中國食品安全問題的法律治理路徑

王立新

（重慶人文科技學(xué)院法學(xué)院，重慶 401524）

近年來，食品安全問題頻發(fā)，并呈現(xiàn)出治理難度擴(kuò)大的趨勢，已經(jīng)成為影響社會(huì)和諧與穩(wěn)定的重大問題。當(dāng)前，中國食品安全在立法層面上是比較健全的，已建立了以《食品安全法》為主導(dǎo)，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《傳染病防治法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》、《農(nóng)業(yè)法》、《進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法》、《刑法》等法律為補(bǔ)充的食品安全法律體系，確保了食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的“有法可依”。然而，在監(jiān)管層面上，相關(guān)單位和部門雖然也查處了一些在全國具有影響力的大案要案，但食品安全問題仍未得到有效治理。因此，加強(qiáng)對食品安全問題的法律治理，構(gòu)建監(jiān)管的長效機(jī)制，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

1 食品安全的實(shí)證考察

最近幾年，食品安全事故頻發(fā)，食品業(yè)信任度嚴(yán)重下降［1］，80.4%的人對食品沒有“安全感”［2］，究其主要原因：①作為主食的大米和玉米，存在的安全風(fēng)險(xiǎn)較大。轉(zhuǎn)基因食品對人體的危害已為世人所公認(rèn)，據(jù)中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院佟屏亞研究員［3］透露，中國農(nóng)田里早已存在“違規(guī)商業(yè)化”玉米，也存在轉(zhuǎn)基因水稻等情況。并且，違規(guī)生產(chǎn)的商業(yè)化玉米品種在四川等省種植面積已經(jīng)高達(dá)數(shù)萬公頃了，已初步形成規(guī)模性種植。② 食用油的安全風(fēng)險(xiǎn)極大。據(jù)武漢工業(yè)學(xué)院何東平教授［4］估計(jì)，目前中國每年返回餐桌的地溝油有200～3 00萬t，此為中國油脂自給率較低。為滿足市場日益增長的需求，中國需要在國內(nèi)油料之外去擴(kuò)大油脂油料的進(jìn)口數(shù)量，且已呈現(xiàn)出明顯增漲趨勢。大豆屬于中國進(jìn)口數(shù)量最大的，2011年進(jìn)口量是5 264萬t，根據(jù)國家糧油信息中心預(yù)測，2012年中國大豆進(jìn)口量有望達(dá)到5 770萬t，其主要是用來提煉食用油，其中80%以上均屬于轉(zhuǎn)基因大豆［5］。③ 肉類食品的安全問題仍然嚴(yán)峻。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使之下，一方面，有病、因病致死或其他問題動(dòng)物源都堂而皇之地走進(jìn)了百姓的餐桌；另一方面，違規(guī)添加瘦肉精等激素類非法添加劑的做法屢禁不止［6］。④ 果蔬類食品違規(guī)使用農(nóng)藥的安全問題。

2 食品安全問題的法律治理困境

中國高度重視食品安全立法工作，以《食品安全法》為代表的食品安全保障法制體系已經(jīng)建立，在規(guī)制食品安全方面也發(fā)揮了重要作用。從應(yīng)然層面來講，在法治框架下，“良法之治”已顯現(xiàn)可能，但在法的觀念和運(yùn)行層面，卻屢屢出現(xiàn)法律虛無主義、不守法、執(zhí)法不力、司法不公等現(xiàn)象，引起社會(huì)強(qiáng)烈反響，成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要因素。

2.1 食品安全法律失范

食品安全法是調(diào)節(jié)、規(guī)范食品監(jiān)管主體和市場主體職責(zé)和行為的主要法律規(guī)范，其與其他相關(guān)法律共同形成了食品安全保障的法律體系。然而，目前的食品安全法制的法律價(jià)值尚未得到普遍認(rèn)可，公眾的法律意識(shí)淡薄。一方面，公眾在食品安全方面期望有一種駕馭和控制力量，充滿著對食品安全的擔(dān)心和期望；另一方面卻在有意無意地制造和使用不安全食品元素，法律意識(shí)淡薄。此外，對于《食品安全法》及眾多法律制度，公眾內(nèi)心知之甚少，缺乏期待和了解，“事不關(guān)己”的法律虛無主義思想嚴(yán)重。

2.2 食品安全的不守法現(xiàn)象普遍

在中國，從1986年起，共有8億多人次接受了各種形式的法制教育。應(yīng)該說，形式法制在中國還是得到普遍推廣的?！跋壤斫?，后信仰”。理解可以是文字層面的，亦可以是價(jià)值層面的。因此，文字層面的法制理解是第一層次的，只有在價(jià)值層面理解法制，認(rèn)識(shí)法制，才能相信法制，尊重法制，并內(nèi)化為心中的期待和信仰。從實(shí)證意義上，中國長期的普法教育效果不是很理想。公眾沒有從內(nèi)心理解法制精義，形成法律期待和信仰。因此，不循法、不守法現(xiàn)象也具有其一定的合理性。

