協(xié)同治理視角下的政府市場化改革

許正中，孟曉哲

(1.國家行政學(xué)院，北京 100089；2.天津大學(xué) 管理與經(jīng)濟(jì)學(xué)部，天津 300072；3.天津財經(jīng)大學(xué) 商學(xué)院，天津 300222)

改革開放30多年來，中國的歷史性變革之一就是從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。市場化改革是中國有效的體制改革，它突破了傳統(tǒng)的固化體制，實現(xiàn)多元主體的共同發(fā)展，使人民生活水平大幅提高，綜合國力明顯增強，實現(xiàn)了巨大的跨越。

中國改革開放最大的成就是市場化改革，尤其是政府的市場化改革。這種改革使政府在價格控制、行政審批、機構(gòu)縮減等方面都一定程度地實現(xiàn)了市場化運行，也一定程度地克服了政府失靈的約束。然而，由于政府在行政規(guī)制、政府審批、社會資源控制等方面還存在諸多問題，導(dǎo)致政府效能持續(xù)低下。因此，政府應(yīng)該繼續(xù)大力推進(jìn)市場化改革，通過行政體制改革實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，使政府外部聯(lián)動和內(nèi)部運行都實現(xiàn)市場化，變無限政府為有限政府，實現(xiàn)政府、市場和社會的“三元”互動。

一、傳統(tǒng)職能無限放大 政府效能持續(xù)低下

曾幾何時，中國有著強大的政府，就像希臘神話中的怪獸利維坦一樣，其規(guī)模和職能都處于不斷擴(kuò)張的狀態(tài)，在資源控制、行政規(guī)制等方面有著巨大的權(quán)力，卻也往往表現(xiàn)出效能低下的弊端，政府運行機制不完善，導(dǎo)致一系列政府失靈現(xiàn)象。

(一)行政權(quán)力過度

作為收入和財富的再分配者，政府表現(xiàn)出對市場配置的過度干預(yù)。一方面，價格真實地反映了資源的稀缺程度，是由供求關(guān)系決定而不是由機構(gòu)決定的[1]。政府對價格的過度干預(yù)，影響資源流動方向，阻礙了價格的市場化。另一方面，政府在資源配置的過程中束縛了資源流動性，造成資源浪費，以及高成本和低效率的發(fā)生。此外，政府對社會資源的過度控制還容易造成權(quán)力普遍尋租，使尋租成為加速創(chuàng)造價值的工具，這也是造成貧富差距和加重二元結(jié)構(gòu)的重要原因。

市場經(jīng)濟(jì)最本質(zhì)的特點是自由的、自主的交換，如果始終有行政力量在控制，如果強勢政府強化到主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)資源配置的程度，那就不叫市場經(jīng)濟(jì)，而叫權(quán)貴資本主義了[2]。政府對市場競爭的限制將導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的畸形，不僅不利于社會資源的配置，還將打亂市場競爭的有序格局，造成社會分配不平衡。

政府除了對社會資源進(jìn)行控制，其行政規(guī)制也具有較強的壟斷性。行政規(guī)制具有指導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)市場發(fā)展的積極作用，將市場經(jīng)濟(jì)置于政府行政的掌控。然而，政府借助行政的力量也會造成壟斷，如政府將壟斷經(jīng)營權(quán)授權(quán)給企業(yè)的過程就是行政壟斷。即使在市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政規(guī)制還是需要適度執(zhí)行的，如煙草專賣可以有效保護(hù)廣大卷煙消費者的利益，控制煙草質(zhì)量，防止不法行為。但行政規(guī)制過度就會造成信息不對稱、政策透明度差、規(guī)制機構(gòu)濫用職權(quán)等問題?，F(xiàn)階段，在行政規(guī)制過程中，公眾的參與度還比較低，缺乏有效的監(jiān)管制度和問責(zé)機制，這些都成為制約行政規(guī)制完善的障礙。

