論“五位一體”總布局視域下的政府職能轉(zhuǎn)變

孫 磊 李卓垚

（1．湖北醫(yī)藥學(xué)院，湖北 十堰 442000；2．湖北省社會(huì)主義學(xué)院，湖北 武漢 430062）

政府職能是指政府在國(guó)家和社會(huì)生活中所承擔(dān)的職責(zé)和功能。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），把轉(zhuǎn)變政府職能放在重要位置，并對(duì)此作了系統(tǒng)、全面的闡述。

一、中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體：新形勢(shì)下政府職能轉(zhuǎn)變的總要求

（一）中國(guó)特色社會(huì)主義五位一體的內(nèi)涵

黨的十八大報(bào)告明確指出，要“全面落實(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體總體布局，促進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)各方面相協(xié)調(diào)，促進(jìn)生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開(kāi)拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”［1］。五位一體是相輔相成、有機(jī)聯(lián)系的。在經(jīng)濟(jì)方面，突出轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；在政治方面，始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一；在文化方面，要堅(jiān)持高度的文化自覺(jué)和文化自信，構(gòu)建文化強(qiáng)國(guó)；在社會(huì)方面，始終以保障和改善民生為重點(diǎn)，讓改革發(fā)展成果惠及全社會(huì)；在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，全面推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展，建設(shè)美麗中國(guó)。十八大報(bào)告確定的五位一體總體布局，為奪取中國(guó)特色社會(huì)主義新勝利，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)指明了正確的發(fā)展路徑。它反映了中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五個(gè)方面的認(rèn)識(shí)達(dá)到了前所未有的新高度。

（二）五位一體總布局對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的總要求

1、轉(zhuǎn)變行政理念，構(gòu)建服務(wù)政府?！稕Q定》指出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！保?］服務(wù)型政府建設(shè)，具體來(lái)說(shuō)，就是要著力解決新時(shí)期新階段中國(guó)社會(huì)發(fā)展面臨的教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等新問(wèn)題，由“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變。過(guò)去在全能政府體制下，政府權(quán)力全面介入經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等領(lǐng)域，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)和管制微觀經(jīng)濟(jì)主體，政府的“有形之手”觸及社會(huì)的各個(gè)方面，整個(gè)社會(huì)籠罩在公共管制的網(wǎng)絡(luò)中。由“管制政府”向“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是政府行政理念的轉(zhuǎn)變，政府職能重心由統(tǒng)治轉(zhuǎn)向服務(wù)，應(yīng)把為社會(huì)公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨。［3］

2、轉(zhuǎn)變行政方式，建設(shè)法治政府。從“五位一體”總體布局的視角審視，轉(zhuǎn)變政府職能，要重新界定政府的職責(zé)權(quán)限和功能定位，推進(jìn)法治政府建設(shè)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，要求市場(chǎng)的主體資格、行為規(guī)范等必須嚴(yán)格納入法治的軌道。政府職能是通過(guò)對(duì)公共權(quán)力的占有和實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)的，政府職能的轉(zhuǎn)變和政府職能的實(shí)現(xiàn)，要求加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。然而，權(quán)力天然具有腐蝕性、擴(kuò)張性，缺乏有效制約的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)政治體制和行政體制改革不斷深化，特別是法治建設(shè)地持續(xù)推進(jìn)，對(duì)政府權(quán)力的制約機(jī)制也在不斷完善。但是，現(xiàn)實(shí)生活中，由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)的現(xiàn)象還普遍存在，政府運(yùn)行過(guò)程中效率低下，資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、貪污腐敗等現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重，這都影響著政府改革與職能轉(zhuǎn)變的成果，也影響政府自身的形象和公信力，服務(wù)型政府必然是法治政府。［4］

二、簡(jiǎn)政放權(quán)與優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)：政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)

（一）簡(jiǎn)政放權(quán)：放而不亂與“放”“管”結(jié)合

如何做到簡(jiǎn)政放權(quán)，一是要做到放而不亂。其核心涉及到三個(gè)方面：第一，政府向市場(chǎng)放權(quán)，凡是市場(chǎng)能辦的，盡可能交給市場(chǎng)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。第二，政府向社會(huì)放權(quán)，充分發(fā)揮社會(huì)自治的力量，發(fā)揮社會(huì)組織化解、釋放和緩沖矛盾和風(fēng)險(xiǎn)的作用，凡是適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)。通過(guò)上述兩個(gè)方面的放權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的權(quán)力邊界清晰化，政府放掉不該管、管不了也管不好的方面，把精力放在應(yīng)該管住和管好的方面。第三，中央政府向地方政府下放權(quán)力，調(diào)動(dòng)地方主動(dòng)性，釋放地方活力。二是要做到“放”“管”結(jié)合。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)副秘書(shū)長(zhǎng)張定安用“放”和“管”兩個(gè)輪子來(lái)比喻政府職能轉(zhuǎn)變的兩個(gè)方面。展開(kāi)講，“放”就是放權(quán)力、放責(zé)任、放利益、放前置、放門(mén)檻；“管”就是管宏觀、管戰(zhàn)略、管標(biāo)準(zhǔn)、管政策、管監(jiān)管。通過(guò)“放”來(lái)構(gòu)建服務(wù)政府，通過(guò)“管”來(lái)構(gòu)建法治政府。

