公共政策漏洞初探——以“中國式假離婚”現(xiàn)象為例

禹黃姣，吳倩欣

(廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東廣州510006)

一、問題的提出

近年來，由于征地補償、房屋限購等政策存在漏洞，不少人通過假離婚的方式來規(guī)避政策，以達(dá)到避稅、獲得更多補償、獲取優(yōu)惠房貸利率等目的。在中國的政策背景下，這樣的行為非常具有“中國特色”，因此被戲稱為“中國式假離婚”或“政策性離婚”。這樣的情況不在少數(shù)，有為了補償而離婚的、有為多分房而離婚的、有為獲得更多低保金而離婚的、有為了就業(yè)而離婚的、有為了逃避計劃生育而離婚的、有為了逃債而離婚的等等，這些都折射出相關(guān)政策存在漏洞，其中以征地補償和房屋限購政策引起的“假離婚”現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。

(一)征地補償政策有漏洞

2001年，重慶為加快城市化進程，開始對北部農(nóng)村進行征地。按照重慶市政府1999年頒布的55號令《重慶市征地補償安置辦法》，征地安置人員每人可補償20平方米的房屋。離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購買。如果離婚后再婚，配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋，還可以240/平方米的價格征購12平方米的房屋。這項政策設(shè)計的初衷是好的，照顧了離婚的家庭，連帶再婚的情況也作了考慮，十分周到和人性化，但恰恰是這項政策鼓勵了“中國式假離婚”。2005年，重慶市人和鎮(zhèn)的居民“參透”了政策的“奧妙”：只要離婚就可以有兩套房屋，多出來的面積可以以低價購買;再婚后，還可以以更低的價格再購買一套房屋。這年，人和鎮(zhèn)離婚率高達(dá)98%，上演了一場人間鬧劇。很明顯，是政策的漏洞讓人和鎮(zhèn)的居民鉆了大空子。這樣的例子比比皆是，2004年上海浦東，2007年四川宜賓縣等地均有居民為了得到更多補償而“閃離”。

(二)房屋限購政策有漏洞

為了調(diào)控房地產(chǎn)市場，我國2010年的“國十條實施細(xì)則”規(guī)定一個家庭只能新購買一套商品房。針對該限購令的“上有政策”，“機智”的人們“下有對策”：離婚，把現(xiàn)有房產(chǎn)轉(zhuǎn)給一方，沒有房產(chǎn)的另一方購買新房，復(fù)婚。2013年“新國五條”的出臺再次引爆“中國式假離婚”，原因是實施細(xì)則規(guī)定房屋轉(zhuǎn)讓要按售房差價征收20%個人所得稅。但是“你有張良計，我有過墻梯”：如果一個家庭有兩套房想賣一套，假離婚后每人名下只有一套，滿一定年限后再賣就有可能不用繳納20%的個人所得稅。

由此可見，政策漏洞的存在為人們避稅、規(guī)避政策、獲取利益優(yōu)惠預(yù)留了空間。政策成了婚姻的“第三者”，違背了正常的倫理規(guī)范。究其原因歸根結(jié)底還是政策存在漏洞。

