民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險法律問題探析

黃學(xué)榮，劉 寧

（1.百色學(xué)院政治與法律系，廣西 百色 533000；2.百色中級人民法院，廣西 百色 533000）

民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險法律問題探析

黃學(xué)榮1，劉 寧2

（1.百色學(xué)院政治與法律系，廣西 百色 533000；2.百色中級人民法院，廣西 百色 533000）

環(huán)境污染責任保險作為保險業(yè)參與環(huán)境保護的重要工具之一，在應(yīng)對環(huán)境污染和生態(tài)損害上有積極的作用。但綜觀我國民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險，仍然存在一定的問題。本文主要從民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險的這些問題入手，對解決民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險法律問題的建議進行探討。

環(huán)境污染責任保險；民族地區(qū)；法律問題

環(huán)境污染是目前全世界都在關(guān)注的熱點問題。我國近年來由于工業(yè)化的發(fā)展環(huán)境事故越來越多，尤其正在進行開發(fā)的西部民族地區(qū)，更是暴露出了各種環(huán)境問題。西部大開發(fā)的民族地區(qū)是我國大江大河的發(fā)源地，對全國經(jīng)濟的可持續(xù)繁榮與發(fā)展有重要作用。但在不斷的開發(fā)之中，西部民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境與可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展之間的矛盾日漸突出，已經(jīng)成為當前不容回避的重要問題。環(huán)境污染責任保險在行政上具有一定強制性的同時在經(jīng)營上又具有一定市場性特點，其對環(huán)境污染的參與，一定程度上分散了企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險，有利于環(huán)境污染事故的更好處理，能有效促進環(huán)境管理水平的提升。但從當前情況看，我國民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險法律仍然存在一定問題，亟待完善。在此之前，我們首先應(yīng)該對我國民族地區(qū)實行環(huán)境污染責任保險背景有所了解。

一、我國民族地區(qū)實行環(huán)境污染責任保險背景概述

我國環(huán)境污染責任保險試點工作的展開是從2007年開始的，隨后正處在建設(shè)和開發(fā)之中的西部民族地區(qū)由于各種環(huán)境污染問題的出現(xiàn)也開始試點環(huán)境污染責任保險。我國民族地區(qū)環(huán)境污染侵權(quán)糾紛的解決從救濟方式上來看，主要分為兩種，一種是公力救濟，第二種是自力救濟。公力救濟又包括行政救濟和司法救濟。行政救濟是當今各國解決環(huán)境問題的管理中最重要和最直接有效的方式，其保護者為政府，這種保護并不是被動的，而是積極和主動的，對環(huán)境保護具有重要作用。行政救濟以環(huán)境信訪和環(huán)境調(diào)節(jié)兩種方式為主。環(huán)境信訪是指公民在遇到環(huán)境侵害問題時，可以向環(huán)境主管機關(guān)主動提起，環(huán)境信訪除了具有程序靈活、受案范圍廣泛的特點外，還具有成本相對較低等優(yōu)點。雖然環(huán)境信訪有眾多的優(yōu)點，但不可否認的是它的公正性、有效性和確定性仍有待提高。環(huán)境調(diào)節(jié)也是一種訴訟之外的解決環(huán)境糾紛的方式，比訴訟更加簡便、迅速和高效，但環(huán)境調(diào)節(jié)的方式會使環(huán)境受害方在及時賠償上受到很大限制。環(huán)境司法救濟同樣包括兩方面，一為民事訴訟救濟，二為行政訴訟救濟，但從各種數(shù)據(jù)倆看訴訟途徑對環(huán)境糾紛問題的解決效率和比例都是極低的。自力救濟是對公力救濟的補充，相對來說比較小眾，且具有一定局限性，不利于民族地區(qū)的團結(jié)與和諧。

