土地財(cái)政的危害性與政策建議

吳麗清

（廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院，廣東 廣州 510520）

土地財(cái)政是指在中國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政收入分配體制下，地方政府嚴(yán)重依賴土地所帶來的融資收入以及相關(guān)稅費(fèi)收入的現(xiàn)象。具體說來，地方政府一方面通過協(xié)議出讓或行政劃撥土地等方式招商引資，使得當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)業(yè)以及建筑業(yè)等行業(yè)迅速發(fā)展，以獲得更多的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等稅收收入。另一方面，地方政府直接通過公開的“招、拍、掛”方式出讓土地使用權(quán)，獲得土地出讓金，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

土地財(cái)政為地方政府增加財(cái)政收入，在一定程度上保證地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。但是不可否認(rèn)，土地財(cái)政也帶來了許多社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，包括綁架地方經(jīng)濟(jì)、政府行為短期化和滋生社會(huì)問題。

一、土地財(cái)政的危害性

（一）綁架地方經(jīng)濟(jì)

由于財(cái)政分權(quán)的約束與地方政府事權(quán)的增多，很多地方政府的預(yù)算內(nèi)收入只能維持政府基本公共服務(wù)的支出，無法拿出政府性財(cái)政支出推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。由于居民收入的提高與剛性需求的存在，房地產(chǎn)市場(chǎng)維持多年火爆的局面，地方政府把“土地財(cái)政”作為拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的工具和法寶，從很大程度上綁架了地方經(jīng)濟(jì)。究其原因，本文從三個(gè)方面進(jìn)行分析：一方面，出讓土地不僅可以吸引國(guó)內(nèi)外企業(yè)前來投資，還可以增加一筆數(shù)額可觀的財(cái)政預(yù)算外收入；另一方面，土地出讓金可以增強(qiáng)地方政府的財(cái)政支出能力，促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)提供良好的硬件環(huán)境；最后，土地出讓不僅可以促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和其他制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的繁榮，還可以增加其他收入和行政性收費(fèi)收入。由此可見，地方政府利用“土地財(cái)政”幫助地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從事實(shí)上形成了二者互相依賴的要害關(guān)系，一損俱損，一榮俱榮。

2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，全國(guó)各地的房地產(chǎn)市場(chǎng)受到很大程度的沖擊，表現(xiàn)在：房地產(chǎn)價(jià)格下跌，成交量迅速萎縮，有價(jià)無量；土地出讓價(jià)格下跌，土地出讓金額迅速下降。房地產(chǎn)市場(chǎng)的沖擊對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成很大的負(fù)面影響，GDP增速迅速降至8%以下。地方政府相繼迅速出臺(tái)救市措施，包括財(cái)政補(bǔ)貼、戶口落戶、放寬公積金貸款等措施，使得持續(xù)幾年的房地產(chǎn)調(diào)控迅速“變調(diào)”。在一系列刺激政策的作用下，樓市在短時(shí)間內(nèi)迅速企穩(wěn)回升，甚至導(dǎo)致2009年“地王”的頻繁出現(xiàn)。從2009年底開始的本輪房地產(chǎn)調(diào)控已持續(xù)2年多，2010年和2011年各地方政府的土地收入出現(xiàn)不同幅度的下降，個(gè)別對(duì)土地財(cái)政收入依賴程度深的城市的降幅達(dá)到50%以上，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也受到很大程度的影響。中山、佛山、蕪湖、揚(yáng)州等三線城市不顧中央的房地產(chǎn)調(diào)控基調(diào)，紛紛出臺(tái)房地產(chǎn)市場(chǎng)的微調(diào)措施，部分措施就是救市舉措，已經(jīng)違反中央政府的政策紅線。這些城市之所以敢于鋌而走險(xiǎn)，很大程度上是因?yàn)橥恋刎?cái)政已經(jīng)深深地綁架了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)。

