立法協(xié)商：理論、實(shí)踐與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)

李強(qiáng)

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

立法協(xié)商：理論、實(shí)踐與發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)

李強(qiáng)

（中共武漢市委黨校，湖北 武漢 430023）

立法協(xié)商被寫入十八屆三中全會《決議》，國內(nèi)對立法協(xié)商的理論與實(shí)踐也進(jìn)行了多年探索，但是對立法協(xié)商還有進(jìn)一步梳理的必要。只有這樣，才能有利于立法協(xié)商的健康發(fā)展。

立法協(xié)商；理論研究；國內(nèi)探索；發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)

立法協(xié)商,在黨的十八屆三中全會《決議》中，與行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商和社會協(xié)商一起，作為協(xié)商民主體系建設(shè)的重要內(nèi)容。立法協(xié)商在我國屬于新事物，為了進(jìn)一步深入認(rèn)識立法協(xié)商，我們有必要就立法協(xié)商的理論研究、國內(nèi)的探索以及發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)做一個(gè)梳理。

一、立法協(xié)商的理論研究

立法協(xié)商至今仍無一致的界定。作者認(rèn)為，立法協(xié)商是立法機(jī)關(guān)（包括行政立法機(jī)關(guān)）通過多種途徑，與其他相關(guān)的機(jī)構(gòu)、組織以及個(gè)人就立法事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，以確保改善立法質(zhì)量，兼顧多數(shù)與少數(shù)利益，最大限度形成共識的過程。

立法協(xié)商的理論基礎(chǔ)是協(xié)商民主，而協(xié)商民主的實(shí)質(zhì)就是要實(shí)現(xiàn)和推進(jìn)公民有序的政治參與。二十世紀(jì)八九十年代西方關(guān)注并提出協(xié)商民主理論，主要是為了破解選舉（票決）民主的困境，彌補(bǔ)選舉（票決）民主的缺陷，并不是取代選舉（競爭性）民主。一般認(rèn)為，第一次在學(xué)術(shù)意義上使用協(xié)商民主概念的，是1980年約瑟夫·畢塞特（Joseph M.Bessette）在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次使用“協(xié)商民主（deliberative democracy）”一詞。目前，國外的協(xié)商民主概念主要有這樣幾種含義：第一，作為政府形式的協(xié)商民主。第二，作為決策形式的協(xié)商民主。第三，作為治理形式的協(xié)商民主。由于美國著名政治哲學(xué)家約翰·羅爾斯、英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯、德國思想領(lǐng)袖于根·哈貝馬斯等人的積極倡導(dǎo)，協(xié)商民主逐漸贏得了越來越多的承認(rèn)，成為當(dāng)代西方民主理論研究的熱點(diǎn)問題。尤其是哈貝馬斯以話語理論為基礎(chǔ)，將偏好聚合的民主觀念轉(zhuǎn)換為偏好轉(zhuǎn)換的理論，從而使協(xié)商民主真正地成為上個(gè)世紀(jì)末最引人矚目的民主理論。此后，有更多的學(xué)者參與到協(xié)商民主的應(yīng)用領(lǐng)域和渠道的研究中。西方學(xué)者普遍認(rèn)為，協(xié)商民主具有規(guī)范和工具兩方面的價(jià)值，具體體現(xiàn)為：（1）改善立法和決策的質(zhì)量，促進(jìn)合法決策；（2）培養(yǎng)公民精神，促進(jìn)政治共同體的形成；（3）矯正自由民主的不足；（4）制約行政權(quán)的膨脹；（5）協(xié)商民主能夠充分發(fā)揮理性的作用。（陳家剛）

國內(nèi)對協(xié)商民主的重視，始于2002年德國思想家哈貝馬斯來華所作的“民主的三種規(guī)范模式”演講引發(fā)的學(xué)術(shù)熱潮（陳家剛）。自2004年以來，學(xué)術(shù)期刊、出版機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和眾多學(xué)者開始組織和參與協(xié)商民主的研究。目前，我國研究者對協(xié)商民主做了以下工作：（1）翻譯、介紹西方協(xié)商民主理論。陳家剛、談火生等學(xué)者組織翻譯了一系列作品；（2）將協(xié)商民主理論與中國民主政治建設(shè)進(jìn)行關(guān)聯(lián)性研究。李君如、林尚立、燕繼榮等學(xué)者對此進(jìn)行了探討；（3）進(jìn)行協(xié)商民主的個(gè)案研究。李景鵬、何包鋼、郎友興針對浙江溫嶺“民主懇談會”等個(gè)案進(jìn)行了探討；（4）基于協(xié)商民主理論研究立法協(xié)商。王叢偉 《社會主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問題研究》（2014），姬靜靜 《協(xié)商民主理論視角下的公眾參與立法問題研究》（學(xué)位論文），是其中的代表，研究視角更加具體?？傮w而言，我國研究者在協(xié)商民主研究上理論探討多于實(shí)務(wù)研究；在立法協(xié)商研究方面，強(qiáng)調(diào)政治協(xié)商會議重要性的多，重視其他組織和公眾參與者偏少，這反映出研究者的偏好。

