“釜底抽薪”的改革
——中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算制度改革的思路與意義

劉 艷

(武警武漢消防支隊(duì)，湖北 武漢 430014)

中共十八屆三中全會(huì)《決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)指出， “經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)”, “核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。作為經(jīng)濟(jì)體制改革的重要部分，財(cái)政預(yù)算體制改革對(duì)于處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系起著其他方面改革不能產(chǎn)生的特殊作用。正因?yàn)槿绱耍羁藦?qiáng)總理在2014年4月中旬經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“要先推動(dòng)預(yù)算改革，樹立公信力，再談進(jìn)一步推動(dòng)其他方面的改革問題”。

一、中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算制度改革的思路與意義

(一)實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

財(cái)政預(yù)算公開透明是國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本要求之一。改革開放以來，我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算在公開透明方面有了很大的進(jìn)步，從政府角度看，每個(gè)財(cái)政年度起始政府向本級(jí)人大提交財(cái)政預(yù)算報(bào)告，財(cái)政年度結(jié)束后向本級(jí)人大報(bào)告年度財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況，回答人大代表的質(zhì)詢等方面的問題，不僅愈來愈嚴(yán)格規(guī)范，而且實(shí)效性也在不斷提高；從人大方面看，各級(jí)人大對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督愈來愈嚴(yán)格，正如我們一些財(cái)政部門官員所言，現(xiàn)在政府財(cái)政預(yù)算以及財(cái)政預(yù)算執(zhí)行工作報(bào)告要使代表們滿意“越來越難”，在人大審議通過的難度愈來愈大，但是，從現(xiàn)代財(cái)政的要求和《決定》的標(biāo)準(zhǔn)看，現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算制度的“公開透明”還存在許多問題。一是從技術(shù)性角度看，現(xiàn)在各級(jí)政府預(yù)算的公開更多的是 “簡(jiǎn)單公開賬目”，普遍存在項(xiàng)目太粗，缺乏細(xì)化的問題，例如地方政府行政經(jīng)費(fèi)中公務(wù)出行支出一欄中，參加會(huì)議支出和進(jìn)行調(diào)研支出在提交給人大的報(bào)告中就沒有細(xì)分；再比如公務(wù)用車支出則籠統(tǒng)的將政府所有車輛的費(fèi)用一攬子計(jì)算，沒有把公務(wù)性公用車輛費(fèi)用和領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人配車費(fèi)用進(jìn)行細(xì)分。由于預(yù)算公開缺乏財(cái)政支出的細(xì)化，一些不合理的支出就顯現(xiàn)不出來。所以，有專家笑稱現(xiàn)在的財(cái)政預(yù)算不是“公開透明”，而是“不透明的公開”， “內(nèi)行看不清，外行看不懂”。二是透明得不規(guī)范，政府什么必須公開什么不能公開沒有法律意義的“清單”，而是取決于政府的意愿，所以，一些地方政府往往以如果公開某些方面的數(shù)據(jù)會(huì)“影響××××”為由，向人大和公眾隱瞞有關(guān)內(nèi)容。

根據(jù)《決定》實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度改革的思路，改革現(xiàn)行預(yù)算制度，一是要進(jìn)一步算細(xì)賬，細(xì)分財(cái)政預(yù)算內(nèi)容；二是在“規(guī)范”上做足文章，必須制定具有法律意義的類似于“外資準(zhǔn)入負(fù)面清單”和“政府權(quán)力清單”那樣的“預(yù)算項(xiàng)目清單”，政府的財(cái)政預(yù)算報(bào)告應(yīng)該包含哪些內(nèi)容，哪些支出可以拒絕公開報(bào)告，都以這份“清單”為依據(jù)，而不是政府臨時(shí)說了算。這樣，就使我們各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算真正具有了“透明性”，“收”和“用”的每一分錢都展示在陽(yáng)光下，切實(shí)得到公眾的監(jiān)督。

(二)審核財(cái)政預(yù)算的重點(diǎn)由審核預(yù)算平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向?qū)徍酥С鲱A(yù)算和政策拓展