（二）政府行為短期化

土地財(cái)政的危害性不僅體現(xiàn)在綁架地方經(jīng)濟(jì)，還體現(xiàn)在地方政府的行為出現(xiàn)短期化的趨勢(shì)。在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是政府一切工作的中心。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是地方政府工作的重心，地方政府扮演著CEO的角色，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是他們的重要任務(wù)。在我國(guó)中央集權(quán)的政治體制下，地方政府領(lǐng)導(dǎo)政治晉升的主要途徑和方法是追求經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，打造出色的政績(jī)，獲取上級(jí)組織部門的認(rèn)可。當(dāng)然，地方政府之間也存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)，只有政績(jī)非常突出才能獲得提拔。在政治晉升錦標(biāo)賽中，出于追求個(gè)人政績(jī)最大化的考慮，某些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在五年任期內(nèi)大量征收土地，瘋狂撈取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“土地紅利”，①幾乎不考慮下屆政府土地財(cái)政收入來源。土地使用年限最長(zhǎng)為70年，現(xiàn)任政府一次性獲取土地出讓收入，相當(dāng)于一次性預(yù)收未來70年政府土地收益的總和，嚴(yán)重削弱未來各屆政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力，導(dǎo)致同一個(gè)地方政府“屆際”之間的不公平。這種只顧眼前不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的政府短視行為嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)未來增長(zhǎng)的可持續(xù)性，這是土地財(cái)政的危害之一。

（三）滋生社會(huì)問題

土地財(cái)政的危害性還表現(xiàn)在它容易滋生許多社會(huì)問題，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。土地財(cái)政對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極端的重要性，甚至還關(guān)系著領(lǐng)導(dǎo)的政治晉升。為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政治前途，地方政府往往熱衷于大量征用農(nóng)村土地，產(chǎn)生眾多失地農(nóng)民。這些失業(yè)農(nóng)民受教育程度低，城市生存技能差，難以適應(yīng)新環(huán)境。而政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較低，失地農(nóng)民獲得的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償有限，在用完征地補(bǔ)償金之后，他們的經(jīng)濟(jì)來源就成了大問題，容易引起社會(huì)的和諧穩(wěn)定。在這方面，政府有義務(wù)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行技能培訓(xùn)，提高他們適應(yīng)城市生活的能力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的失地農(nóng)民獲取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償較高，面對(duì)一次性支付的巨額財(cái)富，許多農(nóng)民缺少理財(cái)觀念，坐吃土地補(bǔ)償金，生活得過且過，甚至嗜賭成性，容易滋生家庭糾紛和社會(huì)問題。

個(gè)別地方政府在土地征收中完全不顧失地農(nóng)民的利益訴求，“白菜價(jià)”征收農(nóng)民土地，逼迫失地農(nóng)民走投無路，導(dǎo)致集體暴力反抗事件的發(fā)生，破壞社會(huì)安定團(tuán)結(jié)的大好形勢(shì)，嚴(yán)重影響地方政府在人民群眾心目中的形象。廣東汕頭烏坎村事件就是一個(gè)典型例子。全國(guó)其他地方強(qiáng)制拆遷引發(fā)的暴力流血事件也時(shí)有發(fā)生，激發(fā)社會(huì)深層次矛盾，產(chǎn)生惡劣的社會(huì)影響，甚至招致國(guó)外政府和非政府組織對(duì)中國(guó)人權(quán)問題的批評(píng)。地方政府的這些行為不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，也不符合建設(shè)和諧社會(huì)的要求。

二、政策建議

土地財(cái)政困局是造成房地產(chǎn)調(diào)控不力的主要原因，我國(guó)應(yīng)改革土地財(cái)政，優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系，建立分級(jí)補(bǔ)貼制度，加快廉租房建設(shè)，設(shè)立國(guó)家住房開發(fā)銀行，允許地方政府自行發(fā)債，土地使用權(quán)完全市場(chǎng)化。