此外，政府行使其行政權(quán)力的方式之一就是行政審批，行政事務(wù)由政府審批，這是政府發(fā)揮其強制力作用的有效手段，可以為市場順利運行提供必要的公共支持。然而，行政審批也容易引發(fā)政府壟斷，導(dǎo)致工作效率降低甚至尋租行為發(fā)生，破環(huán)市場的自由競爭和有序發(fā)展。同時，由于行政機構(gòu)的繁冗，行政審批的程序過于煩瑣，行政審批的時間久、過程長、環(huán)節(jié)多，涉及職能部門多，監(jiān)管機制又不完善，最終造成社會資源配置的不平衡，行政效能低下，影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)行政機構(gòu)臃腫

政府權(quán)力不斷擴(kuò)張的表現(xiàn)之一就是政府規(guī)模的擴(kuò)張，主要表現(xiàn)為行政機構(gòu)臃腫，部門擴(kuò)張使政府控制的資源越來越多，行政權(quán)力越來越大，進(jìn)而帶來政府權(quán)力的無限性。中國的行政機構(gòu)設(shè)置與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在較大差距。一方面，機構(gòu)設(shè)置龐雜、職能重疊、責(zé)任不清；另一方面，機構(gòu)人員浮躁冷漠，人浮于事，行政效率低下，制度執(zhí)行力差。尤其是基層行政機構(gòu)，臃腫問題更加嚴(yán)重。

過多的行政機構(gòu)會增加收費項目，甚至有些機構(gòu)巧立名目任意收費，在收費標(biāo)準(zhǔn)上也沒有嚴(yán)格的界定，增加了企業(yè)和社會公眾的負(fù)擔(dān)。由于機構(gòu)繁多，權(quán)責(zé)沒有明確的規(guī)定，互相扯皮推諉，在增加辦事難度的同時還增加社會成本，降低了政府工作效率。此外，由于行政人員嚴(yán)重超標(biāo)，給國家財政造成極大的負(fù)擔(dān)，國家財政支出中很大一部分是工作人員的工資支出，而行政支出中的吃喝浪費現(xiàn)象更為突出，這些都嚴(yán)重影響了民生投入。同時，由于監(jiān)督力度不夠，機制不健全，多數(shù)部門都沒有受到相應(yīng)的監(jiān)督，行政支出的膨脹已經(jīng)引起政府高度重視。

政府的公共服務(wù)機構(gòu)帶有較強的壟斷性，社會公眾在享受社會服務(wù)時沒有更多的選擇，龐大的機構(gòu)設(shè)置往往造成辦事效率低下，責(zé)任分散，缺乏有效的競爭機制，這些都不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的運行機制，缺乏競爭的有效協(xié)調(diào)。

總之，政府在放大管理權(quán)限的同時也嚴(yán)重制約了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成政府效率低下，其中有許多原因，如政府機構(gòu)職能不清晰、公共決策存在不足、公共服務(wù)信息不透明、監(jiān)督機制嚴(yán)重欠缺等，并由此引發(fā)了一系列政府失靈。要在根本上克服政府失靈，就要進(jìn)行市場化改革，通過轉(zhuǎn)變政府職能，在政府運行中注入市場化因素，解決政府過度管理和效率低下的問題，實現(xiàn)政府、市場和社會的共同治理。

二、政府職能亟待轉(zhuǎn)型 管理方式亟須改革

持續(xù)低下的管理效率不僅影響了社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還對政府的社會公信力造成很大打擊，一系列因素最終導(dǎo)致了政府失靈，因此，政府亟須轉(zhuǎn)變職能，由傳統(tǒng)的管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府，以社會和公眾利益為主導(dǎo)提供公共服務(wù)，吸取市場經(jīng)濟(jì)的運行經(jīng)驗，進(jìn)行市場化改革，建立市場導(dǎo)向的服務(wù)型政府。

