“一國(guó)兩制”臺(tái)灣模式的構(gòu)想
——從借鑒“聯(lián)邦制”經(jīng)驗(yàn)的視角出發(fā)

鄧小冬

(廈門大學(xué)臺(tái)灣研究院，福建 廈門 361005)

“一國(guó)兩制”是實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的最佳模式和道路，但運(yùn)用到臺(tái)灣問題上，卻遇到了困境，臺(tái)灣方面對(duì)“一國(guó)兩制”持否定或懷疑態(tài)度。臺(tái)灣“總統(tǒng)”馬英九2014年6月在接受臺(tái)灣媒體采訪時(shí)就說到:“不管中國(guó)大陸對(duì)香港‘一國(guó)兩制’承諾做不做得到,‘跟我們無(wú)關(guān)’。且臺(tái)灣跟香港‘完全不一樣’，不能拿來做任何比較，不接受拿香港的情況設(shè)想臺(tái)灣未來?！盵1]這就使得在解決臺(tái)灣問題上要對(duì)“一國(guó)兩制”的具體模式設(shè)計(jì)做出相應(yīng)的調(diào)整和拓展?！耙粐?guó)兩制”和“一個(gè)中國(guó)”的原則并不排斥以聯(lián)邦制實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一。在實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一的問題上，可以借鑒聯(lián)邦制經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)“一國(guó)兩制”的臺(tái)灣模式兼具聯(lián)邦制特色。

一、聯(lián)邦制可借鑒的原因

只要存在現(xiàn)實(shí)和理論上的可能，“一國(guó)兩制”和“一個(gè)中國(guó)”的原則并不排斥以聯(lián)邦制實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一。[2](P216)但我國(guó)的具體國(guó)情決定了不能照搬照抄聯(lián)邦制模式，只能在當(dāng)前單一制的體系下，借鑒聯(lián)邦制的特色，使“一國(guó)兩制”的臺(tái)灣模式體現(xiàn)出更大的包容性與可行性。

(一)聯(lián)邦制模式不能生搬硬套地用于解決兩岸統(tǒng)一問題

1、中國(guó)有著單一制結(jié)構(gòu)形式的傳統(tǒng)，“大一統(tǒng)”思想可以說是中華民族的永恒信念。鄧小平在談到臺(tái)灣為什么要同大陸統(tǒng)一的問題時(shí),曾一針見血地指出:“這首先是個(gè)民族問題,民族的感情問題。凡是中華民族子孫,都希望中國(guó)能夠統(tǒng)一,分裂狀態(tài)是違背民族意志的?！盵3](P170)

2、與世界上實(shí)行聯(lián)邦制的國(guó)家不同，我國(guó)歷來是一個(gè)統(tǒng)一的單一制國(guó)家，而這些聯(lián)邦制國(guó)家是先有聯(lián)邦后組成國(guó)家。若實(shí)行聯(lián)邦制，必將使我國(guó)穩(wěn)定統(tǒng)一的局面受到影響，造成社會(huì)成本的上升。

3、當(dāng)前大陸與臺(tái)灣之間的權(quán)力地位不對(duì)稱，實(shí)力對(duì)比差距明顯，大陸在國(guó)際上居于主導(dǎo)和優(yōu)勢(shì)地位。[4](P4)在20世紀(jì)80年代，從事聯(lián)邦制研究的學(xué)者里克(William H.Riker)和萊姆科(Jonathan Lemco)對(duì)聯(lián)邦制的結(jié)構(gòu)與穩(wěn)定的關(guān)系進(jìn)行了分析，認(rèn)為成員單位少和特大規(guī)模的成員單位的存在是聯(lián)邦的真正危險(xiǎn)。[2](P215)按照此種理論，臺(tái)灣地區(qū)和大陸共同組成的聯(lián)邦必然是一個(gè)高度非均衡的聯(lián)邦。若按此種情形組成聯(lián)邦，由于具備了導(dǎo)致聯(lián)邦不穩(wěn)定的兩個(gè)結(jié)構(gòu)特征，則一開始就注定最終要解體。

(二)聯(lián)邦制可借鑒的原因

美國(guó)學(xué)者伊拉扎曾說：“使用聯(lián)邦主義原則并不必然意味著建立傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)代聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦制度。”[5](P14-15)我國(guó)并不適合實(shí)行聯(lián)邦制，但可以在現(xiàn)有體制的基礎(chǔ)上借鑒聯(lián)邦制的經(jīng)驗(yàn)。

