連片特困地區(qū)政府扶貧行為的現(xiàn)狀與對策研究

李夢竹，王志章，2

(1．西南大學 政治與公共管理學院，重慶400715)2．西南大學經濟管理學院，重慶400715)

政府作為一種社會主體，有廣義和狹義之分。廣義的政府包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關，狹義的政府僅指行政機關。本文所指政府是指狹義上的政府概念，在中國即中央和各級地方政府及其所屬機關。本文所討論的政府行為，則是泛指各級政府及其所屬機關以其公法人名義實施的各種活動。[1]政府作為我國扶貧開發(fā)最大的制度供給者和實際行動者[2]，積極有效的政府行為能夠有力的幫助貧困人口脫貧致富，特別是在新時期連片特困地區(qū)扶貧攻堅中，政府主體行為優(yōu)化對于縮小貧富差距，全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢至關重要?；诖耍疚耐ㄟ^問卷調查和實地座談等形式研究了連片特困地區(qū)政府主體行為的現(xiàn)狀，分析了存在問題的主要原因，并以此為基點提出了改進的建議和措施，以期能夠為各級黨委和政府在扶貧攻堅戰(zhàn)中更好地履行職責，提供參考和決策支撐。

一、樣本選擇及描述

課題組選擇了位于武陵山區(qū)的重慶石柱縣、黔江區(qū)，湖北恩施咸豐縣，湖南懷化通道縣、婁底雙峰縣，貴州銅仁江口縣，以及六盤水市的水城縣、盤縣以及市直機關等為被試對象，進行抽樣調查。2012年7月至8月歷時一個月完成調研任務。本次調研共發(fā)放問卷1000份，回收問卷954份，其中有效問卷954份，占問卷總數的95．4%。被調查者基本信息如表1所示。

表1 樣本基本信息

調研結束后，通過將收回的954份有效問卷的數據輸入SPSS19．0軟件對量表Cronbach’s系數進行檢驗，Cronbach’s系數為 0．890，在 0．7 以上，說明各問卷具有較高的內部一致性，穩(wěn)定性較好，研究結果具有較強的可信度。

二、政府在連片特困地區(qū)扶貧工作中履職成績突出，但缺失也不少

我國扶貧開發(fā)工作始于新中國成立初期，分別經歷了小規(guī)模救濟式扶貧(1949-1978年)、體制改革推動扶貧(1978-1985)、大規(guī)模開發(fā)式扶貧(1986-1993)、扶貧攻堅(1994-2000)和綜合扶貧(2000至今)五大階段。[3]政府作為扶貧開發(fā)的行為主體，在60多年的扶貧實踐中積累了許多寶貴經驗，取得了驕人的成績，連片特困地區(qū)的扶貧工作更是有了實質性的突破，但另一方面，政府扶貧也存在著不少行為偏差，影響了整體扶貧效果。

(一)基礎設施面貌巨變，水、電、住房建設相對滯后

基礎設施是保證貧困地區(qū)社會經濟活動正常進行的公共服務系統(tǒng)，主要包括道路、飲水、用電和住房等。健全的基礎設施是保障貧困地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展的重要基礎。在國家財政的大力支持下，連片特困地區(qū)基礎設施面貌發(fā)生了巨大的變化，民眾生產生活條件得到較大改變，其中表現(xiàn)最為突出的是各類電器覆蓋率增大，根據問卷統(tǒng)計結果，電視機、電飯鍋、洗衣機和冰箱的覆蓋范圍分別達到94．9%、84．3%、65．8%、61．5%，電腦、微波爐、空調等對于貧困地區(qū)來說相對高檔的電器使用比例也達到了16．4%、10．2%、7．8%。

圖1 連片特困地區(qū)電器使用情況

相對于電器來說，貧困地區(qū)通路、用水、住房等設施建設相對滯后，一是通路比例較低，貧困地區(qū)通鄉(xiāng)村公路的比例僅為70．1%，通省道和國道的比例則更低，只有19．6%和6．3%。二是自來水覆蓋范圍偏低。目前飲用自來水的比例為70．1%，但還有相當一部分民眾飲用的是井水、江河湖溪泉水、池塘水，有的甚至直接飲用雨水。三是居住條件尚待提高，目前仍然有42．7%的民眾居住房屋為磚木結構，甚至有4．8%的居住直接居住土坯房，產生了大量的安全隱患。