(一)由無限政府轉(zhuǎn)向有限政府

傳統(tǒng)政府是社會經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，其規(guī)模、職能和權(quán)力是無限放大的，日積月累形成繁雜的行政體系，成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)。無限政府轉(zhuǎn)向有限政府就是對政府進(jìn)行適度收縮，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用和社會的自治作用。政府從制高點撤退是20世紀(jì)和21世紀(jì)的一個重大分界線，它使得許多從前封閉的國家實行敞開大門對外貿(mào)易和投資，并在這一過程中極大地擴(kuò)張了全球市場的實際規(guī)模[3]。政府的收縮調(diào)動了其他社會主體的積極性，形成新的治理結(jié)構(gòu)，它以平等合作為基礎(chǔ)，激發(fā)個人潛能的釋放，實現(xiàn)社會自治。

1.激發(fā)個人潛能。現(xiàn)代社會是個人潛能充分釋放的社會，但由于政府控制了太多的資源，使個人的自由不足，能力無法充分發(fā)揮。眾所周知，創(chuàng)新是國家發(fā)展的核心競爭力，被束縛的社會就難以創(chuàng)新。逐漸削弱政府對資源的控制，理順政府與市場和社會公眾的關(guān)系，是發(fā)揮個體主觀能動性的基礎(chǔ)。

2.進(jìn)行行政機構(gòu)精簡和審批制度改革。明確部門權(quán)責(zé)，減少不必要的和職能重復(fù)的部門，提高政府的行政能力和效率。改革行政審批制度，減少公共事務(wù)辦理環(huán)節(jié)，加快推進(jìn)信息化辦公，提供在線服務(wù)。

在由無限政府向有限政府的轉(zhuǎn)型中，適度限制政府的職能和權(quán)力，使政府致力于滿足社會公眾需求，實現(xiàn)社會的共同利益，形成市場和社會的自由和自治，這是政府職能轉(zhuǎn)變的基本取向。

(二)由管理型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府

隨著政府權(quán)限的縮小，政府職能也要發(fā)生轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代政府應(yīng)當(dāng)是創(chuàng)新、廉潔、法治和服務(wù)型的政府。

創(chuàng)新型政府是通過不斷學(xué)習(xí)提升政府治理水平和人員素質(zhì)，建立學(xué)習(xí)型政府，實現(xiàn)自我突破。建設(shè)創(chuàng)新型國家，必然需要創(chuàng)新型政府，在職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)設(shè)置、制度革新等方面都要有所突破。還要通過科學(xué)的績效管理對政府活動進(jìn)行評估，監(jiān)督政府公共服務(wù)的責(zé)任執(zhí)行。

廉潔型政府是公職人員廉潔自律，政府處理公共事務(wù)遵守公正、透明、陽光的原則，防止一切可能的貪污腐敗，這是影響政府公信力的重要因素，也體現(xiàn)了政府為人民服務(wù)的目標(biāo)和追求，是對道德和法律的尊重。

法治建設(shè)是國家治理的基礎(chǔ)，也是政府改革的重要原則。它既是一套行為規(guī)則，又是一種精神的集合體；既是一種社會的組織模式，又是一種特定精神原則指導(dǎo)下的價值選擇[4]。法治是按法律制度行使職能，使得社會經(jīng)濟(jì)有序運行。傳統(tǒng)的政府職能強大，只需要政府就能對經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行控制。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型，法律成為規(guī)范社會經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)繩。通過立法將服務(wù)型政府的職能確立下來，使政府改革方向更加明晰；通過立法完善市場經(jīng)濟(jì)行為，使其更加公平、公開、公正。

無論是創(chuàng)新、廉潔還是法治的政府，最終的目的都是為人民服務(wù)，實現(xiàn)社會的共同利益。因此，在縮小政府無限權(quán)限的同時，弱化政府的管理職能，也要相應(yīng)增加其服務(wù)職能，這就是服務(wù)型政府的本質(zhì)。

政府是為人民服務(wù)的，要以社會公眾的利益為基本出發(fā)點，以服務(wù)型政府作為職能轉(zhuǎn)折點，以創(chuàng)新型政府作為驅(qū)動力，以廉潔型政府作為過程核心，以法治型政府作為制度保證，最終實現(xiàn)政府職能的順利轉(zhuǎn)型。