1、能夠體現(xiàn)“一個(gè)中國(guó)”的原則?！耙粋€(gè)中國(guó)”原則是我國(guó)處理兩岸關(guān)系的基石，也是實(shí)現(xiàn)祖國(guó)統(tǒng)一的前提和基礎(chǔ)。聯(lián)邦制國(guó)家為統(tǒng)一的主權(quán)國(guó)家，借鑒聯(lián)邦制的經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)的單一制具有聯(lián)邦制特色而不違背“一個(gè)中國(guó)”的原則。聯(lián)邦制是由兩個(gè)以上單位(邦、州、共和國(guó)等)組成的國(guó)家。聯(lián)邦制國(guó)家在形成之后，聯(lián)邦中央政府與成員政府本身并不擁有主權(quán)所有權(quán)，主權(quán)所有權(quán)歸全體人民和聯(lián)邦國(guó)所有，它們只享有人民委托的主權(quán)行使權(quán)。[6]聯(lián)邦國(guó)是單一的國(guó)際法主體，只有在特殊情況下成員單位才可以成為國(guó)際法主體。

2、符合當(dāng)前兩岸同屬“一個(gè)中國(guó)”之下兩個(gè)獨(dú)立的政權(quán)這一政治現(xiàn)實(shí)。在國(guó)家權(quán)力分配方面，聯(lián)邦制的一個(gè)突出特點(diǎn)便是在全國(guó)允許存在不同的權(quán)力中心。正如一個(gè)美國(guó)學(xué)者所說，“聯(lián)邦制基本的政治現(xiàn)實(shí)就是它創(chuàng)設(shè)了若干個(gè)可以分立的、自我維持的權(quán)力中心、威望中心和利益中心”[7](P74)。此外，外交權(quán)由聯(lián)邦政府獨(dú)享，但也有例外，如加拿大的魁北克省就有權(quán)與法國(guó)以及其它法語(yǔ)國(guó)家簽訂有關(guān)文化方面的國(guó)際條約。[8]“一國(guó)兩制”的基本內(nèi)涵之一便是高度自治，祖國(guó)統(tǒng)一后，臺(tái)灣可以有自己的軍隊(duì)，臺(tái)灣的黨、軍、政系統(tǒng)都由臺(tái)灣人自己來管，但不是完全自治。聯(lián)邦主義下的自治也不是完全自治，這也就是說借鑒聯(lián)邦制既符合當(dāng)前兩岸具體情況，又能夠體現(xiàn)“一國(guó)兩制”的包容性。

3、一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家形成后其成員單位不許自由退出，這也不存在“臺(tái)獨(dú)”分子所宣揚(yáng)的“住民自決”、“人民自決權(quán)”問題。邦聯(lián)是主權(quán)國(guó)家的自愿聯(lián)合，其成員國(guó)可以自由的退出邦聯(lián)。而聯(lián)邦制則不同，聯(lián)邦制國(guó)家一旦形成，其成員單位就不能自由退出，否則就是發(fā)生叛亂或分裂。正如王世杰、錢端升所說，“各邦有無(wú)脫離權(quán)，為分別邦聯(lián)與聯(lián)邦的唯一區(qū)別”[9](P316)。加拿大的魁北克省也是如此，早在1998年加拿大最高法院便發(fā)布法規(guī)，規(guī)定魁北克不能單方面宣布獨(dú)立，必須得到聯(lián)邦政府和其他省份的認(rèn)可才行。1999年加拿大聯(lián)邦政府又通過了《清晰法案》，規(guī)定之后魁北克如果再就獨(dú)立問題舉行公投，必須得到聯(lián)邦政府的批準(zhǔn)。這也就是說，臺(tái)灣地區(qū)再舉行公投必須得到中央政府的批準(zhǔn)。

二、“一國(guó)兩制”的港澳模式具有“聯(lián)邦制”特色

“一國(guó)兩制”的方針是為了解決臺(tái)灣問題而提出來的，但首先成功地運(yùn)用在港澳問題上。港澳問題的成功解決，證明了“一國(guó)兩制”的正確性、可行性，這也使得中央政府與港澳這兩個(gè)特別行政區(qū)的關(guān)系在一定程度上體現(xiàn)為聯(lián)邦關(guān)系，“一國(guó)兩制”的港澳模式也具有一些聯(lián)邦制特色，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，在立法權(quán)方面，在單一制國(guó)家中，立法權(quán)一般歸中央所有，地方政府必須服從中央，在我國(guó)便是如此?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定，在省、直轄市方面，其人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的情況下，可以制定地方性法規(guī)，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；在自治區(qū)方面，民族自治地區(qū)的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。在立法權(quán)方面，特別行政區(qū)所制定的法律只要符合特別行政區(qū)的基本法和法律程序，報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)備案，均屬有效。由此也可以看出，香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)所享有的立法權(quán)不僅在我國(guó)其它地區(qū)是沒有的，而且也超過了許多聯(lián)邦制國(guó)家成員單位的立法權(quán)。