二、導(dǎo)致政策漏洞的原因

(一)政策問題實質(zhì)不清晰導(dǎo)致政策漏洞

政策問題是公共政策制定的邏輯起點，準(zhǔn)確認(rèn)定政策問題，認(rèn)識政策問題的本質(zhì)，是有效解決政策問題的必要前提。通常人們傾向于根據(jù)其對問題的界定并采取干預(yù)行動或政策所取得的效果，來判斷或確認(rèn)已有的問題界定是否符合實質(zhì)性問題假說。如果政策干預(yù)的效果良好，人們則傾向于確信已經(jīng)了解了問題的實質(zhì)。否則，對問題的已有界定會受到質(zhì)疑。［1］112從這個意義上來說征地補償政策、房屋限購政策之所以沒有取得預(yù)期效果反而衍生出“中國式假離婚”這樣的新的社會問題是因為沒有認(rèn)清問題的實質(zhì)。政府未能全面了解民眾心理及需求，沒有很好地從人民的角度出發(fā)制定政策。自古以來，中國人講求安居樂業(yè)，認(rèn)為有屬于自己的房子才有安全感，才能落葉生根，開花結(jié)果，不用四處漂泊。即使在房價高漲的今天，房子的重要性也未曾改變。有了房子才有組建家庭的基礎(chǔ)。推高房價的不是這些為了日后生計著想而努力的小市民，而是抓準(zhǔn)了小市民心理的炒房的富商，通過大批量囤積房產(chǎn)賺取差價對他們來說是輕而易舉的事情，20%的個稅調(diào)控作用太小。政府設(shè)置的限購令、增加的個人所得稅，除了能限制中、低產(chǎn)階級外并沒有解決問題。正是因為政府沒有很好地站在人民的角度看待問題，才導(dǎo)致政策出現(xiàn)漏洞，不僅沒有從根本上解決問題，還逼得人民想方設(shè)法規(guī)避，催生了“中國式假離婚”這樣的新的社會問題。

(二)政策議程設(shè)置不科學(xué)導(dǎo)致政策漏洞

公共政策議程是由一程序構(gòu)成的過程，指的是社會公共問題進入由政策行動主體構(gòu)成的政策子系統(tǒng)的范圍并成為政府特別關(guān)注的、在深思熟慮后下決心要加以解決的公共政策問題的過程。［2］125政策問題只有被提上政策議程才是真正解決問題的開始。當(dāng)前，政策議程設(shè)置主要有三種模式：外部推動模式，內(nèi)部推動模式和社會動員模式。王紹光將我國政策議程設(shè)置模式分為六大類，分別是關(guān)門模式、動員模式、內(nèi)參模式、借力模式、上書模式和外壓模式。盡管種類多樣，但是在實際的操作中，我國政策議程設(shè)置的主要主導(dǎo)者和創(chuàng)始者還是政府及其部門。社會組織與普通公眾在議程設(shè)置時不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。這樣的議程設(shè)置模式帶有較強的主觀性，沒有充分動員社會力量，難以得到社會輿論的支持?！爸袊郊匐x婚”的出現(xiàn)是因為政府在制定相關(guān)政策設(shè)置政策議程時，采用的是政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式，由此確定的政策問題和政策，必然很難滿足多元化的公眾的需求，造成政策漏洞在所難免。

(三)政策方案規(guī)劃不合理導(dǎo)致政策漏洞

政策方案規(guī)劃是一個研究過程，是集集體智慧于一體，遵循滿意原則制定出令人滿意的政策方案的過程。而預(yù)測是方案規(guī)劃的前提，也是方案規(guī)劃過程中一個必不可少的環(huán)節(jié)。［3］192預(yù)測的目的是盡可能多的對未來的變化、方案執(zhí)行可能出現(xiàn)的結(jié)果以及影響等作出預(yù)估，以便制定出正確、合理、科學(xué)的方案，避免政策漏洞。征地補償政策、房屋限購政策等之所以出現(xiàn)政策漏洞，很大原因是在政策方案規(guī)劃階段沒有進行科學(xué)的預(yù)測，沒有能預(yù)估到公民為破解政策而想出“假離婚”的對策，降低了政策執(zhí)行效果，以致造成了較為惡劣的社會影響。