(三)由傳統(tǒng)型政府轉(zhuǎn)向市場型政府

隨著組織邊界的模糊，政府和企業(yè)、社會共同承擔(dān)著向社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任，但由于傳統(tǒng)的行政約束制約了公共服務(wù)的效率，引入公平、競爭和效率等市場化手段已經(jīng)成為大勢所趨。

1.隨著全球化發(fā)展的不斷深入，世界競爭日益激烈，各種資源開始在全球范圍內(nèi)進(jìn)行配置，國際競爭也轉(zhuǎn)向文化、經(jīng)濟(jì)、社會、科技等多層次綜合競爭。在這樣的背景下，政府的市場化改革就成為世界發(fā)展的總體趨勢。同時，隨著國內(nèi)市場化改革的不斷深入，個人社會初步形成，公民社會快速發(fā)展，企業(yè)和第三部門也取得了顯著成績，促使政府也加入到市場化改革的洪流之中。

2.將部分公共服務(wù)市場化，可以緩解國家財政預(yù)算的壓力，通過多渠道為公共服務(wù)提供資金，提高公共服務(wù)的競爭性。打破政府部門的壟斷，引入競爭機制，可以加強包括政府、企業(yè)、社會等多元主體之間的競爭，通過市場化手段提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。

3.企業(yè)家精神作為市場經(jīng)濟(jì)的重要理念，也可以納入政府的管理過程中，使政府官員增強對社會公眾的服務(wù)意識和對公共事務(wù)的責(zé)任意識，像企業(yè)家對待自己的企業(yè)一樣，為企業(yè)、社會組織及公民個人熱情服務(wù)，這是塑造政府形象的突破口。

通過市場化競爭和發(fā)揚企業(yè)家精神創(chuàng)新政府改革，提高了政府的社會公信力。因此，探索一條適合中國國情的政府市場化改革之路已經(jīng)成為時代的要求。

三、多管齊下促改革 協(xié)同推進(jìn)市場化

市場化改革既是政府改革的總方向，也是政府、企業(yè)和社會協(xié)同發(fā)展的過程，需要政府內(nèi)外部聯(lián)動，共同實現(xiàn)市場化運行，推動行政體制改革，共同促進(jìn)現(xiàn)代化發(fā)展。

(一)內(nèi)部外部共同運轉(zhuǎn) 實現(xiàn)政府市場化運行

40多年前，先發(fā)國家把市場機制引入政府管理的過程中，進(jìn)行了政府的市場化改革。一方面，將政府的公共服務(wù)對外市場化，交由私人部門或社會提供；另一方面，將市場機制引入政府的內(nèi)部管理中，提高政府整體管理水平。通過內(nèi)外市場化的共同運轉(zhuǎn)實現(xiàn)公平競爭，降低成本，提高效率。

1.政府外部市場化

由于政府機構(gòu)缺乏競爭、運轉(zhuǎn)低效以及政府公共決策效率不高等原因，經(jīng)常會發(fā)生政府失靈。當(dāng)僅憑政府的力量無法解決政府失靈的時候，就需要市場和社會的力量加以干預(yù)。政府外部市場化就是要放松管制，將一些社會經(jīng)濟(jì)問題交由市場和社會解決，政府要重新定位自己的職責(zé)，即為社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步提供服務(wù)和基礎(chǔ)性保障。

政府在制定政策時要通過公共選擇機制，打破傳統(tǒng)的政府壟斷，使社會公眾充分參與，提高政策的適用性。通過放松政府對市場經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，充分運用市場化手段，營造公平競爭的市場環(huán)境，公共服務(wù)參與市場競爭可以大大提升其服務(wù)質(zhì)量。尋租是滋生腐敗的重要原因，通過產(chǎn)權(quán)制度改革減少并消除尋租。一旦產(chǎn)權(quán)明確之后，尋租現(xiàn)象將被有效遏制。