（一）改革土地財(cái)政

土地問題是影響我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的根本問題，高房?jī)r(jià)與現(xiàn)行的土地政策息息相關(guān)。地方政府的財(cái)政收入過度依賴土地出讓金，土地價(jià)格處于非理性的高位，導(dǎo)致房?jī)r(jià)也隨之居高不下。解決“土地財(cái)政”問題，中央政府應(yīng)該采取三條措施。

1.建立土地批租機(jī)制

我國(guó)香港地區(qū)和新加坡都采用土地國(guó)有和政府批租的土地管理方式，并取得了一定成效。我國(guó)政府可以借鑒它們的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過土地批租的方式供地，并采用年租的方式收取土地出讓金。具體做法是：地方政府以財(cái)政資金征地，然后通過拍賣的方式轉(zhuǎn)讓給土地購(gòu)買者。土地購(gòu)買者在競(jìng)拍獲得土地使用權(quán)后，只需在當(dāng)期一次性支付較少部分的土地出讓金，其余部分分成多次支付，在土地出讓期限內(nèi)每年繳納年租，年租按照房地產(chǎn)市值評(píng)估值乘以固定租金率確定。

建立土地批租機(jī)制有三個(gè)優(yōu)點(diǎn)：首先，可以為地方政府持續(xù)地提供財(cái)政收入，避免一次性收取土地出讓金造成的收入波動(dòng)過大。其次，降低首次拍賣的費(fèi)用，可以減輕房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的支付壓力，減小初始投入成本，可從一定程度上降低地價(jià)，并帶動(dòng)房?jī)r(jià)下降，刺激購(gòu)房需求，促進(jìn)房地產(chǎn)開發(fā)的良性循環(huán)。再者，土地出讓金由一次性收取改為在一定期限內(nèi)按比例分?jǐn)?，可以使地方政府無法在短期內(nèi)快速得到全部的土地出讓金，有效地遏制了地方政府的過度批地沖動(dòng)。

2.打破土地開發(fā)壟斷

我國(guó)城市土地一級(jí)開發(fā)及其出讓都由地方政府掌控。在這個(gè)過程中，地方政府同時(shí)扮演了政策制定者與政策執(zhí)行者的矛盾角色，容易與民爭(zhēng)利，導(dǎo)致諸多的弊端。特別是在廣大民眾對(duì)政府行為的監(jiān)督能力較為缺乏的情形下，政府在土地開發(fā)上的違法違規(guī)問題屢見不鮮。我國(guó)城鎮(zhèn)土地所有權(quán)歸國(guó)家所有，該制度在短期內(nèi)無法改變。因此，比較適合土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)的具體做法是：制定詳細(xì)的房屋拆遷和土地征用辦法，充分保障被拆遷居民和土地被征用者的合法權(quán)益，在此前提下，由政府發(fā)包，公開招標(biāo)，選取有競(jìng)爭(zhēng)力的合適的拆遷執(zhí)行人，并在政府的嚴(yán)格監(jiān)督下執(zhí)行拆遷。在土地拆遷完畢后再進(jìn)行公開公正的掛牌拍賣，拍賣所得的超額收益按法律規(guī)定劃入國(guó)庫或地方財(cái)政。地方政府也應(yīng)該逐步做到財(cái)政收支的民主化與透明化。

3.協(xié)調(diào)好中央與地方的關(guān)系

協(xié)調(diào)好中央與地方關(guān)系的具體做法是：把土地出讓金納入地方財(cái)政預(yù)算，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓政策，對(duì)收支兩條線進(jìn)行獨(dú)立管理。地方政府為了提高當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钏剑龠M(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引投資，土地的增值在很大程度上歸功于此。若只靠財(cái)政的一般預(yù)算收入難以支撐更多的基礎(chǔ)設(shè)施投資，地方政府因此容易陷入收不抵支的狀況，土地出讓金可以在很大程度上彌補(bǔ)收支缺口。因此，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，地方政府應(yīng)該成為土地出讓收入的最大受益者。如果中央強(qiáng)制要求地方政府上繳一定比例的土地出讓金，可能會(huì)導(dǎo)致地方政府失去將土地出讓金這塊“蛋糕”做大的積極性，加重中央與地方的“非合作博弈”，形成惡性循環(huán)。