(四)政策決策不民主導(dǎo)致政策漏洞

決策民主化。首先應(yīng)體現(xiàn)出決策的主體是人民，人民是國家和社會的主人，也是國家和社會重大決策的主人，決策的權(quán)力是人民賦予當(dāng)權(quán)者的;其次是決策必須代表和體現(xiàn)人民的意愿和要求，代表人民的根本利益。［4］否則，政策難以執(zhí)行，即便強制執(zhí)行也難確保執(zhí)行的效率和效果，容易造成政策漏洞?！靶聡鍡l”出臺后，地方政府要趕在規(guī)定時間內(nèi)出臺實施細(xì)則，沒有足夠的時間讓社會參與討論，聽取社會各界聲音，因此新政策出現(xiàn)各種各樣的漏洞，為“中國式假離婚”的出現(xiàn)預(yù)留了空間。此外，社會環(huán)境處于動態(tài)變化之中，政府難以完全掌控也難以準(zhǔn)確預(yù)測。政府做出的決策總是基于“家庭穩(wěn)定”的推定，完全沒有料到當(dāng)今的人們會為了利益而沖擊契約精神、家庭倫理和社會誠信。而且，在通信手段發(fā)達(dá)的今天，消息不像以往那樣閉塞，所謂“高手在民間”，鉆政策空子的“招數(shù)”可以討論、共享，這也是政府難以預(yù)測和控制的。這就對決策民主化提出了更高的要求，如果一切基于民主的前提，經(jīng)過充分的研究討論，廣泛收集信息，聽取意見，政策漏洞現(xiàn)象是完全可以減少的，也是可以避免的。

三、政策漏洞的不良影響

(一)政策漏洞增加政策成本，浪費國家資源

首先，政策制定以后要實行就必須付出大量的人力、物力、財力，如果政策出現(xiàn)漏洞，那么政策執(zhí)行達(dá)不到預(yù)期效果。按照成本效益原則，投入和產(chǎn)出不成正比，則造成資源浪費。其次，政策漏洞一旦出現(xiàn)，那么政策執(zhí)行難度就會加大，好的政策意圖出現(xiàn)設(shè)計漏洞，往往使優(yōu)惠政策給了不該享受政策的個人或單位，如本不能享受貸款優(yōu)惠的人通過離婚達(dá)到了享受優(yōu)惠的條件，本來只能分得一套房的人通過離婚又復(fù)婚等步驟分得四套房。在執(zhí)行的過程中要對類似情況進行分析處理，加大了工作量和工作難度。像“假離婚”就大量的增加了民政局的工作量，讓婚姻登記處人滿為患。最后，政策漏洞出現(xiàn)勢必要進行彌補，又得耗費一定的資源，相對于一項完善的政策來說，這是一筆預(yù)算外開支，增加了政策成本，浪費了國家資源。

(二)政策漏洞有損政府威嚴(yán)，破壞政府形象

如果說社會的發(fā)展依賴于有效的社會秩序，那么秩序的維系則依賴于政府的權(quán)威。維系秩序需要通過一定的政策、規(guī)則。所以公共政策實際上是政府權(quán)威的體現(xiàn)。正如戴維·伊斯頓所言，公共政策是“對一個社會進行的權(quán)威性價值分配”。［5］123政策漏洞直接說明政府的權(quán)威性的分配出現(xiàn)問題，不得不讓人對政府權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑，直接損害政府形象。或者從另一個層面上來說，“政府存在的理論基礎(chǔ)，決定其權(quán)威施用的合法范圍，以及人們服從與忠誠政府的幅度，就取決于其能否滿足人民的需要?！保?］滿足最廣大人民群眾的需要是政策制定的初衷。而政策漏洞必然會妨礙大多數(shù)人利益的實現(xiàn)，一旦大多數(shù)人利益得不到實現(xiàn)，他們首先想到的不是政策執(zhí)行上出現(xiàn)什么問題，而是懷疑政策本身的正確性，進而對政府能力產(chǎn)生質(zhì)疑和不信任。因此，無論從哪個層面上來講，政策漏洞都會有損政府威嚴(yán)，破壞政府形象。