以上的救濟方式，是我國民族地區(qū)目前對環(huán)境污染糾紛進行處理時較為常用的方式，但其制度本身就具有很明顯的局限性。環(huán)境污染糾紛救濟方式對“事前防范”比較忽視，更看重“事后救濟”，且救濟范圍中沒有生態(tài)環(huán)境損害這一項，對西部民族地區(qū)自然生態(tài)環(huán)境的保護是十分不利的。在民族地區(qū)環(huán)境問題越來越突出的情況下，環(huán)境污染責任保險的出現(xiàn)無疑是一種必然。保險制度之所以產(chǎn)生，主要是人類對各種災(zāi)難風(fēng)險進行應(yīng)對的結(jié)果。人們對危險認識的不斷加深，促使更多應(yīng)付危險的方式產(chǎn)生，保險應(yīng)對危險方面的巨大優(yōu)勢，使其成為現(xiàn)代社會人們對風(fēng)險進行對抗和應(yīng)對的重要手段。責任保險的首次出現(xiàn)在19世紀的拿破侖法典中，首先舉辦責任保險的也是法國，通過責任保險可以對現(xiàn)實中可能存在的責任風(fēng)險加以分散。作為責任保險中的一種，環(huán)境責任保險是環(huán)境領(lǐng)域?qū)ω熑伪ｋU運用的結(jié)果，其最早起源于歐美工業(yè)化國家，是為了應(yīng)對頻發(fā)的環(huán)境事故而出現(xiàn)的。我國西部地區(qū)作為目前開發(fā)的重點，其環(huán)境發(fā)展也是大家尤為關(guān)注的問題，環(huán)境污染責任保險也逐漸在民族地區(qū)試點運行。但從當前情況看，我國民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險法律仍然存在一定問題。

二、民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險問題

（一）民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險待試點問題

1.投保環(huán)境污染責任保險將使經(jīng)營成本加大

目前，我國開展環(huán)境污染責任保險試點的地區(qū)基本都為工業(yè)比較發(fā)達，具有較大環(huán)境風(fēng)險且經(jīng)常發(fā)生環(huán)境事故的一些重工業(yè)區(qū)。有關(guān)環(huán)境污染責任保險，對西部民族地區(qū)的企事業(yè)單位來說，是個稍微陌生的概念。我國民族地區(qū)的環(huán)境污染責任保險試點地區(qū)目前還比較少，環(huán)境污染責任保險在民族地區(qū)的宣傳不足。當很多企業(yè)在得知環(huán)境污染責任保險及其功能后都認為環(huán)境污染責任保險不僅有意義也是有必要的，但他們同時也表明了需要面臨的現(xiàn)實問題。對企業(yè)來說，“利潤最大化”是他們始終追求的主要目標，在我國相關(guān)法律、法規(guī)和政策下，大部分企業(yè)都已經(jīng)對環(huán)保部門繳納過一定的環(huán)境補償費用，其風(fēng)險已經(jīng)一定程度上分散了，并不需要環(huán)境污染責任保險。其次，如果投保了環(huán)境污染責任保險企業(yè)就需要繳納兩份資金，無疑增大了企業(yè)的經(jīng)營成本。

2.企業(yè)違法成本不高，環(huán)境保護意識較淡

各國環(huán)境保護和環(huán)境管理手段中，環(huán)境行政責任都是最為重要的手段。各國環(huán)保部門都有關(guān)于環(huán)境懲罰方面的立法，以促使企業(yè)遵守環(huán)境法律和義務(wù)。如果懲罰太輕，不僅不能改善環(huán)境問題，同時可能會導(dǎo)致更多違法行為的出現(xiàn)。從各項調(diào)查報告來看，我國環(huán)境違法懲罰方式中以罰款最為多見，占總數(shù)的六成左右，其他行政處罰手段則較少。對很多企業(yè)來說們他們違法所獲得的利益大多數(shù)時候都遠遠高于我國環(huán)境保護法律所規(guī)定的罰款額度，在利益的驅(qū)動下，很多企業(yè)短期內(nèi)更傾向于接受罰款這種經(jīng)濟付出更低的選擇，以得到更多的利益，所以較低的違法成本并不能使企業(yè)產(chǎn)生害怕心理。此外，一些企業(yè)是當?shù)丶{稅大戶，在處罰過程中為了維護地方財政收入和經(jīng)濟發(fā)展，地方政府部門往往并不對其進行過多的懲罰，在這種違法成本不高的情況下，企業(yè)的環(huán)境保護意識普遍淡薄。

（二）民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險已試點問題

1.環(huán)境污染責任保險的推行缺乏法律依據(jù)