傳統(tǒng)的公共物品和服務(wù)都是由政府提供的，雖然體現(xiàn)了政府的價值，但也容易導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足等，必須通過私人部門的參與實現(xiàn)競爭，提高公共產(chǎn)品的提供效率。如果公共物品和服務(wù)僅由私人部門單獨提供，就會喪失其非競爭性的本質(zhì)，完全成為市場化行為，忽視了公共物品和服務(wù)的最終目的是為廣大群眾服務(wù)的。因此，由政府和私人部門共同提供公共物品和服務(wù)，既解決了供給不足的問題，也解決了過度市場化的問題，使社會治理達(dá)到平衡。

在政府市場化改革中，還要加速資源的流動性，尤其是土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素的流動性，使傳統(tǒng)的資源數(shù)量投入轉(zhuǎn)為資源質(zhì)量投入，通過資源有效配置提高效率，減少浪費。作為服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)的主體，政府、企業(yè)要有明確分工，由企業(yè)發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用，政府則是創(chuàng)造和維護(hù)良好的市場環(huán)境，保證市場穩(wěn)健發(fā)展。

此外，政府還要在改善民生方面借鑒市場經(jīng)驗，發(fā)揮積極作用。作為關(guān)系社會公眾利益的政府，應(yīng)把民生問題放在首位，不僅能解決各類社會矛盾和沖突，還將深刻影響社會結(jié)構(gòu)的變革。在二元結(jié)構(gòu)愈發(fā)凸顯的情況下，政府借助市場的力量調(diào)節(jié)收入分配、完善社會保障、實現(xiàn)社會的普遍服務(wù)，使人們均等享有社會成果，這是社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的基本保證。

總之，理順政府與企業(yè)和社會的關(guān)系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，減少政府的行政干預(yù)和各種行政性審批，需要審批的要嚴(yán)格依法辦理，公開、透明、高效，防止腐敗滋生，明確部門權(quán)責(zé)，建立完善的監(jiān)管機制，打造有限的服務(wù)型政府。

2.政府內(nèi)部市場化

政府內(nèi)部市場化就是政府在內(nèi)部管理過程中導(dǎo)入市場機制，通過市場化手段對政府的內(nèi)部運行進(jìn)行改革，通過有效的激勵和約束控制內(nèi)部部門的行為，發(fā)揮其主觀能動性，激發(fā)政府部門活力，提高政府辦事效率，運用市場化的有效機制重新優(yōu)化政府資源。

首先，可以通過契約化管理形成政府內(nèi)部部門之間的契約關(guān)系。這是政府放權(quán)、分權(quán)的表現(xiàn)，充分激發(fā)各部門的積極性和主動性，通過建立契約關(guān)系形成一種保證。契約精神是市場經(jīng)濟(jì)條件下的平等守信精神，是契約關(guān)系的重要準(zhǔn)則，也是服務(wù)型政府的改革創(chuàng)新。契約模式使專業(yè)部門在專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，避免了政府盲目參與，通過創(chuàng)新管理方式從制度上提高了效率，體現(xiàn)了契約的作用。

其次，傳統(tǒng)政府的行政執(zhí)行往往程序復(fù)雜、過程煩瑣，通過實施績效預(yù)算管理將大大提高公共服務(wù)效率。一方面，通過績效預(yù)算形成公共服務(wù)體系，用科學(xué)的方法嚴(yán)格控制項目的支出和建設(shè)情況，定期對其進(jìn)行評價和考核，及時調(diào)整建設(shè)方案；另一方面，績效預(yù)算實現(xiàn)了政府的有所為有所不為，通過責(zé)任約束政府行為，對公共行政有著重要的意義。同時，建立完善的監(jiān)督機制，通過全民參與對政府行為進(jìn)行監(jiān)督，及時糾正政府及其工作人員存在的問題，對提升公務(wù)員素質(zhì)和提高政府效率有重要作用。