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算審核包括收入、支出和收支平衡三個(gè)方面的審核，核心是預(yù)算收支平衡。但如果以預(yù)算收支平衡為預(yù)算審核重點(diǎn)，財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的“逆周期”調(diào)節(jié)作用就無法發(fā)揮。所謂財(cái)政“逆周期”調(diào)節(jié)，通俗的講，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過快時(shí)政府要適當(dāng)提高稅收和其它方面的收入，但同時(shí)要降低政府財(cái)政支出水平，“多收點(diǎn)少用點(diǎn)”，財(cái)政支出小于財(cái)政收入；經(jīng)濟(jì)萎縮時(shí)的財(cái)政政策則正好相反，政府要降低稅率，增加政府支出，其結(jié)果必然使財(cái)政出現(xiàn)“赤字”。把預(yù)算收支平衡作為審核財(cái)政預(yù)算計(jì)劃和執(zhí)行情況的重點(diǎn)，不僅不能有效發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“逆周期”調(diào)節(jié)作用，反而會(huì)形成預(yù)算執(zhí)行的“順周期”狀態(tài)。所謂“順周期”的財(cái)政，指當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的時(shí)候，財(cái)稅部門完成預(yù)算收入比較容易，一些財(cái)稅部門完成預(yù)算任務(wù)后會(huì)該收不收，藏稅于民，民間的錢少不下來，經(jīng)濟(jì)就會(huì)越來越熱；當(dāng)經(jīng)濟(jì)萎縮，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)處于下行狀態(tài)導(dǎo)致稅收隨之減少，財(cái)稅部門完成預(yù)算收入不容易，就會(huì)傾向于多收點(diǎn)少花點(diǎn)，為完成任務(wù)而收“過頭稅”，企業(yè)和居民的錢就會(huì)更緊張，經(jīng)濟(jì)就會(huì)更冷。由此形成所謂“經(jīng)濟(jì)過熱少收多花，經(jīng)濟(jì)萎縮多收少花”的“順周期”財(cái)政。

所以，《決定》明確提出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展”。 《決定》這一思想揭示的預(yù)算制度改革的第一個(gè)重大轉(zhuǎn)變是財(cái)稅體制改革后的稅收預(yù)算將僅僅只是財(cái)政預(yù)算中的一個(gè)政府年度預(yù)期目標(biāo)，而不是稅收部門必須完成的硬任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變有利于稅務(wù)部門在稅務(wù)征收中依照稅法而不是根據(jù)政府目標(biāo)征稅，避免為了完成任務(wù)多收或少收的體制弊端。第二個(gè)重大轉(zhuǎn)變是當(dāng)預(yù)算審核制度的核心不再是預(yù)算收入與預(yù)算支出的平衡狀態(tài)，而是預(yù)算支出和預(yù)算支出的政策方向，即將政府用了多少錢和用在什么地方作為審核的重點(diǎn)后，必然打破各級(jí)財(cái)政長(zhǎng)期固有的“重收入輕支出”的傾向，由于預(yù)算支出與預(yù)算收入沒有了直接“量比”關(guān)系，政府支出的基點(diǎn)是社會(huì)需要而非本級(jí)政府收入多少所致，通俗的講，政府不能因?yàn)橛绣X而做支出政策不允許的事，反之不能因?yàn)殄X緊而不做政策要求必須做的事。這就有效的遏制了政府為了能夠多用錢而千方百計(jì)多收錢的利益驅(qū)動(dòng)，有助于推動(dòng)各級(jí)政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，有助于納稅人判斷政府為社會(huì)成員提供的公共物品和服務(wù)的范圍、數(shù)量和質(zhì)量。

(三)清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式

所謂“重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤”，指在安排預(yù)算支出時(shí)，規(guī)定有些項(xiàng)目的支出必須與財(cái)政收入或生產(chǎn)總值的增幅成固定比例增長(zhǎng)。之所以作這樣的規(guī)定，是為了通過“掛鉤”保證這些項(xiàng)目支出能夠隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而穩(wěn)定增長(zhǎng)，達(dá)到保證這些項(xiàng)目涉及的事項(xiàng)能夠與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步發(fā)展。

據(jù)財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在《決定》公布后召開記者招待會(huì)所言，目前，與財(cái)政收支增幅或GDP掛鉤的重點(diǎn)支出涉及7類，包括教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社保、計(jì)劃生育。這7類重點(diǎn)支出在財(cái)政支出中占比幾乎近半，以2012年為例，全國(guó)各級(jí)財(cái)政安排這7類掛鉤支出，就占到全國(guó)財(cái)政支出的48%。

從支出名目上可以看出，這7類重點(diǎn)支出都是事關(guān)民生而且容易為地方政府所忽視和擠壓的支出，所以，重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤機(jī)制在特定發(fā)展階段，對(duì)保證這些事關(guān)民生領(lǐng)域的事業(yè)正常運(yùn)行和發(fā)展確實(shí)發(fā)揮了積極作用。