（二）優(yōu)化房地產(chǎn)稅收體系

完善的稅收制度應(yīng)該包括流轉(zhuǎn)稅、所得稅和財(cái)產(chǎn)稅三大部分。目前我國(guó)的房地產(chǎn)稅收體系還不完善，對(duì)財(cái)產(chǎn)稅這一部分還未涉足，我國(guó)應(yīng)適時(shí)推出物業(yè)稅，優(yōu)化房地產(chǎn)收稅體系。物業(yè)稅又稱為財(cái)產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅，征稅對(duì)象是土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，它要求不動(dòng)產(chǎn)的所有者或承租人以不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值為基礎(chǔ)，每年繳納一定的稅款，若不動(dòng)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值升高，需要繳納的稅款也要隨之提高。近年來，中央政府認(rèn)識(shí)到物業(yè)稅對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的重要性，多次提及物業(yè)稅。2005年10月，中共中央十六屆五中全會(huì)在第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議中提出“穩(wěn)步推行物業(yè)稅”的理念。2009年5月，中國(guó)政府網(wǎng)公布了 《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》，提出“今年將深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅”。物業(yè)稅的重要性可見一斑。2011年1月，國(guó)務(wù)院同意在部分城市進(jìn)行對(duì)個(gè)人住房征收房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，具體征收辦法由試點(diǎn)省、自治區(qū)、直轄市自行制定。

為了體現(xiàn)社會(huì)公平和抑制部分地區(qū)房?jī)r(jià)的目的，我國(guó)應(yīng)針對(duì)不同地區(qū)、不同用途的房地產(chǎn)分別制定差別比例稅率。在物業(yè)稅開征方面需要具體考慮四個(gè)方面：第一，由于歷史以及地理環(huán)境等原因，我國(guó)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，不同地區(qū)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平參差不齊。各省級(jí)政府應(yīng)該因地制宜對(duì)物業(yè)稅稅率規(guī)定一個(gè)浮動(dòng)范圍，再由各地政府根據(jù)自身的居民收入水平和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展程度等具體情況確定合適的稅率標(biāo)準(zhǔn)。第二，物業(yè)稅率的制定應(yīng)考慮房屋的使用類型，出租房屋的物業(yè)稅率應(yīng)高于自住的房屋稅率，工商業(yè)用途房屋的物業(yè)稅率應(yīng)高于住宅用途的物業(yè)稅率。第三，對(duì)新老地產(chǎn)區(qū)別對(duì)待，分別制定物業(yè)稅征收方案。老房是指已經(jīng)一次性繳納了土地出讓金的房產(chǎn)，新房是指未一次性繳納土地出讓金的房產(chǎn)。不區(qū)分新舊，對(duì)所有的房產(chǎn)征收相同的物業(yè)稅不合理。對(duì)于老房，應(yīng)該在一定時(shí)期內(nèi)征收較低比例的物業(yè)稅，并逐步與新房并軌。第四，應(yīng)考慮使用房屋的數(shù)量，區(qū)別對(duì)待擁有一套住房與擁有多套住房征收的物業(yè)稅率，房屋的物業(yè)稅率要隨著房屋套數(shù)的增加而增加。

開征物業(yè)稅還需要中央政府和地方政府采取具體的配套措施：

第一，要制定完善的法律法規(guī)和政策措施。于2007年開始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》為物業(yè)稅的開征提供了法律保障。《物權(quán)法》明確規(guī)定：國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！段餀?quán)法》還特別指出，住宅建設(shè)用地的土地使用權(quán)在使用期限屆滿后可以自動(dòng)續(xù)期，這使得民眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到了更大的保障。只有單位和個(gè)人的私有財(cái)產(chǎn)被法律肯定，單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)才能獲得保障。物權(quán)法的實(shí)施為我國(guó)物業(yè)稅的開征提供了法律基礎(chǔ)。當(dāng)然，為了落實(shí)物業(yè)稅，各地還應(yīng)根據(jù)本地實(shí)際情況制定詳細(xì)的征稅細(xì)則。