(二)教育環(huán)境顯著改善，受教育程度仍然偏低

提高受教育水平是實現(xiàn)貧困人口脫貧致富的重要保障。只有通過高質量的基礎教育，提升貧困人口的文化水平，增強自我造血能力，才能實現(xiàn)脫貧致富的目標。改革開放以來，在國家政策的大力支持下，為了提升貧困人口的教育水平，提高就業(yè)技能，各級政府部門高度重視基礎教育，興建了大量教育基礎設施。經過不懈努力，目前，99．5%的中小學都有完善的教室，96．7%的有書本，80．6%興建了運動場，42．1%有圖書館，41．6%有電腦室，30%有閱覽室。除此之外，還通過支教、提高貧困地區(qū)教師補貼等方式擴充了大量的教師資源，在被調查者中，分別有44．8%和9．7%的人表示較同意和完全同意當地的學校教師資源很充足。

圖2 連片特困地區(qū)教育基礎設施建設情況

另一方面，雖然貧困地區(qū)教育設施不斷完善，教師資源不斷擴充，教育環(huán)境日益改善，但是貧困地區(qū)群眾受教育程度仍然偏低。此次調查顯示，在武陵山片區(qū)和滇桂黔石漠化片區(qū)被訪對象中，受教育程度以小學和初中為主，分別占34．3%和50．1%，還有5．5%的為文盲，只有10%左右的為高中以上學歷。

表2 連片特困地區(qū)受教育程度統(tǒng)計表

(三)醫(yī)療衛(wèi)生條件改善，社會保險參保率低

健全的醫(yī)療衛(wèi)生“安全網”，不僅可以為貧困群眾提供基本的醫(yī)療衛(wèi)生服務，減輕貧困人口的負擔，還可以阻止因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生。近年來，各地政府倍加重視醫(yī)療衛(wèi)生服務，采取了一系列措施來改善貧困地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件。

一是完善了醫(yī)療衛(wèi)生機構。醫(yī)療衛(wèi)生機構是貧困人口享受基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務的重要載體。目前，我國政府提出“大力加強醫(yī)療衛(wèi)生機構基礎設施建設，穩(wěn)步推進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化”的目標，在這一目標的倡導下，連片特困地區(qū)興建了醫(yī)療衛(wèi)生機構，根據問卷統(tǒng)計結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的覆蓋率已達59%，鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生室和縣級醫(yī)療衛(wèi)生機構的比例分別為15．4%和10．6%，醫(yī)療衛(wèi)生條件大為改觀，基本能夠滿足就近就醫(yī)的需要，尤其是隨著鄉(xiāng)村公路的建設，大病進縣一級醫(yī)院治療也變得方便。

圖3 連片特困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生機構覆蓋情況

二是設立公共衛(wèi)生服務項目。基本公共衛(wèi)生服務項目是促進基本公共衛(wèi)生服務逐步均等化的重要內容，與人民群眾的生活和健康息息相關。在貧困地區(qū)設立公共衛(wèi)生服務項目，能夠幫助當地群眾減少健康危險因素，建立起預防疾病的第一道屏障。根據問卷統(tǒng)計結果，82．8%的貧困地區(qū)已實現(xiàn)了0～6歲兒童預防接種，30．1%的地區(qū)實現(xiàn)了孕產婦保健服務，21．5%的地區(qū)實現(xiàn)了全面免費體檢，18．8%的地區(qū)實現(xiàn)了老年人健康指導。

圖4 連片特困地區(qū)公共衛(wèi)生服務項目覆蓋情況

雖然貧困地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件有所改善，但是農村社會保障體系還不健全，各類社會保險參保率偏低，根據問卷統(tǒng)計結果，有6．1%的受訪者表示沒有參加任何社會保險，在參保者中，新農合、新農保的參保比例也僅為85．0%和26．5%，遠遠低于國家平均水平。