再次，改革創(chuàng)新行政人事制度。通過科學(xué)的量化指標(biāo)對政府部門人員進(jìn)行考核，準(zhǔn)確評價其工作效果，同時，完善公務(wù)員選拔和聘用機制，加強公務(wù)員的道德建設(shè)、能力建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)等，增強其服務(wù)意識，建立完善的監(jiān)督激勵機制，充分調(diào)動其工作積極性和創(chuàng)造性，減少資源浪費和腐敗滋生。

政府在外部市場化和內(nèi)部市場化的同時，還要形成內(nèi)外循環(huán)發(fā)展模式，使其成為一個有機整體，而不是割裂的條塊化，政府內(nèi)部的運行正是為了給外部的市場經(jīng)濟(jì)提供良好的環(huán)境條件和制度基礎(chǔ)，外部市場化也為政府的內(nèi)部運行提供了基礎(chǔ)支持，而且通過市場化手段，使政府與市場渾然一體，共同促進(jìn)社會發(fā)展，這是政府市場化改革的融合。

(二)建立全息化政府 推動行政體制改革

在政府市場化改革的過程中，充分利用現(xiàn)代化管理手段為改革創(chuàng)新提供了源源不斷的動力，抓住了科學(xué)的管理方法，就打開了改革的突破口。因此，政府改革要實現(xiàn)現(xiàn)代化技術(shù)的驅(qū)動，打破傳統(tǒng)的全納化和全控化模式，即一切關(guān)系社會公共利益的事務(wù)全部納入，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一切資源全部控制，這是制約社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的瓶頸。政府要轉(zhuǎn)向全息化管理，即處理公共事務(wù)全部信息化，利用現(xiàn)代科技手段建立透明高效的政府，最終保證政府市場化改革的順利進(jìn)行。

1.全納化和全控化：傳統(tǒng)政府的桎梏

傳統(tǒng)政府的管理模式是全納化和全控化的統(tǒng)一，政府掌握一切社會資源和公共事務(wù)，管理范圍無限膨脹，成為無所不為的全能型政府，主體地位極端突出。全納化就是一切涉及公共利益的事務(wù)全部納入政府市場化改革的進(jìn)程中來。公共事務(wù)是為社會提供公共服務(wù)的非商業(yè)化行為，是為實現(xiàn)社會共同利益最大化的活動，反映了社會共同的利益需求，并帶有較強的公益性，是提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的基礎(chǔ)。公共事務(wù)的內(nèi)容和形式是變化多樣的，但無論是何種公共事務(wù)，都納入政府的掌控之中，盲目擴(kuò)大了政府的職能范圍，忽視了社會公眾的作用，使利益焦點集中，社會利益偏移。

隨著傳統(tǒng)社會的瓦解和現(xiàn)代社會的形成，社會中出現(xiàn)了多元化的利益主體，也形成多元化的利益階層。不同階層在各自利益的驅(qū)使下活動，為謀求各自的利益努力，導(dǎo)致社會的弱勢群體開始與社會不融合，如農(nóng)村轉(zhuǎn)移的勞動力、失業(yè)人員、農(nóng)民工及其子女等，由于社會割裂他們難以融入社會，不能享受基本的社會保障和福利。社會普遍服務(wù)就是要讓這些邊緣化群體也享有均等的社會服務(wù)，使公共服務(wù)全覆蓋，逐步減少并消除社會的不融合。而僅憑政府的力量提供社會服務(wù)難以覆蓋所有社會人群，只能導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)愈演愈烈。完善公共事務(wù)管理模式，通過全員參與共同治理，實現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)和利益共享，使公共事業(yè)充分代表最廣大人民的利益，這才是服務(wù)型政府的責(zé)任。