從環(huán)境污染責任保險的推行情況來看，目前只有云南省昆明市人民政府曾在2009年對《推行環(huán)境污染責任保險的實施意見》進行公布，《實施意見》對投保企業(yè)的范圍做出了確定。實施意見要求該地區(qū)從事對環(huán)境有一定損害的企業(yè)都要參與環(huán)境污染責任保險，且是強制性的。但直到2011年12月，實施意見所要求的必須投保的企業(yè)也僅有200多家對環(huán)境污染責任保險進行辦理，企業(yè)投保費金額累計才400多萬元。昆明市人民政府的這一意見從本質(zhì)上說并不屬于法的范疇，在效力等級上也比行政規(guī)章要低的多，所以雖然它的規(guī)定中明確了強制性但實際上仍然比較弱。一些推行環(huán)境污染責任保險較快的民族地區(qū)，有些是由于環(huán)保局將其環(huán)境污染責任保險的辦理與企業(yè)的環(huán)評等辦理結(jié)合起來，這種做大在已經(jīng)試點的民族地區(qū)雖然比較普遍，但實際上并沒有任何相關(guān)的法律書面文件，甚至有些做法是違反法律規(guī)定的?？偟膩碚f，環(huán)境污染責任保險的推行仍缺乏法律依據(jù)。

2.環(huán)境污染責任保險難以滿足環(huán)境風(fēng)險保障需求

在環(huán)境污染責任保險推行的各項調(diào)查中，我們可以發(fā)現(xiàn)，很多企業(yè)都理解環(huán)境污染責任保險的積極性和重要意義，但即便如此他們依然存在很多疑慮。這些疑慮主要體現(xiàn)在以下幾點：第一，各地保險公司開發(fā)出的保險產(chǎn)品并不符合當?shù)孛褡宓貐^(qū)的特點，缺乏對當?shù)孛褡宓貐^(qū)企業(yè)行業(yè)和地域特點的考慮。雖然一些民族地區(qū)在試點要求下對專門的地方性產(chǎn)品相繼有所開發(fā)，但與之前并沒有太大差別，不能滿足各個企業(yè)和地區(qū)不同的要求；第二，環(huán)境污染責任保險在現(xiàn)階段的承保范圍中僅僅以突發(fā)性的污染事故對第三人所造成損害的承保為主，并不承保累積性的環(huán)境污染事故，在承保范圍上比較窄。此外，從對各地保險公司的走訪情況來看，環(huán)境污染責任保險的業(yè)務(wù)員本身對這一保險都沒有較深的了解，對辦理過程中的一些法律等問題更是一知半解，業(yè)務(wù)水平有限。

三、解決民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險法律問題的建議

作為環(huán)境污染損害賠償社會化救濟方式之一，環(huán)境污染責任保險制度不僅對民族地區(qū)的環(huán)境保護有重要作用，同時對民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定等有重要意義。但民族地區(qū)待試點和已試點所面臨的問題又確實對環(huán)境污染責任保險在民族地區(qū)的推廣有一定阻礙。我國民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險仍然處于發(fā)展的初期階段，面對各種問題必須積極解決，尤其民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險法律的相關(guān)問題。具體來說，可以從以下幾方面完善我國民族地區(qū)環(huán)境污染的責任保險法律。

（一）民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險立法行政處罰權(quán)限設(shè)置

1.民族地區(qū)在制定地方性法規(guī)中的權(quán)限設(shè)定

在我國的《行政處罰法》中，第11條有這樣的規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由或吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外的行政處罰。”從規(guī)定中可以看出，地方性法規(guī)可以設(shè)定處限制人身自由或吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照外的其他行政處罰種類，如對違法所得的非法財物進行沒收，責令非法經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)停產(chǎn)停業(yè)等。第11條的第2款同時規(guī)定，法律行政法規(guī)對違法行為已作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)可以再作出具體規(guī)定，但這種改變不能超越法律的幅度和范疇。對民族地區(qū)環(huán)境污染責任制來說，我國的《保險法》是其上位法律，民族地區(qū)立足自身情況對法規(guī)權(quán)限進行設(shè)定的過程中，必須以《保險法》中的規(guī)定的行政處罰種類和幅度的范圍為依托。隨著人們和國家對環(huán)境保護認識的不斷加強，我國環(huán)境污染責任保險的相關(guān)法律也會隨之相繼出臺，與民族地區(qū)地方性強制保險規(guī)定相左的情況也許也會出現(xiàn)，針對不符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，各民族地區(qū)的立法機關(guān)可以根據(jù)當?shù)鼐唧w情況對其進行相應(yīng)的修改。

