致鄉(xiāng)村組織利益共同體形成。在這個(gè)利益共同體中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村干部是一對(duì)相互依存的主體，他們的共同之處在于都要從項(xiàng)目工程建設(shè)中獲得利益空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要保持村級(jí)組織申請(qǐng)項(xiàng)目的積極性，同時(shí)通過(guò)介入選舉，保證村級(jí)組織行動(dòng)能夠符合自身意志。而村級(jí)組織要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政資源維持自身在村級(jí)治理中的主導(dǎo)地位，進(jìn)而依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在項(xiàng)目配套工程中得到灰色收入。[17]因此，共同的利益空間驅(qū)使鄉(xiāng)村組織(尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)將上級(jí)政府嵌入的公共產(chǎn)品供給意圖貫徹到鄉(xiāng)村社會(huì)。

3 村莊內(nèi)生的公共產(chǎn)品需求

公共產(chǎn)品供給嵌入到鄉(xiāng)村社會(huì)要以項(xiàng)目為依托，以行政權(quán)力為后盾，以上級(jí)政府的政策意圖為導(dǎo)向，項(xiàng)目進(jìn)村需要經(jīng)過(guò)外力輸入和村莊拉動(dòng)的雙向運(yùn)作，入村項(xiàng)目雖為公益性的，但未必是村莊最需要花錢的公益事項(xiàng)。[18]項(xiàng)目化的供給嵌入并沒(méi)有充分考慮到鄉(xiāng)村社會(huì)公共產(chǎn)品的需求及差異。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的需求是內(nèi)生的，而不是上級(jí)政府根據(jù)自身的政策意圖所設(shè)定的，村莊的自主性決定了對(duì)公共產(chǎn)品需求的多樣性。因此，上級(jí)政府通過(guò)項(xiàng)目向鄉(xiāng)村提供公共產(chǎn)品時(shí)，要兼顧村莊自主性，以村莊對(duì)公共產(chǎn)品內(nèi)生的需求為依據(jù)。

村莊秩序是建立在一定的村莊文化之上的，譚同學(xué)就從鄉(xiāng)村文化的角度指出，村莊秩序必須考慮鄉(xiāng)村的社會(huì)文化基礎(chǔ)，而這基礎(chǔ)就包括對(duì)鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)設(shè)施的需求。[19]賀雪峰、仝志輝在論述村莊秩序與社會(huì)關(guān)聯(lián)的關(guān)系時(shí)，指出村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)構(gòu)成了村莊秩序的基礎(chǔ)，村莊秩序狀況則成為村莊社會(huì)關(guān)聯(lián)的表征。村莊秩序與社會(huì)關(guān)聯(lián)的關(guān)系主要表現(xiàn)在建設(shè)功能和保護(hù)功能兩個(gè)方面。當(dāng)村莊關(guān)聯(lián)度高，就形成自組織能力與較強(qiáng)行動(dòng)能力，有能力對(duì)付地痞騷擾和與上級(jí)討價(jià)還價(jià)的村莊秩序。[20]村莊秩序決定哪一群體對(duì)公共產(chǎn)品的需求是可以轉(zhuǎn)化為有效需求，而其它需求則被邊緣化。村莊秩序可以說(shuō)是村莊社會(huì)互動(dòng)的基礎(chǔ)，村莊對(duì)于公共產(chǎn)品的需求正是建立在固有的秩序之上。當(dāng)然村莊秩序并不是一成不變的，隨著村莊秩序的變化，對(duì)于公共產(chǎn)品的需求也相應(yīng)發(fā)生變化。

村莊自主性主要是指行為主體在客觀條件的限制下，能夠以獨(dú)立的認(rèn)知判斷為基礎(chǔ)，根據(jù)村莊自身內(nèi)在需求和實(shí)際情況，有意識(shí)地自我設(shè)計(jì)、自我選擇與自我控制的一種能力、狀態(tài)和實(shí)踐。[21]在村民自治背景下，村莊自主性不斷擴(kuò)張，這就意味著村莊可以在一定范圍內(nèi)運(yùn)用其掌握的各種資源，采取各種策略和手段去實(shí)現(xiàn)特定的村莊發(fā)展目標(biāo)，建構(gòu)立足于村情的內(nèi)源式自主發(fā)展平臺(tái)。[22]村莊自主性的不斷擴(kuò)張，促使鄉(xiāng)村組織根據(jù)村莊實(shí)際，形成對(duì)公共品的特殊需求，由于村情各異，因此村莊公共產(chǎn)品需求也呈現(xiàn)出多樣性。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的需求反映了村莊的利益訴求，村莊共同利益的實(shí)現(xiàn)需要在已有的村莊秩序基礎(chǔ)上發(fā)揮其自主性。村莊利益來(lái)自于村莊場(chǎng)域內(nèi)的利益博弈均衡，實(shí)際上村莊內(nèi)部對(duì)于公共產(chǎn)品的需求也并非一致，不同群體的需求存在著差異性，但由于有限的村莊資源并不能滿足所有群體的公共產(chǎn)品需求，因而形成圍繞公共產(chǎn)品需求的博弈，勝出方的公共產(chǎn)品需求將成為村莊的內(nèi)生公共產(chǎn)品需求，代表絕大多數(shù)村民的利益。

4 鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供需矛盾及出路

自上而下的公共產(chǎn)品供給意圖嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)與村莊內(nèi)生的公共產(chǎn)品需求之間存在著諸多矛盾，這也是導(dǎo)致當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能越位、錯(cuò)位以及村兩委疲于應(yīng)付政務(wù)、忽視村莊公共產(chǎn)品需求的重要原因。