在全納化以外，傳統(tǒng)政府還有著明顯的全控化特征，即政府控制所有的社會資源，形成各種不平等的交易，造成諸如收入不公平等一系列社會問題。市場經(jīng)濟(jì)以競爭為主要特征，以優(yōu)勝劣汰為重要機制，市場競爭必然會帶來不平等，但政府的全控化則引發(fā)了更大的不平等。由于政府的過度控制，形成強勢壟斷，政府權(quán)力極度放大，只有少部分人能依附于政府的力量獲取過多利益，而大多數(shù)人的利益則難以滿足，這種由市場壟斷控制帶來的不公平極大阻礙了市場化進(jìn)程，必須尋找一種新的治理模式解決這些不公平，建立透明高效的服務(wù)型政府。

2.全息化：以大數(shù)據(jù)為支撐建立透明高效的政府

信息化給中國的政府改革帶來了全新的契機，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通訊技術(shù)和信息技術(shù)進(jìn)行公共事務(wù)管理已經(jīng)成為政府提高工作效率的基本方式。政府全息化則是在政府整個工作流程及市場化改革中全部信息化，不僅在技術(shù)手段上建立信息化平臺，在提供公共服務(wù)時也要保證全部信息透明公開。政府失靈的一大原因就是信息的不完全，政府活動缺乏公開、透明機制，全息化就給政府提供了對外開放的平臺，時時接受外界的監(jiān)督，有利于政府及時發(fā)現(xiàn)問題并加以解決。

政府全息化，需要建立電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，對社會提供信息化服務(wù)，提高辦公效率。隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，全新的管理模式正在誕生，不但創(chuàng)新了經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，對政府的市場化改革也有積極的推動作用。大數(shù)據(jù)是重要的資源，要在政府全息化過程中充分發(fā)揮其價值。政府市場化改革是一項系統(tǒng)性工程，隨著科技的進(jìn)步，建立信息化平臺是改革的基本內(nèi)容，建立數(shù)據(jù)環(huán)境則是改革的艱巨任務(wù)。用龐大的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行市場化改革，為績效管理提供了恰當(dāng)?shù)臎Q策基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)資源支撐社會治理，這是現(xiàn)代化發(fā)展的重要領(lǐng)域。

有了信息化平臺和大數(shù)據(jù)的支撐，再加上物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高新技術(shù)的綜合運用，為政府改革提供了強大的智力支持，保證政府運行的有效性，也為政府的公開透明提供了條件。如果說信息時代給政府改革帶來了先進(jìn)的技術(shù)支持，那么信息公開就為政府的透明性提供了重要保證。透明政府是對政府掌握的公共信息和政府的公共活動的對外公開，能夠有效防止暗箱操作，除了必須保密的部分外，政府有義務(wù)向社會公眾公開政府信息，使政府的公共活動更加透明，可以有效遏制腐敗事件發(fā)生，政府要時刻接受社會監(jiān)督，克服信息不對稱引發(fā)的政府壟斷，降低交易成本，調(diào)動社會公眾參與決策的積極性，是政府市場化改革的挑戰(zhàn)。

隨著政府改革的不斷深入，建立以電子治理為基礎(chǔ)的全息化政府是市場化改革的重點。利用信息技術(shù)推動社會公民的廣泛參與，建立透明高效的政府，提高政府公信力，并最終實現(xiàn)善治，這是政府治理改革的新突破，在政府與社會公眾的關(guān)系融合、獲取社會公共利益、轉(zhuǎn)變政府職能等方面都起到工具化的作用，是網(wǎng)絡(luò)化時代政府改革創(chuàng)新的趨勢和方向。

(三)著力打造“三元”互動 共同促進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程

在中國現(xiàn)代化進(jìn)程中，目前正面臨“多二元”重疊交互滲透影響的發(fā)展形態(tài)，即城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化、城市內(nèi)部貧富二元化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展二元化，等?！岸喽钡某霈F(xiàn)是政府問題、經(jīng)濟(jì)問題和社會問題共同導(dǎo)致的，其解決也不是僅憑政府的單方力量就可以的，需要政府在市場化改革的過程中聯(lián)合市場和社會，三元主體共同發(fā)揮積極作用，即通過“三元”互動提高公共管理效率，實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展。