但是由于掛鉤增長(zhǎng)比例是固定不變的，必然造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)固化，使政府難以統(tǒng)籌靈活安排財(cái)力，而且在實(shí)際執(zhí)行中從中央財(cái)政到縣級(jí)財(cái)政四級(jí)都要求掛鉤，顯然不符合社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律，因?yàn)椴煌恼畬蛹?jí)擔(dān)負(fù)的社會(huì)責(zé)任與財(cái)政能力是不一樣的，愈往基層責(zé)任愈輕，財(cái)政能力愈弱，硬性要求層層按比例掛鉤，容易造成上級(jí)財(cái)政投入與基層事業(yè)發(fā)展“兩張皮”，“錢等項(xiàng)目或項(xiàng)目等錢”等問題，即使上級(jí)財(cái)政資金已經(jīng)撥付，由于地方政府無力承擔(dān)配套資金，致使一些項(xiàng)目無法進(jìn)行，而上級(jí)資金也不能形成有效投入而被閑置直到最后被挪為它用。

需要特別說明的是，根據(jù)《決定》關(guān)于更加關(guān)注民生的思路，清理規(guī)范掛鉤并不意味著財(cái)政要削減這些重點(diǎn)支出，因?yàn)檫@些重點(diǎn)支出大多屬于民生領(lǐng)域，各級(jí)財(cái)政部門要繼續(xù)把這些領(lǐng)域作為重點(diǎn)予以優(yōu)先安排，確保這些領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的正常投入。只是不再采取“一刀切”的政府層層掛鉤方式，而是根據(jù)不同政府層級(jí)的不同職責(zé)以及財(cái)政收入的變化，靈活安排財(cái)政支出的具體規(guī)模。

(四)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制

預(yù)算平衡是制定財(cái)政預(yù)算的基本目標(biāo)。由于年度預(yù)算審核重點(diǎn)由收支平衡轉(zhuǎn)到支出政策，收入預(yù)算從任務(wù)改為預(yù)期，預(yù)算確定的收支平衡狀態(tài)在預(yù)算執(zhí)行中就可能難以保證年度平衡。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的年度，由于預(yù)算收入不是強(qiáng)制性任務(wù)而只是一個(gè)期望值，所以就有可能財(cái)政收入實(shí)際執(zhí)行結(jié)果大于預(yù)算值，而預(yù)算支出又是硬化指標(biāo)，當(dāng)年財(cái)政收支就會(huì)表現(xiàn)為存在一定的財(cái)政盈余的財(cái)政收支不平衡；而當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)萎縮下滑時(shí)，為了刺激經(jīng)濟(jì)回升，必須適當(dāng)降低財(cái)政收入水平，把更多的錢留在“民間”，財(cái)政收入就會(huì)減少，而財(cái)政支出尤其是那些涉及公共產(chǎn)品供給，如社會(huì)福利、教育衛(wèi)生的支出安排又是硬化的，這樣就會(huì)出現(xiàn)以一定的赤字為特征的財(cái)政收支不平衡；與此同時(shí)，一些重大項(xiàng)目的建設(shè)往往是跨多個(gè)財(cái)政年度的，例如高速公路建設(shè)投入與產(chǎn)生營(yíng)運(yùn)收入在時(shí)間上就不可能同步，所以，這些項(xiàng)目形成的財(cái)政支出與財(cái)政收入往往沒有時(shí)間上的固定比例關(guān)系。所以，如果勉強(qiáng)追求財(cái)政收支的年度平衡，把預(yù)算平衡作為考核政府政績(jī)的一項(xiàng)指標(biāo)，就容易出現(xiàn)人為的“假平衡”，中國(guó)地方政府財(cái)政運(yùn)行中大量發(fā)生的“空轉(zhuǎn)”，原因就在于此。但是，如果斷然取消財(cái)政收支的年度平衡制度，就會(huì)使財(cái)政的“收”與“支”完全脫離，導(dǎo)致財(cái)政混亂。所以，《決定》的改革思路是在繼續(xù)維持年度預(yù)算平衡機(jī)制外，通過改革建立中長(zhǎng)期跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，由現(xiàn)行財(cái)政體制的單一年度預(yù)算平衡調(diào)整為年度預(yù)算平衡與跨年度預(yù)算平衡并重。使財(cái)政預(yù)算平衡與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行周期保持同步狀態(tài)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處于上行階段時(shí)，由于財(cái)政執(zhí)行收入總是大于預(yù)算收入，財(cái)政收支連續(xù)表現(xiàn)為與年度預(yù)算安排不一致的盈余性不平衡，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)愈快，不平衡愈嚴(yán)重；當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于下行階段時(shí)，由于執(zhí)行財(cái)政收入的下降，財(cái)政收支會(huì)連續(xù)出現(xiàn)以預(yù)算執(zhí)行赤字為特征的赤字性不平衡，經(jīng)濟(jì)下滑愈嚴(yán)重，這種不平衡愈嚴(yán)重。如果單就每個(gè)財(cái)政年度看，財(cái)政收支年年不平衡，但從經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的完整周期看，財(cái)政收支最終是平衡的。在這樣的跨年度或周期財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制作用下，各級(jí)政府的財(cái)政收支就由現(xiàn)在的“人為性的年年平衡但實(shí)際不平衡”轉(zhuǎn)變?yōu)椤澳昴瓴黄胶獾芷谛云胶狻?，不但可以更好的發(fā)揮財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用，有效提高財(cái)政預(yù)算平衡的質(zhì)量，而且可以提高政府更加注意可持續(xù)發(fā)展的意識(shí)。