（二）優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)：科學(xué)“分權(quán)”、合理“厘權(quán)”、嚴(yán)格“督權(quán)”

權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、不科學(xué)是我國(guó)新形勢(shì)下政府轉(zhuǎn)型與改革面臨的突出矛盾和問(wèn)題。為此，《決定》提出了構(gòu)建“決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力”的權(quán)力運(yùn)行體系的目標(biāo)和“健全懲治和預(yù)防腐敗體系”的任務(wù)。由于包括歷史和現(xiàn)在在內(nèi)的特殊國(guó)情，我國(guó)難以照搬西方政治體制的立法、司法、行政的“三權(quán)分立”，但并不意味著我國(guó)的行政權(quán)力可以不受制約。［5］（P298－308）優(yōu)化政府權(quán)力結(jié)構(gòu)需要從三方面努力。一是科學(xué)分權(quán)。要適當(dāng)分解行政部門(mén)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使決策職能、執(zhí)行職能、監(jiān)督職能由不同部門(mén)相對(duì)獨(dú)立行使，努力形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約，又分工負(fù)責(zé)、相互協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)，最大限度地防止權(quán)力獨(dú)攬和權(quán)力濫用現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，政府要向市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)、地方放權(quán)。十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議上李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出：“深入推進(jìn)行政體制改革。進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，這是政府的自我革命。今年要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。深化投資審批制度改革，取消或簡(jiǎn)化前置性審批，充分落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，推進(jìn)投資創(chuàng)業(yè)便利化。確需設(shè)置的行政審批事項(xiàng)，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會(huì)公開(kāi)?！保?］二是合理“厘權(quán)”。要圍繞政府權(quán)力歸屬展開(kāi)研究，進(jìn)一步界定政府職能，明晰權(quán)力邊界，列出權(quán)力清單。三是嚴(yán)格“督權(quán)”。要做到嚴(yán)格“督權(quán)”，須建立健全以大部門(mén)制為重點(diǎn)的行政決策系統(tǒng)；建立法定化、專業(yè)化的行政執(zhí)行系統(tǒng)；建立權(quán)威性的行政監(jiān)督系統(tǒng)。與此同時(shí)，強(qiáng)化多種監(jiān)督方式，使之形成合力。按照馬克思主義的基本觀點(diǎn)，社會(huì)中各種形式的利益關(guān)系是人類社會(huì)最基本的關(guān)系，是維系一個(gè)社會(huì)的最基本的本質(zhì)的、經(jīng)常的關(guān)系。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，就出現(xiàn)了利益的分化與重組。［7］（P2）因此，優(yōu)化權(quán)力結(jié)構(gòu)還必須破除部門(mén)利益。

三、五管齊下：“五位一體”總布局視域下政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)路徑

“五位一體”總布局下政府職能的轉(zhuǎn)變可以從經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、公共財(cái)政、生態(tài)保護(hù)五個(gè)維度著力：

（一）健全宏觀調(diào)控：正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系

黨的十八屆三中全會(huì)在理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面有了新突破，指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題仍然是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系”，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，這凸顯了強(qiáng)烈的市場(chǎng)導(dǎo)向。當(dāng)然，市場(chǎng)起決定性作用，并不意味著政府就無(wú)所作為。王紹光和胡鞍鋼認(rèn)為：“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是自然性、自發(fā)性和自恰性，即市場(chǎng)不是自然而然形成的，不能自發(fā)的完善，需要政府的干預(yù)，尤其是中央政府的干預(yù)?！保?］（P56）健全宏觀調(diào)整，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，主要從兩個(gè)方面努力：一是減少和規(guī)范經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行政審批權(quán)。全面推進(jìn)行政審批制度改革，落實(shí)非公經(jīng)濟(jì)新36條，進(jìn)一步激活民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。二是進(jìn)一步打破行業(yè)壟斷。盡快破題壟斷行業(yè)改革，尤其是打破行政壟斷。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和轉(zhuǎn)型的背景下，盡可能在基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施建設(shè)方面引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

（二）推進(jìn)參與政治：正確處理政府與公民的關(guān)系

現(xiàn)代法治國(guó)家就是要積極推進(jìn)參與型政治。一是建立利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，使不同群體和個(gè)人的利益得到表達(dá)與滿足。二是以公開(kāi)透明為重點(diǎn)，建立完善行政職能的法律賦權(quán)與法律監(jiān)督機(jī)制。擴(kuò)大各層次各領(lǐng)域公民有序政治參與，要保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。要發(fā)展基層民主，暢通民主渠道，健全基層選舉、議事、公開(kāi)、述職、問(wèn)責(zé)等機(jī)制，構(gòu)建參與型政府。三是要提高公民自身參與公共政策的能力，鼓勵(lì)公民參與公共政策的制定。