第二，要完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度。我國(guó)境內(nèi)擁有任何地區(qū)的土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)的單位和個(gè)人都是物業(yè)稅的納稅人，為加強(qiáng)物業(yè)稅的征收，應(yīng)該要求被征收物業(yè)稅的土地和房屋產(chǎn)權(quán)清晰、登記詳細(xì)完整。但是由于我國(guó)房地產(chǎn)的登記管理工作基礎(chǔ)薄弱以及歷史遺留問題較多，目前仍有很多企事業(yè)單位、部門的用房產(chǎn)權(quán)不清，難以確定合適的物業(yè)稅納稅人。我國(guó)應(yīng)該完善房地產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)登記制度，具體做法應(yīng)從兩個(gè)方面入手：首先，建立一個(gè)覆蓋全國(guó)范圍的專業(yè)的物業(yè)稅信息系統(tǒng)。將房地產(chǎn)相關(guān)信息輸入該系統(tǒng)中，并對(duì)之進(jìn)行專業(yè)的信息統(tǒng)計(jì)與分析，其中要特別注重對(duì)房地產(chǎn)信息的分類統(tǒng)計(jì)，從多個(gè)有現(xiàn)實(shí)意義的角度將房地產(chǎn)劃分為不同的類型，方便物業(yè)稅的區(qū)別征收。其次，要加強(qiáng)房地產(chǎn)的信息搜集，要求個(gè)人及時(shí)申報(bào)，并輔以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲措施進(jìn)行激勵(lì)。除實(shí)行個(gè)人申報(bào)制度以外，物業(yè)稅的征管部門還應(yīng)組織專門的隊(duì)伍進(jìn)行房地產(chǎn)信息的調(diào)查與搜集，以便補(bǔ)充和更新物業(yè)稅信息系統(tǒng)中的信息。

第三，要建立和完善土地以及房屋的評(píng)估體系。物業(yè)稅的稅基與土地和房屋的市場(chǎng)價(jià)值或評(píng)估價(jià)值密切相關(guān)，因此對(duì)土地和房屋的評(píng)估是否合理直接影響物業(yè)稅的有效性，建立健全的土地和房屋評(píng)估體系是物業(yè)稅成功實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。具體措施包括三個(gè)方面：首先，應(yīng)設(shè)立專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，并獨(dú)立于稅務(wù)機(jī)關(guān)，以保證評(píng)估的公正性。地方政府可以從財(cái)政上給予評(píng)估機(jī)構(gòu)一定的資金支持。其次，要通過立法來明確規(guī)定房地產(chǎn)評(píng)估的程序、各方的職責(zé)范圍和法律責(zé)任等，確保評(píng)估過程的公正、透明。最后，要加快培養(yǎng)一批專業(yè)素質(zhì)過硬、經(jīng)驗(yàn)豐富、有職業(yè)操守的房地產(chǎn)評(píng)估師，為房地產(chǎn)評(píng)估體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供有力保障。

（三）建立分級(jí)補(bǔ)貼制度

目前，我國(guó)住房補(bǔ)貼的覆蓋面窄，各地享有住房補(bǔ)貼的人口比例低，其中又以公務(wù)員階層享受的補(bǔ)貼多。隨著住房分配貨幣化改革的深入，應(yīng)把目前政府對(duì)保障性住房的建設(shè)補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)化為對(duì)中低收入家庭的直接貨幣補(bǔ)貼，具體可按照家庭收入水平的不同實(shí)行有區(qū)別的分級(jí)補(bǔ)貼，當(dāng)受益者的收入提高到一定的階層時(shí)，政府再適時(shí)停止補(bǔ)貼，避免補(bǔ)貼的固定化和永久化。這種直接對(duì)家庭進(jìn)行補(bǔ)貼的制度比起建設(shè)補(bǔ)貼有許多優(yōu)點(diǎn)，它可以直接轉(zhuǎn)化為消費(fèi)者的福利，而不會(huì)轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余或產(chǎn)生效益流失，還可以避免對(duì)高收入家庭的溢出效應(yīng)，大幅提高補(bǔ)貼資金的使用效率。由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入規(guī)模差距較大，地方政府應(yīng)根據(jù)自身財(cái)力狀況制定適合本地區(qū)的分級(jí)補(bǔ)貼制度。中央財(cái)政也應(yīng)該對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)居民的住房進(jìn)行一定比例的貨幣補(bǔ)貼，減輕當(dāng)?shù)氐呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