第二，在行政管理權(quán)方面，聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家一樣，中央政府擁有巨大的權(quán)力。香港和澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定了它們?cè)谧孕刑幚硇姓聞?wù)的同時(shí)，享有在交通運(yùn)輸、工商貿(mào)易、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、文化體育、社會(huì)治安、教育科技、出入境管理以及土地資源的開發(fā)與管理等各個(gè)方面的自治權(quán)，可以自行制定文化政策、教育政策、體育政策等等。此外，特別行政區(qū)還可以自行制定自己的貨幣金融政策。如在香港特別行政區(qū)方面，港幣為其法定貨幣，其發(fā)行權(quán)歸特別行政區(qū)政府所有。由此便可以看出，港澳兩個(gè)特別區(qū)在財(cái)政、金融、教育、文化等行政管理權(quán)方面擁有比聯(lián)邦制國(guó)家的成員單位更大的權(quán)力。

第三，在司法權(quán)方面，特別行政區(qū)享有獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)，這在大陸地區(qū)的地方政府及其司法部門是沒有的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：“地方各級(jí)人民法院和專門人民法院行使審判權(quán)，省、市、自治區(qū)的司法機(jī)關(guān)審理的案件必須有最高人民法院進(jìn)行終審?！边@也就是說，大陸地區(qū)的終審權(quán)歸最高人民法院所有。香港和澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定，香港、澳門現(xiàn)行的法律基本不變，司法權(quán)和終審權(quán)獨(dú)立，其終審權(quán)歸特別行政區(qū)終審法院所有，特別行政區(qū)法院獨(dú)立進(jìn)行審判、不受任何干涉。在司法權(quán)方面，港澳也超過了一些聯(lián)邦制國(guó)家的成員單位。

第四，在外交權(quán)方面，無(wú)論是單一制國(guó)家還是聯(lián)邦制國(guó)家，外交權(quán)都是由中央政府所獨(dú)享的。我國(guó)的外交權(quán)也是由中央人民政府掌握，在國(guó)際上代表中國(guó)的只能是中華人民共和國(guó)政府。但在“一國(guó)兩制”的港澳模式之下，中央政府授予了香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)極大的外事權(quán)。香港特別行政區(qū)可在經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運(yùn)、文化、體育等領(lǐng)域以“中國(guó)香港”的名義單獨(dú)地同世界各國(guó)、各地區(qū)以及有關(guān)國(guó)際組織保持和發(fā)展關(guān)系，簽訂和履行有關(guān)協(xié)議。

綜上所述，“一國(guó)兩制”的港澳模式使得我國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式不再是傳統(tǒng)的單一制形式，而是兼具了一些聯(lián)邦制的特色。這同時(shí)也反映了“一國(guó)兩制”的“兩制”，內(nèi)涵是十分豐富的。

三、“一國(guó)兩制”臺(tái)灣模式的設(shè)想

“一國(guó)兩制”成功地解決了港澳問題，是被實(shí)踐證明了的能夠完成國(guó)家統(tǒng)一的正確方針。但要解決臺(tái)灣問題，必須要進(jìn)一步深挖“一國(guó)兩制”的可供資源。解決臺(tái)灣問題，則還可借鑒聯(lián)邦制之下中央與地方的關(guān)系、分權(quán)關(guān)系方面的經(jīng)驗(yàn)。

(一)在中央和臺(tái)灣的關(guān)系方面

當(dāng)前兩岸同屬一個(gè)中國(guó)之下兩個(gè)獨(dú)立的政治實(shí)體，統(tǒng)一后兩岸關(guān)系也不會(huì)是傳統(tǒng)的中央和地方的關(guān)系。“在聯(lián)邦制國(guó)家中,國(guó)家整體與其組成部分之間的關(guān)系不是中央與地方的關(guān)系,而是權(quán)限范圍不同的中央與中央的關(guān)系。國(guó)家整體與其組成部分的權(quán)限范圍由聯(lián)邦憲法規(guī)定,它們各自在規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)享有最高權(quán)力,并直接行使于人民,相互間不得進(jìn)行任何干涉。在法理上,組成部分的權(quán)力并非整體所授予,而是作為政治實(shí)體所固有的權(quán)力。”[10](P206)按照這一理論，中央和臺(tái)灣的關(guān)系既不同于單一制下中央和地方的關(guān)系，也不是聯(lián)邦整體與成員單位的關(guān)系，而是一種特殊的中央與地方的關(guān)系。