（三）培育社會(huì)資本：正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系

正確處理好政府與社會(huì)關(guān)系，一是積極培育社會(huì)資本。社會(huì)生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征構(gòu)成了一個(gè)社會(huì)的社會(huì)資本。［9］（P190）因而，積極培育和發(fā)展各類民間組織，把公共服務(wù)和社會(huì)管理職能重心向下移，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)自治。二是變革社會(huì)治理模式，支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)管理，提高社會(huì)治理水平。三是引入公共服務(wù)第三方外包。公共服務(wù)的第三方外包屬于“新公共管理”的一種形式，公共服務(wù)的外包已成為當(dāng)前的重要理論和現(xiàn)實(shí)議題。2013年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究推進(jìn)政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題，指出要放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，釋放改革紅利，將適合市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)承擔(dān)。十八屆三中全會(huì)明確指出，要“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”［10］。

（四）改革財(cái)政體制：正確處理中央政府與地方政府的關(guān)系

應(yīng)按照構(gòu)建公共財(cái)政體制的要求，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。第一，正確劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政制度。以公共服務(wù)為導(dǎo)向，理順中央地方關(guān)系，進(jìn)一步放權(quán)地方，明晰中央和各級(jí)地方政府的公共服務(wù)職責(zé)，合理、科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限。第二，優(yōu)化中央與地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。將一些屬于中央事權(quán)但地方財(cái)政承擔(dān)支出的項(xiàng)目，劃歸中央財(cái)政支出，由中央財(cái)政承擔(dān)；屬于地方政府事權(quán)范圍的一些事務(wù)的決策權(quán)，中央應(yīng)盡量少干預(yù)、不干預(yù)或在出臺(tái)新的減收增支政策時(shí)，充分考慮地方財(cái)政的承受能力，對(duì)不同地區(qū)的不平衡差異進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。優(yōu)化公共財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，當(dāng)前財(cái)政支出的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)向公共安全、基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生事業(yè)上來(lái)，以公共財(cái)政為約束，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

（五）強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)：正確處理績(jī)效考評(píng)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系

政府要強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)監(jiān)管、完善生態(tài)修復(fù)制度，正確處理績(jī)效考評(píng)與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系。所以，一要明確政府的生態(tài)責(zé)任，推進(jìn)建立綠色GDP考評(píng)體系，盡可能實(shí)行體現(xiàn)生態(tài)文明要求的考核辦法和獎(jiǎng)懲機(jī)制。二要完善政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系。應(yīng)改變不符合政府職能轉(zhuǎn)變要求的政績(jī)考評(píng)方式，克服GDP至上的導(dǎo)向。在生態(tài)環(huán)境、資源節(jié)約等方面，要有可衡量的硬性考評(píng)。要用發(fā)展的、全面的視角，引導(dǎo)干部正確處理短期與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，消除追求短期政績(jī)的行為。要引導(dǎo)各地因地制宜開(kāi)展政績(jī)考評(píng)工作。

政府職能轉(zhuǎn)變不是一朝一夕的權(quán)宜之舉，不是一招一式的增減收放，而是因時(shí)因勢(shì)的發(fā)展變化所決定的，是整個(gè)治理體系和治理能力的深刻變革。轉(zhuǎn)變政府職能是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要抓好若干關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前要構(gòu)建幾個(gè)體系：一是構(gòu)建以事中事后監(jiān)管為主的市場(chǎng)監(jiān)管體系，二是構(gòu)建門(mén)檻更低的法人準(zhǔn)入制度體系，三是構(gòu)建多元化公益服務(wù)體系，四是構(gòu)建以維權(quán)促維穩(wěn)的社會(huì)治理體系。此外，也要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的有益做法，從而為推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變提供參考。

［1］胡錦濤．堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗［R］．北京：人民出版社，2012．

［2］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［R］．北京：人民出版社，2013．

［3］尹紅，鄧文武．法治視域中的政府職能轉(zhuǎn)變［J］．湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)，2012，（4）．

［4］王俊華．加快政府職能轉(zhuǎn)變的幾點(diǎn)思考［J］．經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，（32）．

［5］遲福林．改革紅利［M］．北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2013．

［6］2014年政府工作報(bào)告（全文實(shí)錄）［EB／OL］．http：／／cpc．people．com．cn／n／2014／0305／c64094－2453619 4－4．html．

［7］桑玉成．利益分化的政治時(shí)代［M］．上海：學(xué)林出版社，2002．

［8］［韓］咸臺(tái)靈．中國(guó)政黨政府與市場(chǎng)［M］．北京：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社，2002．

［9］［美］羅伯特·D·帕特南．使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)［M］．王列，賴海榕譯，南昌：江西人民出版社，2001．

［10］朱旭峰，矯其原．競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)下的公共服務(wù)第三方外包——“新公共管理”在中國(guó)地方政府的實(shí)際［J］．人民論壇·學(xué)術(shù)前沿，2014，（23）．