在社會治理創(chuàng)新中切實推進公眾參與

朱西括

(新疆輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院，烏魯木齊 830021)

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》從全面深化改革的戰(zhàn)略高度，要求加快形成科學(xué)有效的社會治理體制，改進社會治理方式，實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新。這意味著社會治理由過去政府一元主體變成黨委、政府、社會、公民多元治理主體，標志著我們黨對社會治理的認識和要求從局部走向了系統(tǒng)，凸顯了公眾參與在社會治理中的基礎(chǔ)性地位。一般來說公眾參與中的“公眾”是指政府及其機構(gòu)之外的個人或社會組織，參與的途徑包括正式或非正式兩種。限于篇幅，本文將側(cè)重于就普通民眾的個人或群體的非正式參與展開探討。

一、我國公眾參與社會治理的現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著物質(zhì)文化生活水平和公民素質(zhì)的不斷提高，公眾參與社會治理的熱情不斷高漲，參與行為日益活躍并且呈擴大化發(fā)展趨勢。但是，我們必須清醒地看到，我國公眾參與社會治理的總體水平還很低。當前，我國公眾參與社會治理具有以下特征：

(一)一時熱情和慣性冷漠并存，冷漠現(xiàn)象仍很普遍

社會治理的真正主體是人民群眾，根本動力來自于人民群眾的參與熱情和積極性。只有人民群眾自愿參與的社會治理才是真正有效的社會治理，才能形成多元的社會治理格局。近年來，從微博打拐到網(wǎng)絡(luò)反腐，從價格聽證到空氣檢測，公眾權(quán)利意識的增強、參與熱情的高漲，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會對公共生活的“公共性”吁求，反映了權(quán)利時代公眾主體意識的增強。但由于種種原因，這種熱情往往難以持久。據(jù)南都記者統(tǒng)計，2011年—2013年3年多來，廣東省人大網(wǎng)立法專網(wǎng)對24項條例30份征求意見稿公開向社會公眾征求意見，其中“0”意見的8份，約占總量的26.7%，發(fā)表意見人數(shù)只有1人的20條，最多的也只有2人在線提交意見[1]。開門立法遇冷并不是一地獨有的尷尬，其他地方同樣存在。合肥市2013年以來的8項立法，近一半在征求意見環(huán)節(jié)，參與的市民人數(shù)達不到100人[2]。以合肥幾百萬人口看，市民的關(guān)心度、參與度明顯不夠。無獨有偶，湖南日報于2013年10月通過華聲在線發(fā)起“保護母親河”環(huán)保認知問卷調(diào)查，在調(diào)查保護母親河主要依靠哪些力量時，雖然有80.89%的被調(diào)查者認為主要依靠公眾，但只有8.7%的被調(diào)查者表示經(jīng)常參加環(huán)保公益活動，有39.07%的人從沒參加過任何環(huán)?；顒?，有66.88%的人看到向河里倒垃圾的行為會去阻止，有33.12%的人則表示不會[3]。以上數(shù)據(jù)說明，公眾在認識和行動上存在差距?！墩螀⑴c藍皮書：中國政治參與報告(2013)》中一項基于10個省份6 159份有效樣本的調(diào)查顯示，以10分為滿分計算，中國公民在政治參與行為方面得分為6.18分，則更明確地說明我國民眾的政治參與狀況不夠理想。