中央政府或聯(lián)合政府由中華人民共和國(guó)政府產(chǎn)生，但要經(jīng)過臺(tái)灣方面的參與和認(rèn)可。中央和臺(tái)灣不存在單一制之下的絕對(duì)的隸屬關(guān)系，各自在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)直接對(duì)人民負(fù)責(zé)，但外交、國(guó)防等全局性事務(wù)由中央政府管理，兩岸聯(lián)合的部分事務(wù)由中央政府和臺(tái)灣共同協(xié)商管理。

(二)在權(quán)力分配方面

香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)的高度自治權(quán)是由中央政府授予的，屬于派生性權(quán)力，而當(dāng)前臺(tái)灣地區(qū)的主權(quán)行使權(quán)由臺(tái)灣當(dāng)局享有。結(jié)合聯(lián)邦制理論，臺(tái)灣地區(qū)的自治權(quán)也不會(huì)如港澳地區(qū)那樣，由中央政府授權(quán)。而是中央和臺(tái)灣在本源性權(quán)力層面進(jìn)行分權(quán)。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦中央政府和成員政府的權(quán)力劃分綜合來看主要有三種形式：一是美國(guó)式，即只列舉聯(lián)邦中央政府的權(quán)力，未列舉的歸成員政府保留；二是加拿大式，即只列舉聯(lián)邦成員單位的權(quán)力，未列舉的權(quán)力歸聯(lián)邦保留；三是印度式，即同時(shí)列舉雙方權(quán)力，未列舉的大都以有利于中央政府的方式解決。

參考聯(lián)邦制國(guó)家的做法，兩岸在剩余權(quán)力的歸屬上按照美國(guó)式，即兩岸通過平等協(xié)商，臺(tái)灣當(dāng)局將能夠體現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一的如外交權(quán)等交由中央政府，其余權(quán)力歸臺(tái)灣當(dāng)局所有。但這也不意味著臺(tái)灣地區(qū)不享有“外事權(quán)”，中央政府要充分考慮臺(tái)灣的意愿和要求，通過平等協(xié)商的方式處理臺(tái)灣合理的、亟需的國(guó)際空間的問題。這與高度自治的內(nèi)涵是一致的。臺(tái)灣將和港澳一樣，享有高度的自治權(quán)，而且，臺(tái)灣的高度自治權(quán)比港澳更寬，所謂更寬，就是除了解決香港問題的這些政策可以用于臺(tái)灣外，還允許臺(tái)灣保留軍隊(duì)但是，更重要的是，臺(tái)灣地區(qū)所享有的分權(quán)性自治是高度自治，是有限度的，絕不是完全自治。同時(shí)，還應(yīng)制定相應(yīng)的法律法規(guī)，保障兩岸人民自由流動(dòng)、婚姻、就業(yè)、就醫(yī)等基本權(quán)益，保障和增進(jìn)兩岸人民的福祉，實(shí)現(xiàn)兩岸人民生活領(lǐng)域的融合與一體化。

總之，要結(jié)合兩岸的具體情況，在“一個(gè)中國(guó)”的原則之下，深挖“一國(guó)兩制”的可供資源，借鑒聯(lián)邦制經(jīng)驗(yàn)，但不照搬照抄聯(lián)邦制模式，平等協(xié)商，共同做出合情合理的安排，實(shí)現(xiàn)兩岸統(tǒng)一。

“一國(guó)兩制”的港澳模式是在堅(jiān)持單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的基礎(chǔ)上展開的，并吸收了聯(lián)邦制的功能與特色。我國(guó)并不適合實(shí)行聯(lián)邦制，但“一國(guó)兩制”與“一個(gè)中國(guó)”的原則并不排斥以聯(lián)邦制實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，即借鑒聯(lián)邦制原則，而不是照搬照抄聯(lián)邦制模式，以聯(lián)邦制國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)豐富“一國(guó)兩制”的內(nèi)涵。構(gòu)建“一國(guó)兩制”的臺(tái)灣模式，增強(qiáng)“一國(guó)兩制”的可行性與可接受性，爭(zhēng)取早日解決臺(tái)灣問題。

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