2.民族地區(qū)在制定單行條例中的權(quán)限設(shè)定

在環(huán)境污染的責任保險法律制定上，一些民族自治地區(qū)采用單行條例的立法形式對環(huán)境污染責任強制保險進行立法?！缎姓幜P法》中對單行條例是否能夠?qū)π姓幜P進行設(shè)定這點并沒有做出規(guī)定，所以單行條例使可以對行政處罰加以設(shè)定的。民族地區(qū)的人民代表大會可以根據(jù)當?shù)孛褡宓恼翁攸c、經(jīng)濟特點以及文化特點對單行條例進行設(shè)定，在設(shè)定的同時 必須將其納入行政處罰范圍。且在制定的過程中必須符合憲法、法律和行政法規(guī)當中的規(guī)定。地方性法規(guī)和民族自治地方的自治條例以及單行條例規(guī)定在《立法法》中是處于同一章的，在權(quán)限設(shè)定中從維護國家法律統(tǒng)一和避免濫設(shè)處罰的角度處罰，在單行條例行政處罰設(shè)定權(quán)的規(guī)定上不能逾越地方性法規(guī)的設(shè)定權(quán)，即民族地區(qū)單行條例對行政處罰的設(shè)定必須排除對人身自由進行限制和對企業(yè)營業(yè)執(zhí)照進行吊銷這兩點。

（二）民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險承保主體法律責任

從本質(zhì)上來說，環(huán)境污染責任強制保險的依法實行仍然帶有一定的商業(yè)屬性，商業(yè)保險都有其承保主體及承保范圍，環(huán)境污染責任保險業(yè)同樣需要對承保主體等進行強制性的規(guī)定，違反規(guī)定必須承擔相應(yīng)的法律責任。

1.非法從事環(huán)境污染責任保險主體法律責任

環(huán)境污染責任強制保險隸屬于商業(yè)保險，與商業(yè)保險一樣，它的經(jīng)營主體也必須對相關(guān)的保險法規(guī)定加以遵守。民族地區(qū)的環(huán)境污染強制保險在承保形式上應(yīng)該與現(xiàn)有商業(yè)保險公司承保形式保持一致，不需要對保險經(jīng)營組織進行另設(shè)。只有經(jīng)過國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)的批準，一些組織和個人才能依法從事環(huán)境污染責任強制保險業(yè)務(wù)，否則即為非法。對于非法從事環(huán)境污染責任保險的，根據(jù)《保險法》第159條規(guī)定，其承保主體付相應(yīng)的法律制裁，比如對已經(jīng)做出非法行為的主體取締其保險業(yè)務(wù)，對行為尚沒有構(gòu)成犯罪的將其違法所得進行沒收，并在確定非法所得的基礎(chǔ)對其處以一倍以上五倍以下的罰款等。對于非法從事環(huán)境污染責任保險業(yè)務(wù)且發(fā)生犯罪行為的主體，必須對其刑事責任進行追究。

2.沒經(jīng)過批準從事環(huán)境污染責任保險的保險公司法律責任

根據(jù)《保險法》的規(guī)定來看，保險公司必須得到國務(wù)院保險監(jiān)督管理機構(gòu)的依法批準才能進行保險經(jīng)營活動，且必須符合《保險法》規(guī)定的條件和程序。分業(yè)經(jīng)營、分頁管理是我國保險業(yè)必須堅持的原則，在人身保險業(yè)務(wù)和財產(chǎn)保險業(yè)務(wù)上保險人是不能兩者兼得的。保險公司在對環(huán)境污染責任強制保險進行申請時，必須滿足《保險法》對其設(shè)立的條件，依法對財產(chǎn)保險的業(yè)務(wù)經(jīng)營設(shè)立和從事。投保主體潛在的環(huán)境污染責任風(fēng)險是環(huán)境污染責任保險承保的主要內(nèi)容，在出現(xiàn)環(huán)境事故后保險公司必須依法做出責任賠償，所以從事環(huán)境污染責任保險的公司還必須具備最低償付能力。保險公司應(yīng)定期向中國保監(jiān)會報送自身的環(huán)境污染責任償付能力。對于沒有經(jīng)過批準從事環(huán)境污染責任保險的保險公司，根據(jù)《保險法》應(yīng)有保險會責令其在一定期限內(nèi)改正，對其違法所得做出沒收的處罰。對于過了期限仍不改正或者致使嚴重后果的環(huán)境污染責任保險公司應(yīng)責令其停業(yè)或者對其經(jīng)營保險業(yè)務(wù)許可證進行吊銷。