(二)理性法治與感性沖動并存，非制度化參與呈增長趨勢

參與的法治化是擴大參與有序化的重要途徑。面對社會焦點問題，部分公民能在法律秩序的范圍內(nèi)，通過依法參與治理活動，維護自身權(quán)益，影響政府決策。在日本上演“購島”鬧劇不久后的“九一八”事變紀念活動中，出現(xiàn)在廣州街頭的“愛廣州，非暴力”的標語，出現(xiàn)在西安的寫有“前方砸車，日系車請調(diào)頭”字樣的紙板讓人記憶猶新；新疆石河子小伙起訴環(huán)保局要求公開環(huán)評報告的案例一時成為熱點話題；幾年前廈門人以“集體散步”方式表達抗議和反對的意見，積極理性參與最終改變了自身命運的“PX事件”更是成為公眾參與的一種時代標本。但無可諱言的是，面對一些熱點問題，也有部分公民卻在參與管理過程中采取極端的、畸形的或者反常的非理性行為。近年來，我國公共危機事件頻繁發(fā)生。在危機管理中出現(xiàn)的公眾輕信并參與傳播流言、謠言以及公民單獨行動造成的混亂、無序暴露出我國公眾危機意識淡薄、危機處理理性不足的問題。尤其在虛擬網(wǎng)絡(luò)社會中，人肉搜索等非法手段的使用、牢騷的普遍盛行、暴力網(wǎng)絡(luò)言語的泛濫，等等，更是屢見不鮮。2012年哈醫(yī)大醫(yī)生被刺身亡的消息報道后，騰訊網(wǎng)調(diào)查結(jié)果顯示4 018人次讀完報道后心情高興，占所有6 161投票人次的65%[4]?！傲删W(wǎng)友稱高興”折射出不健康的社會心態(tài)。郭美美事件、嫩模包機看奧運、動車事故天價賠償、紅十字會強行募捐、羅援兄弟任職外企等此起彼伏的網(wǎng)絡(luò)謠言、網(wǎng)民們不加甄別瘋狂轉(zhuǎn)載和跟帖造成的真真假假刺激著人們敏感的神經(jīng)，一旦偏激的情緒形成規(guī)模，很容易導(dǎo)致“群體極化”現(xiàn)象。

(三)權(quán)利意識強與社會責任意識弱并存，功利化傾向明顯

2012年發(fā)布的《社會管理藍皮書：中國社會管理創(chuàng)新報告》指出：近年來，隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和民主法制觀念的不斷普及，我國公民維護自身權(quán)利的意識不斷加強。然而現(xiàn)實生活中，一部分人只注重享受權(quán)利，不注重履行自己的責任和義務(wù)，由此導(dǎo)致公眾權(quán)利意識強與社會責任意識弱并存這一現(xiàn)象的存在[5]。社會治理過程中的問題，大凡與公眾利益密切相關(guān)。教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)保、住房，等等，都要在社會治理中碰撞。對于這些涉及自身權(quán)利的問題，公眾參與意識強烈，行為較為積極。相較于此，我們也不難發(fā)現(xiàn)，在公益慈善、社會救助、參與處理社會糾紛和矛盾等方面，公眾的責任意識則存在明顯不足。就公益慈善而言，在一些發(fā)達國家，例如美國，志愿者在居民中所占的比例是30%～50%，很多人在日常生活中都程度不同地參與到某些志愿組織中，或是有固定的志愿參與服務(wù)的途徑。英國、日本的社會志愿參與比例都是比較高的，而中國目前已知的最高數(shù)據(jù)是3%～8%。老人倒地后“扶還是不扶”一度成為敏感話題，“挾尸要價”、“小悅悅”事件、貴州畢節(jié)5名兒童凍死在垃圾桶的悲劇更是拷問著社會良知和公民的責任。

二、當前制約公眾參與社會治理的深層原因

當前社會自主領(lǐng)域畸形化發(fā)展的背后有其深刻的社會背景，即與當前的社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型有著必然的聯(lián)系。

(一)經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌不到位是導(dǎo)致公眾參與社會治理問題的源頭

從經(jīng)濟層面上講，當代中國社會轉(zhuǎn)型，可以歸納為由傳統(tǒng)封閉式、集中型計劃經(jīng)濟體制向現(xiàn)代開放式、自主型市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌，并且市場經(jīng)濟的地位也由過去的基礎(chǔ)性作用提升為決定性作用。改革說到底就是利益格局的重新整合。伴隨著市場化改革的不斷推進，我國社會結(jié)構(gòu)嚴重分化，利益格局重新調(diào)整，傳統(tǒng)的一元利益格局被徹底打破。利益主體的多元化必然導(dǎo)致利益關(guān)系的復(fù)雜化，市場主體間的差異導(dǎo)致了多樣化的利益需求。