2.3 食品安全的執(zhí)法乏力

在中國，80%以上的法律制度均依靠執(zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)力推進(jìn)。執(zhí)法機(jī)關(guān)是推動(dòng)中國法治的重要力量，直接關(guān)乎公眾的福祉和社會(huì)的安穩(wěn)，其地位和作用是顯而易見的。在中國，執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法力度普遍不強(qiáng)。就食品而言，① 缺乏食品安全檢查的自覺性，消極應(yīng)對情形嚴(yán)重，“救火式”的執(zhí)法形式較多。以2011年食品安全案件的查處為例，90%的線索來自群眾舉報(bào)或消費(fèi)者投訴。監(jiān)管部門只有等到大事爆發(fā)之后，才做出相應(yīng)的補(bǔ)救措施，而并未采取預(yù)防措施。實(shí)踐中，通常只有在事故或事件被媒體曝光，引起了中央高層的關(guān)注后，地方政府才會(huì)促成相關(guān)責(zé)任人問責(zé)［7］；② 執(zhí)法不嚴(yán)，互通情報(bào)、相互關(guān)照的“好人主義”、“地方保護(hù)主義”思想嚴(yán)重。在日常監(jiān)管中，監(jiān)管主體總是在保證食品安全和公眾健康之外考慮其他因素；③ 不執(zhí)法，得過且過的放任主義思想盛行等等。

2.4 食品安全的司法缺位

司法是公平正義的最后一道防線。“一次不公正的司法判決比多次不公正的其他舉動(dòng)為禍尤烈，因?yàn)檫@些不公正的舉動(dòng)不過弄臟水流，而不公正的司法判決則把水源弄壞了”［8］。司法權(quán)是國家主權(quán)的一部分，一定要確保作為民生大事的食品安全之門堅(jiān)固、牢靠。保護(hù)食品安全就是保護(hù)民生，就是保護(hù)和彰顯最大的公平和正義。當(dāng)前在中國，代表公平與正義的法官似乎普遍缺乏監(jiān)督和制約。① 枉法裁斷，懂法而瀆法，玩文字游戲；② 審而不斷，玩時(shí)間游戲；③見風(fēng)使舵，玩關(guān)系游戲等等。

3 食品安全法律治理面臨問題的原因

食品安全問題關(guān)涉每一個(gè)人的切身利益，直接影響著社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，對造成食品安全法律治理失范的深層次原因展開系統(tǒng)研究較為必要，其有助于及時(shí)提出解決問題的可行措施。

3.1 權(quán)大于法導(dǎo)致法律得不到信仰

法的作用是多元的，既有規(guī)范作用，也有調(diào)節(jié)作用，還有制約作用、懲罰作用等。法的作用要實(shí)現(xiàn)，需要一些現(xiàn)實(shí)的條件作保障，如人們對法的認(rèn)識(shí)、法律傳統(tǒng)、法治氛圍等。其中法治氛圍尤為關(guān)鍵。法治氛圍是法的價(jià)值實(shí)現(xiàn)的土壤。“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”［9］。在中國，幾千年形成的封建專制統(tǒng)治，嚴(yán)重打壓人們的民主、自由權(quán)利，在“法起于兵”的法的傳統(tǒng)價(jià)值里，法變成了一種專制的工具和權(quán)術(shù)，權(quán)大于法，極少彰顯現(xiàn)代法治所要求的公平、正義等價(jià)值。在當(dāng)今，這種以權(quán)壓法、以權(quán)賤法的做法還較普遍。隨著時(shí)間的推移，人們更迷信權(quán)力了，對法普遍缺少好感，“法律是無情的”、“讀書萬卷不讀法”、“信訪不信法”等思潮蔓延。有權(quán)等于一切、法律無用論的法律虛無主義由此產(chǎn)生。

3.2 守法成本高導(dǎo)致有法不依

“法立而不行，與法無等，世未有無法之國而長治久安也”［10］。這是強(qiáng)調(diào)守法的重要性。有法不循，其危害性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過沒有法本身，守法是法治的關(guān)鍵，亞里士多德在“法治二重含義”里就曾進(jìn)行過論述。十一屆三中全會(huì)以來，黨和政府歷來強(qiáng)調(diào)要“有法可依”和“依法必依”。在當(dāng)前，公眾守法積極性不高，懼法、怕法、避法甚至逃法現(xiàn)象普遍存在。一個(gè)重要原因，就是守法成本高，違法成本偏低。根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，假如違法的成本明顯比守法的成本低，通常會(huì)使部分企業(yè)選擇違法去獲取經(jīng)濟(jì)利益。究其原因，不僅僅是一個(gè)制度建設(shè)問題，而是幾十年來，存在著“法立而不循”的守法問題。