(三)政策漏洞催生不良社會風(fēng)氣，加劇社會不公

變通，一直是許多人所推崇的做事方法。他們認(rèn)為變通是有智慧的表現(xiàn)。所以，當(dāng)政策出臺之后，他們想到的不是如何執(zhí)行如何配合，而是習(xí)慣性的思考如何規(guī)避，如何變通，如何繞而行之。政策完善尚且想法設(shè)法尋漏洞，更何況本身政策有漏洞呢，這顯然為部分人“鉆空子”預(yù)留了空間，提供了機會，也助長了這種不良的社會風(fēng)氣。公共政策本應(yīng)該把社會導(dǎo)向有規(guī)制的狀態(tài)，引導(dǎo)人們有序地生活，因此政策本身應(yīng)該有道德的根基。而有漏洞的政策，卻會“引導(dǎo)”人們形成歪曲的價值取向，“誘使”人們?nèi)ャ@政策空子。政策本是人們必須遵循的權(quán)威性規(guī)則，是為維護社會平等與公平。利用政策漏洞，則會破壞這種平等與公平，加劇社會不公。像“中國式假離婚”就是政策漏洞引發(fā)的群體性造假。莊嚴(yán)而神圣的婚姻被當(dāng)做換取利益的工具，沖擊契約精神、家庭倫理和社會誠信，這是道德的滑坡，社會誠信的失守。

(四)政策漏洞難保個人權(quán)利，影響群眾積極性

政策漏洞被少部分人利用，損害的是大多數(shù)人的利益。即便是對那些利用政策漏洞的人來說，也可能“自食惡果”。例如“中國式假離婚”，如果出現(xiàn)雙方協(xié)議假離婚后辦理離婚手續(xù)，獲得財產(chǎn)所有權(quán)的一方不承認(rèn)是假離婚也拒絕復(fù)婚，那么凈身出戶的一方是得不到保障的。在“中國式假離婚”興起的這些年，這樣的事情層出不窮，有本來想離婚的人借此機會順利離婚，有想獨占財產(chǎn)的人借此機會卷走所有財產(chǎn)。兩人中總有一方占了便宜，而另外一方以為占了國家的便宜，結(jié)果賠了夫人又折兵，而且因為法律的空白不能保障自己的權(quán)利，自此引發(fā)的“次生災(zāi)害”還有無家可歸的問題、孩子的撫養(yǎng)問題、老人的贍養(yǎng)問題等等。政策漏洞無意間成了夫妻間互相欺騙的工具，成了瓦解家庭的催化劑，催生了更多的社會問題。一項政策如果不能保障人民群眾的利益，其執(zhí)行困難不說，直接后果則是影響群眾參與公共事務(wù)管理的積極性。這與我黨還政于民的執(zhí)政理念是相違背的。

四、杜絕政策漏洞的措施

(一)完善政策制定

1．充分調(diào)查研究，挖掘政策問題的實質(zhì)。毛主席說：沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)。在制定政策前，要進行充分的調(diào)查研究，挖掘政策問題的本質(zhì)，不能根據(jù)表面現(xiàn)象匆忙做出決策。房價過高就出臺政策限制房價，有人炒房就出臺政策限制購房數(shù)量，這只是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，沒能從根本上進行房價調(diào)控。因此，要減少政策漏洞就要充分開展公共政策調(diào)查，掌握制定政策所需的各方面知識及信息。

2．動員社會力量，豐富政策議程設(shè)置模式。要完善政府主導(dǎo)的單一的議程設(shè)置模式，充分動員社會組織和普通公眾積極參與政策議程設(shè)置。創(chuàng)造機會，疏通渠道，為社會組織和普通公眾參與政策議程提供良好的政策環(huán)境，只有這樣才能充分傾聽最廣大人民群眾的心聲，如此確定的政策問題，制定的政策方案才能贏得社會輿論的支持，才能滿足多元化的公眾的需求，防止政策漏洞。

3．及時調(diào)整，有效修補，確保政策方案科學(xué)化。由于受政策環(huán)境變化、人們的認(rèn)識深化、政策偏差和政策副作用等影響，公共政策的制定存在著許多不可控制的因素和變量。盡管進行了科學(xué)決策，也很難完全避免政策漏洞的產(chǎn)生，所以在政策決策前要先進行科學(xué)預(yù)測，將可能發(fā)生的情況扼殺于搖籃之中。而在政策執(zhí)行之后要進行再決策，根據(jù)信息反饋對現(xiàn)行政策方案進行補充或修正。只有這樣及時調(diào)整，有效修補，才能確保政策方案的科學(xué)化，才能有效杜絕政策漏洞。