（四）加快廉租房建設(shè)

滿足人們最基本的居住需求是政府的一項(xiàng)重要責(zé)任，由政府出資建設(shè)廉租房是履行此責(zé)任的重要方面。對(duì)于一些收入較低的困難群體，地方政府應(yīng)為他們提供滿足最基本居住需求的廉租房，盡量做到覆蓋所有符合要求的人群。由于經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)容易存在造假現(xiàn)象，分配過程中容易存在腐敗問題，使得經(jīng)濟(jì)適用房的申請(qǐng)和分配難以做到公平公正。隨著廉租房建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)慢慢地退出歷史舞臺(tái)。地方政府應(yīng)將原本用于經(jīng)濟(jì)適用住房的土地和資金轉(zhuǎn)向廉租房建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)保障重心的轉(zhuǎn)移。廉租房是一種救助性的保障性住房，只需要保障困難群體最基本的住房需求即可，因此應(yīng)對(duì)廉租房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)加控制。具體做法是，廉租住房套型建筑面積應(yīng)控制在50平方米以內(nèi)，室內(nèi)外裝修只要滿足居住要求即可。

（五）設(shè)立國(guó)家住房開發(fā)銀行

前幾年，政府在保障房（包括廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房）建設(shè)上投入不足，導(dǎo)致許多低收入家庭居住困難。近些年，政府意識(shí)到了保障房建設(shè)的重要性，加大了對(duì)保障房的投資力度。2011年，國(guó)務(wù)院要求在年內(nèi)開工建設(shè)1000萬套保障性安居工程；2012年，國(guó)務(wù)院要求全年開工700萬套以上保障性安居工程住房，竣工500萬套以上。根據(jù)規(guī)劃，國(guó)務(wù)院要求在“十二五”期間，住房保障的覆蓋面要達(dá)到20%，也就是至少有5000萬人口納入住房保障體系。如此巨大的保障房建設(shè)將需要巨大的資金，完全靠中央政府與地方政府的財(cái)政撥款難以籌集足夠多的建設(shè)資金。另一方面，中央政府與地方政府的財(cái)政撥款受當(dāng)年財(cái)政收入的影響很大，政府領(lǐng)導(dǎo)人的意圖也會(huì)影響到財(cái)政撥款的額度，這樣會(huì)導(dǎo)致每年的財(cái)政撥款出現(xiàn)一定的波動(dòng)，不一定能滿足每年的保障房建設(shè)需要。

保障房建設(shè)資金的籌集應(yīng)該采取政府撥款與市場(chǎng)籌款相結(jié)合的方式進(jìn)行。具體做法是：在市場(chǎng)籌款方面，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)家開發(fā)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，由財(cái)政部在國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)上發(fā)行國(guó)債籌資本金成立國(guó)家住房開發(fā)銀行。②國(guó)家住房開發(fā)銀行成立以后，通過在國(guó)內(nèi)外資本市場(chǎng)發(fā)行債券籌集資金，然后按照一定的比例將資金投入到中央政府與地方政府共建的保障房建設(shè)工程中去，所得的經(jīng)濟(jì)適用房出售的部分收入和廉租房租賃的全部收入用于償還債券的本息。國(guó)家住房開發(fā)銀行的設(shè)立可以大大緩解中央政府與地方政府的財(cái)政壓力，以市場(chǎng)化的手段吸引社會(huì)資金參與保障房建設(shè)。