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[6]在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，由于長期以來深層次市場化改革滯后，政府、社會與市場的治理邊界界定不清晰、不合理。政府與民爭利、行政干預(yù)增多、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、收入分配不公、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、機會不均、生態(tài)破壞、環(huán)境污染、城鄉(xiāng)差距和貧富差距持續(xù)擴大、腐敗叢生和違法亂紀屢禁不止、利益集團影響變大等已成為當代中國社會不爭的事實。當前我國改革已進入全面攻堅階段，改革的深化必然會觸及政治、社會更深層次的矛盾，會觸犯一些既得利益集團，從而導(dǎo)致矛盾的進一步凸顯。在社會生活領(lǐng)域，利益博弈是公眾參與的應(yīng)有之義，公眾參與的根本目的是確保自身和社會弱勢群體的利益。而一旦公眾缺乏利益表達的渠道或正常的利益表達得不到政府及時的回應(yīng)，就必然引發(fā)對立情緒。當前，公眾參與呈擴大化的發(fā)展趨勢，但在政策制定和執(zhí)行過程中，各方面利益協(xié)調(diào)機制、群眾權(quán)益保障機制等還沒有完全建立，弱勢群體的利益無法得到充分保證。在這種情況下，公眾參與中出現(xiàn)非法式參與和不合理參與現(xiàn)象就很難避免了。

(二)社會轉(zhuǎn)型不到位是公眾參與社會治理的干擾器

一方面，我國的治理體制改革仍滯后于其他改革，社會治理領(lǐng)域許多傳統(tǒng)理念、制度、行為依然無法適應(yīng)現(xiàn)實需要，尤其是公眾參與社會治理的熱情和努力，在一些地方遭遇的仍是冰冷的制度壁壘。一是政府管制思維仍在延續(xù)，職能轉(zhuǎn)變?nèi)圆坏轿?，服?wù)政府、責任政府、有限政府理念的轉(zhuǎn)變與樹立有待加強，政府“缺位”與“越位”現(xiàn)象依舊存在，政府與公眾間缺乏有效溝通。二是社會組織發(fā)展空間狹窄，公眾參與組織化程度不高。2007年，全國有各類社會組織共計38.7萬多個，到2012年增至49.9萬多個[7]。據(jù)民政部門統(tǒng)計，如果按人口比例算，我國每萬人擁有的社會組織數(shù)量只有法國的1/90，美國的1/40。

另一方面，就我國公民而言，傳統(tǒng)的單位制造就的民眾依賴性人格使公民意識、志愿精神和責任感沒有充分確立。公民參與社會治理的素質(zhì)和能力還十分有限，公民參與內(nèi)生動力不足，理性精神欠缺。我國公民意識和能力的培養(yǎng)依然路途漫漫。正因為此，清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長王名指出：“我們現(xiàn)在必須加強公民教育，要讓公民有自己的主體意識、權(quán)利意識和必要的維權(quán)能力，這是社會自治能力形成的基礎(chǔ)。”

三、進一步推進公眾參與社會治理的對策

公眾參與熱情高與低，參與渠道通與堵，參與機制順與阻，都將直接影響社會治理的有效運行。如何參與社會治理，怎樣參與更好，這不僅是公眾自我提升素質(zhì)的考驗，更是政府提升服務(wù)能力的考量。近年來，我國公眾參與社會治理的探索取得了很大成績，但要切實解決公民參與社會治理存在的問題，還需要政府、社會和公眾在以下幾個方面進一步共同努力。

(一)加強法律制度建設(shè)，為公民參與社會治理提供保障

由于缺乏制度和機制的保障，公眾的知情權(quán)、話語權(quán)處于缺失狀態(tài)，公眾參與很大程度上只是以維權(quán)的方式出現(xiàn)，大都是一種無序的參與。甚至有的只是一種擺設(shè)、一種假參與，參與只是通過程序把參與變?yōu)椴僮鞯慕Y(jié)果，成都出現(xiàn)的聽證專業(yè)戶就是這方面的典型例子。至于公眾提出的公共議題，往往得不到政府的反應(yīng)，難以形成有效的公眾參與。加上缺乏專業(yè)機制，參與方法又過于簡單粗暴，使公眾參與缺乏感召力和生命力。因此，必須建立完善公民參與社會治理的制度機制。包括參與范圍的界定、如何參與、參與的程度、參與的責任等問題的法律制度，司法救濟、專家咨詢等公眾參與的支持性制度，推進公眾參與社會治理創(chuàng)新的制度化、規(guī)范化和程序化。