4．廣泛收集意見，夯實政策制定的民意基礎(chǔ)。每項公共政策都涉及到不同群體的利益，只有政府參與政策的決策與制定很難做到站在各方角度綜合考慮各方利益。像房屋限購令，政府只考慮了炒房人想賺取差價的心理，卻沒有考慮一般人為了日后生活有保障想買第二、第三套房的心理。因此，政策的出臺應(yīng)當(dāng)廣泛聽取政策利益相關(guān)人的意見，“拓寬獲取渠道，完善已有渠道，強化信息管理，增強信息交流的力度”［7］，避免出現(xiàn)重大政策漏洞，這樣在執(zhí)行政策時才不會有那么大的阻力，也不會有機會讓人想方設(shè)法規(guī)避政策。

(二)健全法律法規(guī)

“假離婚”現(xiàn)象除了折射出本身政策存在問題外，最重要的一點是《婚姻法》沒有把好關(guān)，能“閃離”再“閃婚”那是《婚姻法》在“調(diào)控”。所以完善《婚姻法》是解決這些問題的重要舉措。嚴(yán)格婚姻登記審查制度，加強對婚姻雙方關(guān)系的了解調(diào)查，嚴(yán)格以感情完全破裂作為離婚的必要條件。完善事后追溯制度，一旦發(fā)現(xiàn)是“假離婚”，則認(rèn)為離婚無效。此外，從經(jīng)濟角度看，假離婚只要很低廉的成本，就能獲得很大的利益。而通過假離婚達(dá)到規(guī)避政策、獲得額外利益的行為目前在法律上還沒有定性，不能確定是合理避稅還是逃稅，因此人們甘愿冒著風(fēng)險假離婚。所以要增加《刑法》對“假離婚”等利用政策漏洞行為的認(rèn)定和懲罰，明確懲罰制度，提高鉆政策空子的成本與風(fēng)險，那么人們就可能會三思而后行，不敢輕易突破法律底線。

(三)加強信息反饋

首先，加大對利用政策漏洞，規(guī)避政策等非法行為的曝光力度，利用新聞媒體、電視、報紙、廣播等多種形式宣傳，呼吁公眾理性，倡導(dǎo)自覺遵守政策法規(guī)，防止“鉆空子假離婚”等不良社會風(fēng)氣盛行。其次，加強對處罰“鉆政策空子等不正當(dāng)行為”的宣傳力度，讓公眾充分意識到這是一種非法行為，不能報以僥幸心理，游走在法律邊緣。對利用政策漏洞謀取不正當(dāng)利益的行為不僅要進行道德上的譴責(zé)而且要進行法律懲罰。再次，完善信訪、舉報等相關(guān)工作，利用各種渠道搜集信息，在廣泛征集群眾對于政策反饋意見的同時，更要積極掌握是否出現(xiàn)為規(guī)避政策的不正當(dāng)行為，針對此種行為堅決實行發(fā)現(xiàn)一例懲處一例。

“中國式假離婚”折射出的政策漏洞對社會影響深遠(yuǎn)，漏洞的存在為“上有政策，下有對策”預(yù)留了空間，嚴(yán)重影響執(zhí)政效率和執(zhí)政效果，更損害了社會秩序和社會公平。因此，必須堅決做到?jīng)Q策科學(xué)化、民主化、法制化，讓切實可行的公共政策把社會引向規(guī)制有序的狀態(tài)，實現(xiàn)社會公平。

［1］ 趙德余．公共政策：共同體、工具與過程［M］．上海：上海人民出版社，2011．

［2］ 嚴(yán)強．公共政策學(xué)［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2008．

［3］ 陳振明．公共政策分析［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2003．

［4］ 劉雪明，劉東文．“政府決策科學(xué)民主化機制”研討會綜述［J］．中國行政管理，2006(6)．

［5］ 戴維·伊斯頓．政治體系——政治學(xué)狀況研究［M］．北京：商務(wù)印書館，1993．

［6］ C．Bay，Need，Wants and Political Legitimacy，Canadian Journal of Political Science，Vol．1，No．3，Sept．，1968．

［7］ 劉雪明．公共政策有效轉(zhuǎn)移的促進策略［J］．行政論壇，2011(2)．