二、國內(nèi)對立法協(xié)商的探索

國內(nèi)對立法協(xié)商的大規(guī)模實(shí)踐探索始于本世紀(jì)初。從總體上看，雖然各地都是有組織、有計(jì)劃地進(jìn)行立法協(xié)商探索，但由于沒有統(tǒng)一的部署，加之主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不同，因此，國內(nèi)的立法協(xié)商探索主要分為人大主導(dǎo)模式和政協(xié)主導(dǎo)模式。

（一）人大主導(dǎo)模式

1.廣東經(jīng)驗(yàn)：開門立法，先行先試，多管齊下，人大主導(dǎo)立法協(xié)商。廣東省人大在地方立法中，有不少開創(chuàng)性的舉措，如在全國率先設(shè)立立法聽證（1999年），舉辦立法論壇（2001年），委托專家學(xué)者起草法規(guī)草案（1993年），向社會征求對法規(guī)草案的意見（2003年），建立立法顧問制度（2000年），向社會公開征集立法項(xiàng)目和法規(guī)草案稿（2003年）等。其中，立法聽證、立法論壇和向社會征求對法規(guī)草案的意見等實(shí)踐，都是強(qiáng)調(diào)公眾參與、理性討論和協(xié)商以及吸納各方意見建議，有利于立法的科學(xué)化、民主化。

2.廣西經(jīng)驗(yàn)：依托制度，應(yīng)用廣泛，形式多樣，人大踐行立法協(xié)商。2001年頒布實(shí)施的《廣西壯族自治區(qū)立法條例》對立法協(xié)商作了明確規(guī)定；立法協(xié)商覆蓋中長期立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃、法規(guī)起草及其審查階段、審議階段、表決階段等立法活動的每個(gè)階段；立法協(xié)商形式包括座談會、論證會、聽證會、將法規(guī)草案刊登在媒體上公開征求社會公眾意見、專家咨詢、專項(xiàng)書面征求政協(xié)等有關(guān)部門意見。

（二）政協(xié)主導(dǎo)模式

1.南京經(jīng)驗(yàn)：制度先行，成立組織，形成機(jī)制，政協(xié)全程參與協(xié)商。制度先行：2004年以來，南京市先后出臺《關(guān)于加強(qiáng)南京市地方立法協(xié)商工作的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)南京市政府立法協(xié)商工作的意見》、《南京市政協(xié)開展立法協(xié)商工作的運(yùn)作辦法》和《市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組工作簡則》。成立組織：南京市政協(xié)成立了由從事政法、律師、審計(jì)師工作的委員組成的“市政協(xié)立法協(xié)商咨詢小組”，專門指導(dǎo)立法協(xié)商工作。形成機(jī)制：一是建立人大、政府、政協(xié)的立法協(xié)商聯(lián)席會議制度，二是加強(qiáng)與市人大、市政府的工作銜接，做到立法計(jì)劃明確，操作時(shí)間明確和責(zé)任分工明確，及時(shí)協(xié)調(diào)立法協(xié)商中的有關(guān)問題。

2.福州經(jīng)驗(yàn)：建章立制，主動作為，重在論證，政協(xié)推動立法發(fā)展。在建章立制方面，2000年，福州市建立了對口聯(lián)席會議制度，包括市政協(xié)社法委同市人大法工委對口聯(lián)系制、年度立法計(jì)劃項(xiàng)目協(xié)商制、重要地方性法規(guī)協(xié)商制、立法調(diào)研參與制等。協(xié)商論證《福州市人大及其常委會立法條例》、《福州市人大常委會地方立法聽證條例》。在主動作為方面，福州市政協(xié)每年召開年度立法計(jì)劃項(xiàng)目協(xié)商座談會，對20部地方性法規(guī)進(jìn)行了協(xié)商論證；在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，提出多個(gè)地方立法建議。在重在論證方面，福州市政協(xié)精心組織立法協(xié)商會，主要在邀請參與立法協(xié)商論證的委員方面，注重挑選民主黨派代表和有一定法律知識、業(yè)務(wù)知識、政治協(xié)商水平高的委員，以確保立法建議的質(zhì)量。

必須說明的是，“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢”（十八屆三中全會決議），但是立法協(xié)商卻是我國協(xié)商民主中的新課題。一方面，我國的傳統(tǒng)特別重視協(xié)商，另一方面，協(xié)商民主尤其是立法協(xié)商，其價(jià)值訴求、體制機(jī)制該如何定位，尤其是在立法中如何兼顧國家機(jī)關(guān)的訴求與民眾的多樣化需求，如何凝聚社會共識，還需要我們進(jìn)一步的思考與探索。

三、發(fā)達(dá)國家的立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)及啟示

發(fā)達(dá)國家協(xié)商民主有相似探索，都經(jīng)歷了開始階段的過度依賴競爭性立法 （票決）——認(rèn)識到其中的不足——引入立法協(xié)商等階段；其立法協(xié)商的外在表現(xiàn)亦具有相似性，即通過一定的程序和方法體現(xiàn)協(xié)商；立法協(xié)商時(shí)間段也主要集中于立法的立項(xiàng)、起草和審議階段，因此不專門進(jìn)行國別介紹。