3.3 行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制導(dǎo)致執(zhí)法不力

在中國的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制里，民主集中制執(zhí)行得很不夠，一個(gè)突出表現(xiàn)就是民主匱乏，集中太多。各級(jí)官員只對上負(fù)責(zé)，遑論對下了。人都是自私的，都希望自我能有更大的擢升和發(fā)展空間，這是人的本性使然，本無對錯(cuò)。問題是官員的升遷、榮耀等完全掌握在上級(jí)手里，公眾沒有話語權(quán)。在這種機(jī)制里，官員唯上思想占據(jù)意識(shí)陣地，在行動(dòng)上也就以“上面”滿意不滿意為唯一行為準(zhǔn)則，而不是以法制和人民滿意不滿意為唯一行為準(zhǔn)則。這是與小平同志的“三個(gè)有利于”精神相悖的?！吧礁呋实圻h(yuǎn)”?！吧厦妗蓖h(yuǎn)離具體食品安全現(xiàn)場、執(zhí)法現(xiàn)場，對實(shí)情缺乏了解，聽聽匯報(bào)式監(jiān)控居多，缺乏監(jiān)控的實(shí)際力度；掌握實(shí)情的人由于失去話語表達(dá)權(quán)而無法表達(dá)民意，這就導(dǎo)致執(zhí)法出現(xiàn)“空擋”和“真空地帶”，執(zhí)法完全仰仗執(zhí)法機(jī)關(guān)和人員之主動(dòng)和自覺，不可避免地出現(xiàn)執(zhí)法不力的窘狀。

3.4 司法權(quán)體制未理順導(dǎo)致司法缺位

中國司法總體運(yùn)行良好，在社會(huì)生活中發(fā)揮了重要作用。然而，由于諸多原因的存在，也存在一些亟待改進(jìn)的地方。① 司法權(quán)易受干擾。中國《憲法》和《人民法院組織法》都有有關(guān)“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡囊?guī)定，這是保障司法作為公平正義最后一道防線的頂層制度設(shè)計(jì)。然而，在中國，實(shí)證意義上的司法權(quán)受制的因素還很多。② 司法權(quán)行使對其他的依賴較多。司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)人力、物力和財(cái)力等的依附還很強(qiáng)。筆者認(rèn)為，應(yīng)盡快使司法機(jī)關(guān)擺脫對行政機(jī)關(guān)人力、物力和財(cái)力等的這種依附，放開手腳，無所顧慮，真正維護(hù)司法獨(dú)立審斷權(quán)。③ 司法權(quán)的責(zé)任追究制度不完善。為了保證司法的公平與公正，希望盡快建立法官審判終身責(zé)任追究制度。

4 食品安全問題實(shí)現(xiàn)法律治理的路徑

食品安全問題是關(guān)系民生的重大問題，目前問題仍很嚴(yán)重，國家及社會(huì)各界都十分關(guān)注。因此，尋求有效根治路徑是治本之策，在諸多治理措施中，運(yùn)用法制展開治理是重中之重，有助于構(gòu)建長效的運(yùn)行機(jī)制，以確保食品安全問題的解決落實(shí)實(shí)處，收到實(shí)效。

4.1 運(yùn)用依法治權(quán)樹立法律權(quán)威

黨的“十八大”指出，法治是治國理政的基本方式。法治重在限權(quán)。黨和政府都必須在憲法和法律的框架下活動(dòng)，不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。一方面，執(zhí)政黨要自覺、自律，管好路線、方針和政策的制定和設(shè)計(jì)，積極推動(dòng)路線、方針和政策的法律化。自覺遵守法律化的制度設(shè)計(jì)，不要踐踏法律，不要干預(yù)太多［11］。要形成強(qiáng)有力的對政黨權(quán)力的制約機(jī)制，這是值得研究的一個(gè)重要問題；另一方面，限制政府公權(quán)力，建設(shè)法治政府。法治的重心在于制約權(quán)力，尤其是公權(quán)力?！皺?quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”［12］。古今中外，執(zhí)政權(quán)的天然的“合法性”，使得這種公權(quán)力的濫用被披上了一層“合法”的外衣?；诖耍o予其制約的力量存在就甚有必要。這一點(diǎn)已為中外法學(xué)界、法律界所認(rèn)同。國外有人將法治理解為法治政府，在此即有異曲同工之效。在中國，法治重在限權(quán)亦為國人所重視。權(quán)力的龜縮、受限必然導(dǎo)致法律權(quán)利的張揚(yáng)和實(shí)現(xiàn)。法律權(quán)利的張揚(yáng)和實(shí)現(xiàn)增進(jìn)公眾對法的情感，使法律虛無主義失去市場。