(二)拓寬參與空間，暢通參與渠道，促使政府與公眾的良性互動

1.完善信息公開制度。政府信息公開，是公眾參與的一個必不可少的前提。政府信息越公開，國家政治越透明，公眾政治意愿形成的根據(jù)就越扎實，社會治理的重點、指向和路徑就越清晰。目前，從全國來看，政府信息公開制度的實施正在深化。但從一些研究機構(gòu)的評估來看，總體分數(shù)不高，發(fā)展也很不平衡。為此，2013年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應(yīng)社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，將建設(shè)政府信息公開平臺、提高信息公開實效放在更加突出的位置。因此，各級政府要牢固樹立政府信息“公開是原則，不公開是例外”的理念，進一步厘清政府信息公開的范圍，合理界定主動公開信息和依申請公開信息，正確處理好信息公開與保密的關(guān)系，最大限度地做到信息資源共享。要健全完善政府信息公開工作的長效機制。

2.暢通公眾參與的渠道。據(jù)北京國際城市發(fā)展研究院聯(lián)合社科文獻出版社正式發(fā)布《社會管理藍皮書——中國社會管理創(chuàng)新報告NO.2》稱：“通過對近年來發(fā)生的熱點輿情事件的分析可以看到，我國民意訴求表達已陷入一種‘信上不信下、信鬧不信法、信網(wǎng)不信政府’的怪圈?！盵8]這從一定程度說明了我國公眾參與社會治理途徑的欠缺和不暢通。當前，我國公眾參與的方式和渠道主要有：人民代表大會、聽證會、信訪等。這些方式在推進我國民主政治建設(shè)、社會治理創(chuàng)新中發(fā)揮了重要作用。但是，隨著我國民主化進程的不斷發(fā)展和公眾參與意識的不斷提高，這些渠道和方式已不能完全滿足公眾參與社會治理的需求，新的參與方式和參與渠道需要在社會實踐過程中不斷探索和推廣。要充分發(fā)揮座談會、協(xié)調(diào)會、調(diào)查公眾意見等傳統(tǒng)的公眾參與方式；充分利用現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)論壇、微博微信、QQ群組、手機短信、電視辯論等多種形式來擴展和規(guī)范公眾參與社會治理的新路徑；并積極學(xué)習(xí)、借鑒西方有效的公眾參與社會治理創(chuàng)新的方式，如市民評審團、市民調(diào)查群、焦點小組、公民論壇、公共調(diào)查、公共辯論等，探索適合我國實際并具有地方特色的公眾參與形式。

3.健全回應(yīng)機制。首先，回應(yīng)要及時。要完善新聞發(fā)布制度，健全突發(fā)事件輿論引導(dǎo)機制，爭取在第一時間發(fā)布權(quán)威信息，第一時間公布事實真相。其次，回應(yīng)要準確。要堅持用事實說話、用數(shù)字說話，以正視聽，消除不實傳聞。再次，回應(yīng)要落到實處。對正當、合理的公眾需求要付諸行動并予以滿足，不能馬上解決的也應(yīng)當以適當形式和方式給予反饋。唯有如此，才能真正提高公眾參與的效能感，才能夠切實提高公眾參與的有序性，讓群眾心里有依靠，冤屈有處訴，意見有處提，怨氣有處解，合法權(quán)益有保障。

(三)積極培育、引導(dǎo)和規(guī)范社會組織，激發(fā)社會組織活力，提高公眾參與的組織化水平

社會組織是公眾參與社會治理的重要主體和載體?！笆濉币?guī)劃綱要強調(diào)，要“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動社會組織健康有序發(fā)展，發(fā)揮其提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

各級政府應(yīng)大力扶植民間組織的發(fā)展，向其提供經(jīng)費、人員、法律等支持，使其能正常、合法、有效運轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮作用；要保證民間組織的獨立性，著重于對其的宏觀管理，而不應(yīng)干涉其內(nèi)部事務(wù)；政府應(yīng)將部分社會管理職能與民間組織共享，以有效地處理日益復(fù)雜的社會公共事務(wù)。通過培育和發(fā)展各類民間組織，形成對全社會有效覆蓋和全面治理的體系，保障公民通過民間組織參與社會事務(wù)治理的權(quán)利。