(五)以建立各級(jí)政府間事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度作為預(yù)算制度改革的前提

上述四個(gè)方面的改革，其前提是必須確定各級(jí)政府預(yù)算支出的項(xiàng)目與規(guī)模的基點(diǎn)到底是什么？現(xiàn)行財(cái)政體制表現(xiàn)為“以收定支”，根據(jù)預(yù)算收入財(cái)力安排預(yù)算支出規(guī)模，強(qiáng)調(diào)“多收多支”，由此導(dǎo)致各級(jí)政府為了能“多支”而極力多收的行為導(dǎo)向，結(jié)果很多群眾衣食尚且堪憂的國(guó)家級(jí)貧困縣，政府豪華辦公樓坐著，豪華轎車開著，小日子過得悠悠哉哉，正因?yàn)槿绱?，《決定》突出了“以事權(quán)和支出責(zé)任”作為預(yù)算支出的基點(diǎn)?！稕Q定》指出，要“適度加強(qiáng)中央事權(quán)，國(guó)防、外交、國(guó)家安全、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任”。

二、事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)，實(shí)際上是涉及一個(gè)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)的問題

當(dāng)前中央和地方事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重脫節(jié)，中央政府的事權(quán)輕財(cái)權(quán)重，地方政府的財(cái)權(quán)輕事權(quán)重，結(jié)果地方政府在履行事權(quán)時(shí)常常是“捉襟見肘”，勉為“無米之炊”，只有靠中央政府轉(zhuǎn)移支付支持，地方政府在財(cái)力上對(duì)中央財(cái)力的依賴性愈來愈強(qiáng)，自主財(cái)力愈來愈弱。按照財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在中共十八屆三中全會(huì)后國(guó)務(wù)院記者招待會(huì)上的說法，這種格局的一個(gè)基本后果就是中央很多事情無法直接管理，只能委托各級(jí)地方政府，尤其是市縣兩級(jí)政府去做，但由于地方政府缺乏財(cái)力，只好安排中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加以解決，結(jié)果導(dǎo)致目前中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方財(cái)政實(shí)際支出卻占到85%。這種機(jī)制客觀上造成了中央雖然不直接行使事權(quán)和承擔(dān)事責(zé)，但為了監(jiān)督中央政府轉(zhuǎn)移支付的使用，必然不同程度地直接干預(yù)地方事權(quán)，最終使地方政府行使本級(jí)事權(quán)的積極性和主動(dòng)性降低。

為了改變這一狀態(tài)，《決定》提出要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度要求，在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場(chǎng)邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，合理劃分中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任，適度加強(qiáng)中央政府事權(quán)和支出責(zé)任，減少委托事務(wù)。在這一基礎(chǔ)上，中央和地方按規(guī)定分擔(dān)支出責(zé)任，其意義不但使得一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)獲得規(guī)范，總體上將大量減少中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù)，有利于促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化，而且為各級(jí)政府制定相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算支出形成了客觀依據(jù)。

總而言之，中共十八屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于預(yù)算體制改革的思路，為建立提升國(guó)家治理能力的財(cái)政預(yù)算體制指明了方向，具有重大的理論指導(dǎo)意義和實(shí)踐操作意義，我們一定要準(zhǔn)確把握、切實(shí)貫徹于預(yù)算體制改革的全過程。