4.2 建立守法者受益機(jī)制

守法要成為一種習(xí)慣。首先要加強(qiáng)宣傳教育，厘清守法的要義。即守法不僅僅意味著“義務(wù)”，還意味著“權(quán)利”，①法律制度設(shè)計(jì)要堵塞漏洞，不要讓守法者“吃虧”，產(chǎn)生“劃不來”的思想。這方面，有關(guān)法律解釋機(jī)關(guān)要與時(shí)俱進(jìn)，注意彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的不足，及時(shí)出臺(tái)有利于守法的法律解釋。如最高人民法院的司法解釋，就一定要站在法治的高度，從維護(hù)法治、倡導(dǎo)守法、維護(hù)法的尊嚴(yán)的高度說法、釋法，增加守法的正能量，使守法者受益，使違法者付出巨大的成本。這樣，守法才會(huì)逐步成為一種自覺、時(shí)尚和態(tài)度。② 執(zhí)法、司法要公平、公正。執(zhí)法、司法的公平、公正保證了全社會(huì)關(guān)于法的期待和價(jià)值，其實(shí)也就保障了守法者的利益和尊嚴(yán)，有利于守法主動(dòng)性和積極性的增加。

4.3 改革行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制

行政權(quán)力的有效運(yùn)行至為重要，對此，① 黨要管黨，對行政權(quán)不要干預(yù)太多。“黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，不能干預(yù)太多”。各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人要真正來自于人大（人大常委）的選舉和決定，杜絕由黨委提名、人大任命的務(wù)虛主義行政干部選拔、任命方式；② 增加擬提拔行政官員關(guān)系人的話語權(quán)。對擬提拔行政官員，加大對其關(guān)系人（如單位同事）的調(diào)查和了解力度，加大評(píng)價(jià)的權(quán)重，對存在問題的官員，一經(jīng)查實(shí)，一票否決。這就改變了那種被提拔人只唯上、不唯下的“官老爺”習(xí)氣，不敢“得罪”老百姓，民主就形成了，憲法意義上的人民當(dāng)家作主亦才能真正實(shí)現(xiàn)［13］。

4.4 完善司法管理機(jī)制

“司法腐敗是最大的腐敗”。司法不公是近幾年百姓反映較為強(qiáng)烈的問題之一。司法權(quán)是一種特殊的權(quán)力，既要放，也要收，主要是放。依據(jù)常理，黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律范圍內(nèi)的問題應(yīng)該由國家和政府管。黨委對司法的領(lǐng)導(dǎo)問題要慎重對待，仔細(xì)研究。此外，盡快改革司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的依賴，從司法運(yùn)行條件上保證司法權(quán)不受行政機(jī)關(guān)的掣肘。十八屆三中全會(huì)提出的“建設(shè)法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，維護(hù)人民權(quán)益”，為司法體制的改革指明了方向。

5 結(jié)語

實(shí)踐證明，法治才是中國食品安全的根本出路。因?yàn)榉ㄖ问橇挤ㄖ危潜娙酥?，是制約權(quán)力之治，是守法之治，是法律至上之治?！妒称钒踩ā芬?guī)定“食品安全監(jiān)督管理工作遵循預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的原則”，無不體現(xiàn)法治的意蘊(yùn)和法治對食品安全的人文關(guān)懷和保障。隨著依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家的不斷推進(jìn)，在不久的將來，中國食品安全的法治春天一定會(huì)把一幅幅美麗的畫卷展現(xiàn)在國人的面前，成為“全面建成小康社會(huì)”的最美注腳。

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2 張華.論歐盟食品安全法中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則：問題與前瞻［J］.歐洲研究，2011（4）：100～113.

3 吳喆，任文松.論食品安全的刑法保護(hù)——以食品安全犯罪本罪的立法完善為視角［J］.中國刑事法雜志，2011（10）：55～59.

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5 趙皖榮.由食品安全問題看《食品安全法》對我國消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)及缺陷［J］.勞動(dòng)保障世界（理論版），2011（11）：77～79.

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10 沈家本.歷代刑法考·刑制總考［M］.北京：中華書局，1985：3 4～35.

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12 ［英］阿克頓.自由與權(quán)力［M］.侯健，范亞峰，譯.北京：商務(wù)印書館，2001：342～345.

13 王艷.中國食品安全監(jiān)管體系若干問題及對策［J］.食品與機(jī)械，2014，30（3）：268～271.