（六）允許地方政府自行發(fā)債

在現(xiàn)行財(cái)政體制中，《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，地方政府若想發(fā)行債券，只能通過財(cái)政部代理發(fā)行。這種制度規(guī)定使得地方政府的融資能力受到很大制約，迫使地方政府通過成立融資平臺(tái)變相融資。近幾年隨著政府保障房建設(shè)支出的加大，地方融資平臺(tái)的負(fù)債率過高，潛藏著巨大的債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。

到目前為止，只有上海、浙江、廣東省和深圳市獲批開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，③全國(guó)其他地方政府尚不被允許自行發(fā)行債券。其實(shí)，我國(guó)絕大多數(shù)省份已具備自行發(fā)行債券的實(shí)力，與其繞彎通過財(cái)政部代理發(fā)行，不如由地方政府根據(jù)自身情況自主決定債券的發(fā)行時(shí)間和發(fā)行規(guī)模，財(cái)政部只要適當(dāng)監(jiān)管約束地方政府亂發(fā)債的行為即可，現(xiàn)行的代發(fā)制度已越來越不適應(yīng)地方政府日益增加的財(cái)政支出需求。④允許地方政府自行發(fā)行債券是大勢(shì)所趨，越早實(shí)行越能解決地方政府對(duì)土地財(cái)政的過度依賴。具體做法是：修改《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)定，從法律上賦予地方政府自行發(fā)債的權(quán)利，同時(shí)明確財(cái)政部的監(jiān)管職責(zé)。

（七）土地使用權(quán)完全市場(chǎng)化

我國(guó)的基本制度是社會(huì)主義制度，全部土地實(shí)行社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，國(guó)家代表全體勞動(dòng)人民占有屬于全民的土地，行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。由于土地的所有權(quán)屬于國(guó)家和集體，任何單位和個(gè)人無權(quán)擁有土地的所有權(quán)，只能有償獲得國(guó)有土地的使用權(quán)，而且還有一定的年限。⑤

在中國(guó)特色的土地制度中，政府是土地的唯一供給者，是土地的壟斷者，⑥而土地需求者的數(shù)量無窮多。在這種情況下，雖然我國(guó)實(shí)行了土地招標(biāo)、土地拍賣、掛牌出讓制度，政府仍然是影響土地使用權(quán)價(jià)格的決定性力量。在地方財(cái)政收入不足以支出必要的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程的情況下，為了獲取更多的土地財(cái)政收入，地方政府有很大的動(dòng)力直接推升或默許開發(fā)商哄抬土地價(jià)格，這也是房?jī)r(jià)“漲快跌慢”的主要原因。

解決這種困局的具體辦法是，在不改變土地社會(huì)主義公有制的前提下，將土地的使用權(quán)完全市場(chǎng)化（先按照公平公正的原則分配給個(gè)體和法人，再由個(gè)體和法人進(jìn)行自由交易），從而形成完全競(jìng)爭(zhēng)的有效市場(chǎng)，由市場(chǎng)均衡力量決定土地使用權(quán)價(jià)格。政府不再作為土地市場(chǎng)的唯一供給者，而僅是土地所有權(quán)的名義擁有者，只要負(fù)責(zé)監(jiān)督土地使用權(quán)市場(chǎng)的交易秩序與交易行為即可。

注 釋：

①指由于土地出讓而帶來的地方財(cái)政收入和國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

②國(guó)債利息由國(guó)家住房開發(fā)銀行償還，本金由財(cái)政部?jī)斶€。

③四省市于2011年10月獲批成為自行發(fā)行債券地區(qū)。

④中央政府對(duì)地方政府在改善民生方面提出了越來越高的要求，但是地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)不能滿足此要求。

⑤居住用地的年限是70年，工業(yè)用地、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地以及綜合用地的年限是50年，商業(yè)、旅游、娛樂用地的年限是40年。

⑥即使是農(nóng)村集體土地，根據(jù)《憲法》第10條，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償。

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