3.從事環(huán)境污染責任強制保險公司法律責任

經(jīng)過批準，從事環(huán)境污染責任強制保險業(yè)務(wù)的保險公司，在經(jīng)營活動中如果出現(xiàn)違法行為，也應(yīng)依法制裁。從事環(huán)境污染責任強制業(yè)務(wù)的保險公司不能有以下行為：第一，在從事環(huán)境污染責任強制保險業(yè)務(wù)時，保險條款和基礎(chǔ)費率不遵循統(tǒng)一規(guī)定；第二，將強制保險業(yè)務(wù)和其他保險業(yè)務(wù)放在一起管理、核算而沒有依法分開進行；第三，對環(huán)境污染強制保險的承保拒絕或者故意拖延；第四，不遵從投保人意愿，強制其訂立合同；第五，在對環(huán)境污染責任強制保險合同解除的過程中違反規(guī)定；第六，對已經(jīng)約定的保險金義務(wù)賠償拒不履行，違反合同規(guī)定。以上六種行為不管占了哪一種，從事環(huán)境污染責任強制保險公司都必須接受相應(yīng)的處罰，其處罰由保險監(jiān)督管理部門進行。情節(jié)較輕的應(yīng)責令其改正錯誤行為，并處于50000元以上300000元以下的罰款；對情節(jié)較重的環(huán)境污染責任強制保險公司則應(yīng)對其業(yè)務(wù)范圍進行限制，可以責令其不能接受新業(yè)務(wù)，也可以對其經(jīng)營保險業(yè)務(wù)許可證進行吊銷。

（三）民族地區(qū)環(huán)境污染責任保險投保主體法律責任

除了承保人和保險公司外，投保人也是環(huán)境污染責任強制保險法律關(guān)系中的主體。強制保險中，對投保人也由嚴格的法律范圍規(guī)定，投保人若違反了環(huán)境污染責任保險強制義務(wù)也必須受到直接的法律責任。

1.未投保環(huán)境污染責任保險投保主體法律責任

我國西部民族地區(qū)目前的環(huán)境污染保險在保險模式上以強制為主，并對投保人做出了詳細的界定。投保人的主體一旦符合界定，就必須依法進行投保，其投保對象必須是具有從業(yè)資格的保險公司，且在保險期滿時應(yīng)該對保險及時進行續(xù)保。環(huán)境監(jiān)管部門通過日常監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)符合強制投保的投保主體沒有按照規(guī)定對環(huán)境污染責任保險投保的，應(yīng)當對其處以停產(chǎn)停業(yè)或者對其許可證進行暫扣或吊銷的處罰，并通知其在一定期限內(nèi)盡快投保，否則給予其應(yīng)繳納保險費額度的2到3倍的罰款處罰。

2.對環(huán)境污染責任保險單或保險標志進行偽造、變造的法律責任

在某一強制保險立法的區(qū)域內(nèi)，環(huán)境污染責任強制保險具有內(nèi)容和式樣統(tǒng)一的保單及保險標志，且其監(jiān)制是由國務(wù)院保險監(jiān)督管理部門進行的，任何單位或個人都不能對保險單與保險標志進行偽造或者變造。一旦發(fā)現(xiàn)投保人對環(huán)境污染責任保險單或保險標志進行偽造、變造的情況，環(huán)境監(jiān)督部門必須將偽造的保險單或保險標志進行收繳，且給予投保人停產(chǎn)、停業(yè)的處罰，同時應(yīng)對其進行一定額度的罰款處罰；對于行為構(gòu)成犯罪的投保人，則應(yīng)該對其刑事責任依法進行追究。

隨著全世界經(jīng)濟和社會的同步發(fā)展，環(huán)境問題已經(jīng)成為全球關(guān)注的焦點，各國都開始實行環(huán)境污染責任保險。我國工業(yè)化程度的不斷提高，促使人們不斷加強對自然改造，由于環(huán)境管理各項措施的不到位，導(dǎo)致我國近年來頻繁發(fā)生各種環(huán)境污染事故，對廣大人民的生命健康和財產(chǎn)安全有直接威脅，影響了我國社會和經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。西部少數(shù)民族大多處于大江大河的發(fā)源地，是我國重點的生態(tài)保護區(qū)，民族地區(qū)的開發(fā)，給當?shù)氐沫h(huán)境帶來一定污染風(fēng)險，環(huán)境污染責任保險一定程度上分散了責任人的環(huán)境壓力，同時對環(huán)境保護有一定作用，只是民族地區(qū)在對其運用的過程中必須注意其中可能出現(xiàn)的各種法律問題。

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