同時要加大對社會組織監(jiān)管的力度。由于長期缺乏良好的成長環(huán)境,我國的社會組織存在著資金使用不透明、財務(wù)管理不規(guī)范、從業(yè)人員不專業(yè)、服務(wù)模式不清晰等諸多問題，不僅難以承擔更多的社會治理職責，反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾。近來社會組織頻頻遭遇公信力危機，如“郭美美”事件、“盧美美”事件、“共和國脊梁”事件、河南宋基會事件等在社會上引起了軒然大波，集中暴露了社會組織的公益性問題，在很大程度上消解了正在建立但還非常脆弱的社會信任。只有強化外部監(jiān)督與內(nèi)部管理，才能重塑社會組織的社會形象，才能重新獲得社會公眾的社會信任，才能促進社會組織的健康良性發(fā)展。因此，立足我國社會組織發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗，逐漸完善健全我國的社會組織監(jiān)督機制顯得尤為必要。一是修訂涉及社會組織的行政法規(guī)，把社會組織的資金、活動、行為都納入監(jiān)管之中。二是促進社會組織活動的公開透明，增強行業(yè)自律，增強透明度和公信力。三是加強信息平臺建設(shè)，把民政部門實行的登記、年度檢查、執(zhí)法、評估的情況和社會各方面對社會組織的反映、評價及時反饋在信息平臺上，以利于加強社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，共同促進社會組織健康有序發(fā)展。

(四)培育公眾參與的公共責任意識，全面提升公眾參與能力

“習(xí)慣性質(zhì)疑”、“群體性冷漠”有其復(fù)雜的背景和成因，比如道德文化素養(yǎng)、個人性格的差異等，但最根本的一點還在于缺乏一種責任擔當?shù)墓褚庾R。一個高效率有秩序的現(xiàn)代社會，首先應(yīng)是一個公民成熟的社會。否則，盡管經(jīng)濟飛速發(fā)展，卻也不一定就能促進愛心的升華、素質(zhì)的飛躍。因此，還需要我們在更多反思的基礎(chǔ)上，致力于培育公民意識。

要加大媒體宣傳力度，發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用，凝聚正能量。輿論宣傳是公眾參與的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性工作。蔡定劍教授認為，在處于社會轉(zhuǎn)型時期的中國，公眾參與基本具有“媒體驅(qū)動(media-driven)”的特點[9]。其基本要求是“切實把社會主義核心價值體系融入國民教育和精神文明建設(shè)全過程”。應(yīng)當通過重大事件和優(yōu)秀典型人物事跡集中強化公民意識宣傳，發(fā)揮典型人物示范作用與影響效應(yīng)，培養(yǎng)公民的主體意識、權(quán)利意識、責任意識、集體主義意識、國家意識和平等觀念、法制觀念。比如，面對汶川特大地震災(zāi)害，全國人民共克時艱，大難顯大愛、患難見真情、抗震救災(zāi)展現(xiàn)人性光輝，就是加強公民意識教育的很好時機。

要引入激勵機制，提高公眾參與熱情和積極性，發(fā)揮公眾主體的能動作用。對參與社會治理決策的公眾給予一定的物質(zhì)資助，對參與中表現(xiàn)優(yōu)秀、成效顯著者給予相應(yīng)的表彰獎勵，使公眾在參與社會治理決策中受到應(yīng)有的尊重和支持，以帶動更多的群眾參與社會治理決策，不斷增強社會治理創(chuàng)新的社會合力。

要堅持社會培訓(xùn)和自我教育相結(jié)合的原則，切實提高公眾參與能力。應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、雜志、電視等媒介平臺，向公眾傳授公共政策的相關(guān)知識，加強對公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，促使公眾依法、有序、理性、負責地參與社會治理。在此基礎(chǔ)上，建立一支專群結(jié)合的社會治理工作者隊伍。

參考文獻：

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[4]醫(yī)患沖突背后充斥網(wǎng)絡(luò)言語暴力[N].中國青年報，2013-08-20.

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