（一）發(fā)達(dá)國家的立法協(xié)商經(jīng)驗(yàn)

1.正式程序與非正式程序并存。正式程序（司法化程序）為立法聽證程序，這在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)非常成熟。聽證是公開聽取各利益相關(guān)方的意見和要求的過程，重點(diǎn)在于事實(shí)陳述、利弊分析和利益表達(dá)，為事后的決策和立法提供參考，由決策或者立法機(jī)關(guān)組織。非正式程序?yàn)榫哂幸欢◤椥缘某绦?，如美國的公告——評議程序。以美國1990年《協(xié)商行政立法法（Negotiated Rulemaking Act）》為代表。該法注重立法協(xié)商的程序：將擬立法項(xiàng)目通過召集人評估——將評估結(jié)果提交行政機(jī)關(guān)——行政機(jī)關(guān)組建各利害關(guān)系方參與的協(xié)商委員會——通過協(xié)商達(dá)成共識——通過公告啟動“通告——評論”程序。行政機(jī)關(guān)在行政立法協(xié)商中是平等的參與者。

2.調(diào)查程序與咨詢程序并重。調(diào)查程序針對利害關(guān)系人，咨詢程序針對相關(guān)利益群體，以英國、日本為代表。在英國，立法協(xié)商的調(diào)查程序主要是公開調(diào)查。行政機(jī)關(guān)在將法規(guī)草案呈報(bào)議會或有關(guān)部門批準(zhǔn)前，必須在報(bào)紙上公告以供公眾查閱，同時(shí)還應(yīng)及時(shí)通知利害關(guān)系人，并提醒其有提出異議的機(jī)會。如果針對委任立法草案反對意見較多時(shí)，行政機(jī)關(guān)必須進(jìn)行公開調(diào)查或聽證。調(diào)查程序基本上是建立在對立雙方當(dāng)事人的辯論之上。調(diào)查終結(jié)后，巡視員制作調(diào)查報(bào)告提交部長。在日本，咨詢程序涉及的咨詢機(jī)關(guān)大多代表某一社會群體的利益或特定的公益，如最低工資審議會、自然環(huán)境保護(hù)審議會等。相對于公聽會中個(gè)人意見的收集方式而言，咨詢程序所征求的意見應(yīng)當(dāng)說更具代表性，更富理性色彩,同時(shí)也有利于降低公眾參與成本, 方便公眾參與。

3.官方籌辦與民間籌辦并行。以美國、法國等國為代表。官方籌辦主要是立法機(jī)關(guān)針對擬立法事項(xiàng)，通過組織協(xié)商大會、專題小組、政黨協(xié)商等形式進(jìn)行協(xié)商，以達(dá)成利益表達(dá)充分，努力形成共識，減少立法阻力的目的；民間籌辦主要是非官方組織針對民眾關(guān)心的擬立法事項(xiàng)，通過組織討論和民意測驗(yàn)等形式，匯集民意，引發(fā)重視，

4.傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代手段結(jié)合。目前發(fā)達(dá)國家普遍如此。傳統(tǒng)手段以公民個(gè)人和組織直接面對面交流和表達(dá)為主，現(xiàn)代手段以通過網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代交流媒介交流和表達(dá)為主。

（二）發(fā)達(dá)國家立法協(xié)商對我國的啟示

1.國家機(jī)關(guān)應(yīng)順應(yīng)潮流，主動引領(lǐng)立法協(xié)商。經(jīng)歷多年的立法實(shí)踐，發(fā)達(dá)國家普遍正視社會多元，認(rèn)識到單純的票決式立法可能對社會帶來的傷害，尤其是對居于少數(shù)地位的社會成員的傷害，以及造成社會的對立與分裂，特意通過采用多種公眾參與立法協(xié)商形式予以彌補(bǔ)。立法協(xié)商應(yīng)以官方籌辦為主，而且立法機(jī)關(guān)在立法協(xié)商過程中的角色應(yīng)當(dāng)是平等的參與者。

2.立法協(xié)商應(yīng)形式多樣，手段靈活，注重實(shí)效。發(fā)達(dá)國家立法協(xié)商形式有正式和非正式之分，規(guī)模有大有小，手段囊括傳統(tǒng)與現(xiàn)代，涵蓋議會立法和行政立法，以公眾廣泛參與、理性討論和協(xié)商、妥協(xié)和偏好轉(zhuǎn)移為重點(diǎn)，以立法的科學(xué)化、民主化為訴求，講求立法的實(shí)效性。

3.立法協(xié)商應(yīng)注重制度建設(shè)，程序完整，協(xié)商規(guī)范。美國專門就行政立法協(xié)商進(jìn)行立法，重點(diǎn)在于構(gòu)建行政立法協(xié)商程序，日本注重與利益群體的協(xié)商，與英國注重公眾參與立法聽證，都是發(fā)達(dá)國家注重立法協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化的表現(xiàn)。

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