(四)公共文化體系不斷健全，文化活動滿意度低

隨著我國改革開放和社會主義市場經濟的發(fā)展，人民群眾在物質生活不斷提升的同時，精神文化需求也越來越突出。為了滿足人民群眾多層次、多樣化的文化需求，國家興建了大量文化基礎設施，舉辦了豐富多彩的文化活動。在農村貧困地區(qū)，政府也不斷完善農村公共文化體系。具體表現(xiàn)為：首先，設立農村文化基礎設施。文化基礎設施是民眾享受文化服務的前提條件和主要陣地。為了滿足廣大農村人口的基本文化需求，政府在各村設立了相應的文化基礎設施，例如文化室、農家書屋、鎮(zhèn)級文化中心、文化廣場、數字放映廳等。還開展了“村村通”工程，保障廣大農村地區(qū)能夠接收到電話、電視和互聯(lián)網絡，消除文化封閉現(xiàn)象，提升當地群眾的文化素養(yǎng)。除此之外，還舉辦各類鄉(xiāng)村文體活動，例如舉行農民器樂、民俗絕活、農民歌手等比賽，跳廣場舞，籃球比賽等，豐富了人民群眾的文化生活。

雖然政府采取了諸多措施來改善貧困地區(qū)的文化氛圍，還是存在著一些問題，一是民眾對轄區(qū)內舉辦的文化活動支持率低，高達47%的受訪者認為文化活動一般，35．3%的受訪者持否定態(tài)度。二是文化設施仍然匱乏，47．8%的受訪者認為當地的文化設施無法滿足大家所需。

(五)人均年收入穩(wěn)步提升，產業(yè)發(fā)展前景不容樂觀

貧困群眾的脫貧離不開收入的提升，收入的提升必須依靠產業(yè)的發(fā)展來帶動。目前，在國家各項扶貧政策的幫扶下，目前我國貧困群眾的收入均有了較大提升。目前，我國扶貧標準線是人均年收入2300元，根據問卷統(tǒng)計結果，有59．5%的受訪者年收入高于貧困線，其中有20．2%的民眾家庭人均年收入在5700元及以上。

表3 連片特困地區(qū)家庭人均年收入統(tǒng)計表

盡管貧困地區(qū)人均年收入有了較大提高，但是政府在幫助連片特困地區(qū)發(fā)展經濟產業(yè)方面仍然存在一些問題，發(fā)展前景不容樂觀。根據統(tǒng)計調查結果，對“政府發(fā)展本地經濟，增加群眾收入的工作做得很好”表示完全同意的只占7．3%，對“政府在擴大就業(yè)，增加就業(yè)機會的工作做的很好”表示完全同意的則更低，只有6．8%。

三、連片特困地區(qū)扶貧工作中政府行為缺失的原因解析

當前我國連片特困地區(qū)扶貧中之所以出現(xiàn)上述政府行為缺失，是由多方面的因素導致，主要包括：

(一)基礎設施資金投入有限，建設規(guī)劃不力

之所以出現(xiàn)農村基礎設施建設滯后的情況，主要有兩方面的原因：一是我國財政對農村基礎設施的投入力度不夠。近年來，我國經濟總量不斷增長，但是國家農村基礎設施占GDP的比重卻逐年下降，無法滿足農民對基礎設施建設的需求。另一方面，農村基礎設施建設長期受忽視?；A設施建設所帶來的效益是潛在的，無法直觀得出，政府在做規(guī)劃時，往往忽視其重要性，而將重點放在經濟發(fā)展上，造成了農村基礎設施建設滯后的情況。

(二)貧困地區(qū)經濟基礎薄弱，民眾眼界狹隘

貧困地區(qū)受教育程度低，經濟因素是主要原因。貧困地區(qū)經濟基礎薄弱，收入水平低，根本無法承擔高中階段高昂的學費，學生往往被迫選擇輟學。其二，是因當地民風所致。貧困地區(qū)信息封閉，民眾眼界狹隘，大都抱有“讀書無用論”，認為讀書費用高，就業(yè)難，對支持小孩完成學業(yè)持否定態(tài)度，造成了當地教育水平普遍低下的狀況。

(三)農村社會保險覆蓋面窄，制度設計存在缺陷

參保比例低，一是由于農村社會保險尚未覆蓋，特別在貧困偏遠地區(qū)，社會保險尚未開展，導致一些民眾想參加保險卻沒有機會。二是社會保障制度設計上存有缺陷，表現(xiàn)為參保費用高，報銷比例低，范圍窄，民眾參加保險無法獲得實質上的保障，更無法對其產生認同。

(四)文化設施經費不足，供不應求現(xiàn)象突出

文化活動滿意度低，一方面是由于政府對文化經費投入不足。在傳統(tǒng)經濟至上的思維模式影響下，政府對扶貧的投入主要集中在經濟產業(yè)方面，農村文化建設也受到忽視，經費上的限制造成了貧困地區(qū)文化活動的缺乏。另一方面，貧困地區(qū)信息閉塞，農民活動受限，對各類文化活動的需求又較大，客觀上造成了供不應求現(xiàn)象，影響到民眾對政府文化建設的評價。