可以說(shuō)鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給并未充分考慮到村莊對(duì)公共產(chǎn)品需求的多樣性及差異性。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的供需矛盾主要表現(xiàn)在這幾個(gè)方面。其一，由于申請(qǐng)上級(jí)項(xiàng)目需要一定比例的配套資金或自籌資金，而對(duì)于落后地區(qū)的村莊而言，由于村莊傳統(tǒng)型權(quán)威逐漸消解以及村莊利益的多元化，自籌資金的難度也在不斷地增加，再加上鄉(xiāng)村組織資金匱乏，自籌資金的比例過(guò)高，這些都會(huì)導(dǎo)致村莊對(duì)于項(xiàng)目“望而卻步”，因此在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較差的鄉(xiāng)村地區(qū)，即使上級(jí)政府公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目符合鄉(xiāng)村實(shí)際的公共產(chǎn)品需求，也會(huì)因鄉(xiāng)村資金匱乏或自籌資金難度較大而導(dǎo)致村莊“躲項(xiàng)目” 。[23]其二，在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)較好的村莊，由于資金相對(duì)充足，盡管項(xiàng)目給村莊所帶來(lái)的邊際收益并不大，甚至一些項(xiàng)目對(duì)于村莊而言實(shí)屬多余，但是由于自上而下行政權(quán)力的強(qiáng)制性作用，村莊為了獲得上級(jí)政府的項(xiàng)目資金，維持村莊的發(fā)展勢(shì)頭和示范效應(yīng)，也會(huì)利用村莊的資金優(yōu)勢(shì)盡可能地申請(qǐng)項(xiàng)目，這也會(huì)導(dǎo)致村莊財(cái)務(wù)無(wú)形地被項(xiàng)目所綁架，整個(gè)村莊也會(huì)由于財(cái)務(wù)自主性的喪失而懸浮起來(lái)，最終導(dǎo)致空殼化，[24]而實(shí)際的村莊公共產(chǎn)品需求卻無(wú)法得到滿足。其三，當(dāng)前壓力型體制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村一級(jí)權(quán)力運(yùn)作的主要邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過(guò)設(shè)立村干部的考核項(xiàng)目，強(qiáng)化鄉(xiāng)村之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，形成村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依賴。[25]但事實(shí)上，由于村兩委在壓力型體制中幾乎無(wú)利可圖，僅僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)行者，因此村級(jí)組織也疲于應(yīng)付政務(wù)，不僅是對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)施加的招商引資任務(wù)，[26]還包括自上而下的鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目。因此，不論鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給項(xiàng)目是否符合村莊需求，都不能有效地激勵(lì)村兩委執(zhí)行上級(jí)項(xiàng)目，作為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給與需求之間鏈接點(diǎn)的村莊出現(xiàn)了“不作為”現(xiàn)象。

鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供需矛盾主要表現(xiàn)為供給與需求之間的脫節(jié)，筆者認(rèn)為其原因在于兩者所遵循的邏輯并不一致，鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給是自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，反映的是上級(jí)政府的政策意圖；而鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品需求是自下而上的利益表達(dá)，反映的是村莊的利益訴求。因此，要將兩者納入共同的軌道，形成鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給與需求的對(duì)接機(jī)制，需要從幾個(gè)方面采取相應(yīng)措施：一是，要以鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品內(nèi)生需求作為公共產(chǎn)品供給的依據(jù)。當(dāng)前官員績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上決定著下級(jí)政府不顧實(shí)際地去申請(qǐng)項(xiàng)目，其真實(shí)目的并不完全在于項(xiàng)目能給當(dāng)?shù)貛?lái)多少收益，而是在于項(xiàng)目對(duì)官員政績(jī)以及晉升發(fā)揮多大作用。因此，要真實(shí)地反映鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品需求并讓其作為鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的依據(jù)，就需要改革當(dāng)前官員績(jī)效考核體系，動(dòng)員政府官員向下“探民所需”，而不是向上“跑部錢進(jìn)”，疏通鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的需求表達(dá)渠道。二是，配套資金以及自籌資金比例過(guò)高也是導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供需矛盾的主要原因之一，上級(jí)政府可以根據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，設(shè)置相應(yīng)的配套資金以及自籌資金比例，避免因配套資金以及自籌資金不到位而影響鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的有效供給。不僅如此，“松綁”村莊鄉(xiāng)村財(cái)政，有助于發(fā)揮村莊自主性，形成公共產(chǎn)品的自我供給機(jī)制。三是，調(diào)動(dòng)村莊的積極性，有助于實(shí)現(xiàn)供給嵌入與需求內(nèi)生的有效對(duì)接。無(wú)論項(xiàng)目在上級(jí)政府如何運(yùn)作，項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程都與科層制體系中的鄉(xiāng)村等基層組織密切相關(guān)，村莊、企業(yè)連帶項(xiàng)目戶最終承擔(dān)著項(xiàng)目，他們的真實(shí)意圖和實(shí)踐能力，最終決定著項(xiàng)目的成敗以及項(xiàng)目意圖落實(shí)的效果。[27]由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對(duì)村干部“解壓”，將村干部的工作重點(diǎn)由“跑項(xiàng)目”轉(zhuǎn)移到落實(shí)項(xiàng)目、滿足村莊公共產(chǎn)品需求上來(lái)，發(fā)揮村干部對(duì)上反映村莊需求、對(duì)下傳達(dá)政策意圖的媒介作用。

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