(五)政府急于求成，決策行為短期化

貧困地區(qū)經濟發(fā)展水平低，客觀方面是由于貧困地區(qū)資源稟賦有限造成的，但更深層次的是由于政府急于求成，決策行為短期化導致的。當前，基層政府官員為了在短時間內提升政績以獲得發(fā)展，在其選擇主導產業(yè)時只重視產業(yè)的短期效率忽視了長期效益，結果卻造成了資源的極大浪費和民眾的長期貧困。因此，對于貧困發(fā)展產業(yè)來說，政府樹立長期戰(zhàn)略思維至關重要。

四、扶貧攻堅戰(zhàn)中改善政府行為的路徑選擇

連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)不僅關系到貧困地區(qū)的脫貧致富，更是我國實現(xiàn)全面建成小康社會的首要任務?？梢钥吹?，我國扶貧開發(fā)通過改革開放三十多年的發(fā)展已經取得了長足的進步，但仍然存在著很多問題，有很大的進步空間。對此，我們必須根據現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題，提出有針對性的措施，改進政府的行為，推進連片特困地區(qū)扶貧攻堅工作的順利開展和實施。

(一)加強財政投入力度，科學做好建設規(guī)劃

農村基礎設施是發(fā)展農村生產和保證農民生活的載體。解決農村基礎設施建設滯后的情況，必須加大對基礎社會的投入力度，并做好相關的規(guī)劃。

一是加大對基礎設施的資金投入力度。除國家財政加大對農村基礎設施建設的傾斜外，政府應積極制定相關的優(yōu)惠政策，引導企業(yè)、個人等社會資本通過股份制、合作制等多種形式參與到農村基礎設施建設當中來。除此之外，還應對配備基礎設施后續(xù)管理和維護資金，實現(xiàn)基礎設施建設的可持續(xù)發(fā)展。

二是科學做好基礎設施規(guī)劃。農村地域分散，各地經濟發(fā)展條件不盡相同，因此，政府應加強區(qū)域協(xié)同，有重點、有特色規(guī)劃農村基礎設施，推進村與村基礎設施的互聯(lián)共通，降低基礎設施的修建成本，提高基礎設施的利用效率。[5]

(二)建立貧困資助體系，營造積極的文化氛圍

貧困人口受教育程度普遍低下，政府有著不可推卸的責任。要改變這種狀況，可從以下三方面著手：

一是加大對貧困學生的資助力度。目前我國義務教育階段的貧困資助體系已較為完整，政府要著重加大對高中、大學階段的貧困資助力度，建立完整的資助體系，降低貧困家庭的教育負擔，使寒門學子上的起學，讀的起書，真正享有受教育的平等權利。

二是動員社會各界對貧困學生募捐。解決貧困學子上不起學的問題，除加大資助力度外，政府還應通過新聞媒體加大對該現(xiàn)象的宣傳報道，引導社會公眾關心貧困地區(qū)教育問題，并廣泛動員社會各界對貧困學子進行捐助。

三是營造積極向上的文化氛圍。政府要加大對讀書致富典型案例的宣傳，使貧困家庭認識到教育對脫貧的重要性，轉變傳統(tǒng)“讀書無用論”的觀念，重塑知識改變命運的主流文化。

(三)擴大保險覆蓋范圍，完善制度建設

社會保險是攸關“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”的民生工程。目前，我國社會已進入老齡化社會，完善社會保障制度刻不容緩。

第一，擴大新農合、新農保的覆蓋范圍。政府要通過發(fā)放宣傳冊、深入群眾家中談心等形式，加大對農村社會保險制度的宣講力度，提高民眾參保的積極性。

第二，不斷完善新農合制度。我國農村合作醫(yī)療為個人、集體與政府共繳的形式。針對貧困地區(qū)收入水平低的情況，政府應進一步加大對新農合的資助力度，降低參保門檻，擴大報銷范圍，簡化報銷程序，提高報銷比例，使廣大農民真正從新農合中獲得實利。

第三，健全新農保制度。一是要擴大新農保的試點范圍，從試點中不斷總結經驗教訓，優(yōu)化制度設計，穩(wěn)步推進新農保覆蓋進程，使惠民政策真正惠及百姓。二是要加大中央財政轉移支付力度，提高養(yǎng)老金發(fā)放基數，提升保障水平，調動農民參保的積極性。三是探索考慮城鄉(xiāng)、新舊養(yǎng)老保險制度的對接，避免制度不同人群養(yǎng)老保險的分割，解決養(yǎng)老保險關系接續(xù)工作。

(四)尊重民眾主體地位，合理配置文化資源

人民群眾不僅有物質方面的需求，文化需求也不容忽視，針對民眾對文化基礎設施滿意度的情況，必須尊重民眾的主體地位，合理配置文化資源。

首先，建立科學的績效考核指標。政府要轉變傳統(tǒng)的重經濟輕文化的發(fā)展觀，將文化發(fā)展情況納入績效考核指標，加大公共財政對農村公共文化事業(yè)的投入。

其次，尊重農民的主體地位，根據農民的文化需求，組織開展農民喜聞樂見、形式多樣的文化活動，針對不同年齡群眾的心理需要，精心設計文化活動的內容，吸引農民群眾的廣泛參與，活躍農村文化生活。

第三，合理配置基層文化資源和功能，逐步構建覆蓋農村的比較完備的公共文化服務體系，提高農村文化設施的綜合利用率。

(五)樹立長遠發(fā)展戰(zhàn)略，做大產業(yè)促進增收

產業(yè)的發(fā)展是一個長期的循序漸進的過程。扭轉政府急功近利，行為短視化的問題，必須樹立長期戰(zhàn)略思維，聽取廣大民眾的意愿，做好產業(yè)的長期規(guī)劃。

首先，堅持以廣大貧困人口為本。貧困人口是產業(yè)扶貧的受益者，理所當然對主導產業(yè)的選擇有發(fā)言權。因此，政府在扶貧項目的選擇階段要廣泛征求民眾的意愿，再綜合考慮貧困地區(qū)的資源因素和外部環(huán)境因素，選擇合適的主導產業(yè)，做好產業(yè)發(fā)展規(guī)劃。

其次，加強對產業(yè)開發(fā)的投入力度。政府在確定主導產業(yè)之后，要加大對產業(yè)的財政支持力度，特別是要做好前期的基礎設施建設，保障資金、人才、信息在該地的自由流動以及產業(yè)發(fā)展計劃的正常運行。

第三，根據選擇的主導產業(yè)，發(fā)展關聯(lián)度高的衍生產業(yè)，形成產業(yè)集群，為貧困人口提供充足的就業(yè)崗位，發(fā)揮產業(yè)集群的輻射效益，帶動周邊更多的貧困人口走上脫貧致富之路。

五、結語

黨的十八大確定了全面建成小康社會和全面深化改革開放的宏偉目標，對新的歷史條件下推進中國特色社會主義事業(yè)做出了全面部署，強調要深入推進農村扶貧開發(fā)。習近平總書記在河北省阜平縣考察扶貧開發(fā)工作時也特別強調，全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區(qū);沒有農村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。政府作為扶貧開發(fā)的制度供給者和實踐者，在這場沒有硝煙的戰(zhàn)爭中的作用至關重要。有鑒于此，本文旨在通過對政府在連片特困地區(qū)扶貧攻堅戰(zhàn)中的行為進行研究，客觀分析扶貧開發(fā)過程中暴露出的問題，以達到改進政府工作，提升扶貧開發(fā)效率，加快貧困地區(qū)脫貧致富和實現(xiàn)全面建成小康社會的目標。

[1] 黃錫生．建設資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會中政府行為的規(guī)制研究[J]．重慶大學學報：社會科學版，2007，13(1)：91-96．

[2] 吳德江．農村扶貧中的政府行為研究[D]．廣西民族大學，2011．

[3] 劉娟．我國農村扶貧開發(fā)的回顧、成效與創(chuàng)新[J]．探索，2009(4)：87-90．

[4] 劉玉海．財政部：2012中央扶貧資金增幅將超20%[EB/OL]．ttp：//www．21cbh． com /HTML /2011 - 12 - 7 /2OMDY5XzM4NjE 2OQ．html，2013-5-5．

[5] 董云云．加強農村基礎設施建設 促進農村經濟發(fā)展[J]．經濟研究導刊，2011(24)：39-40．