1.盈利高效的市場

盈利高效的市場是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，也是市場自動調(diào)節(jié)達(dá)到的最優(yōu)狀態(tài)。要使政府對資源適度控制，就要發(fā)揮市場資源配置的作用，建立統(tǒng)一的公平性市場，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是以高效的市場為基礎(chǔ)的。目前，中國的市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)正在飛速前進(jìn)，但其中的問題也存在。如能源消耗量大，可持續(xù)發(fā)展性差，戶籍制度制約，勞動力市場難以統(tǒng)一，資源性產(chǎn)品價格壟斷，市場機制難以形成，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重，助長腐敗風(fēng)氣，等等。要建立盈利高效的市場就要充分發(fā)揮市場的積極作用，有效進(jìn)行調(diào)節(jié)。

通過市場化改革，首先要形成公平的競爭環(huán)境，堅持打破行政壟斷，減少政府干預(yù)；打擊假冒偽劣，防止不正當(dāng)競爭；堅持信息公開，加強監(jiān)督管理；制止搭便車現(xiàn)象，保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)。隨著競爭的日益激烈，營造公平競爭的市場環(huán)境是促進(jìn)市場有序發(fā)展的基礎(chǔ)。其次要樹立競爭意識，面對有限的資源和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，競爭是最優(yōu)選擇，鼓勵企業(yè)積極參加競爭是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的有效手段。因此，樹立企業(yè)競爭者的競爭意識，激發(fā)其發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新和合作的潛力，提高企業(yè)的經(jīng)營管理能力，最終獲取更多的利潤。再次要加強競爭機制建設(shè)。競爭機制是創(chuàng)造盈利高效市場的基礎(chǔ)，是市場機制的重要內(nèi)容之一，是市場經(jīng)濟(jì)必不可少的要素，對經(jīng)濟(jì)運行發(fā)展有著重要作用。積極探索建立競爭機制的有效途徑，培育高素質(zhì)的市場競爭主體是保證市場快速有效發(fā)展的關(guān)鍵。

2.有限法治的政府

政府作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，曾經(jīng)起到重要的作用，但是隨著社會文明的進(jìn)步和市場化的深入，無所不能的全能型政府已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)代社會的需求，一個有限法治的政府正在重新定位。

政府的首要目標(biāo)就是進(jìn)行職能轉(zhuǎn)型，由“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型，由無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，這是突破政府高度集權(quán)的重要一步，也是政府還政于民的重要體現(xiàn)。在縮減國家職能范圍的進(jìn)程中，它們一方面削弱國家力量的強度，另一方面又產(chǎn)生出對另一類國家力量的需要[5]。政府正逐漸放松對經(jīng)濟(jì)的管制，向市場放權(quán)，放松對社會的控制，向社會放權(quán)，真正成為為社會經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)的保障力量，這是對政府管理模式的顛覆。

政府其次還要深入進(jìn)行法治建設(shè)，即一切活動都要以法律為依據(jù)和基本的制度約束。政府要建立健全法律法規(guī)，以及形成有效的監(jiān)督機制，不斷增強執(zhí)法力度，即加強法律宣傳和普及，形成法治意識，加強法律懲治力度，嚴(yán)懲各類犯罪，使法律充分發(fā)揮其作用。使政府行為法治化和透明化，接受法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和社會監(jiān)督。建設(shè)有限服務(wù)型政府和法治型政府是政府市場化改革的緊迫任務(wù)。

3.負(fù)責(zé)有序的社會

社會公眾是國家的最基本單元，社會是國家發(fā)展的最基本力量，無論是政府的服務(wù)還是市場的調(diào)節(jié)，最終都是為了滿足社會的需求。因此，社會的穩(wěn)定和諧是現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，建設(shè)負(fù)責(zé)有序的社會是營造良好發(fā)展環(huán)境的基礎(chǔ)，社會治理是化解社會矛盾和沖突的創(chuàng)新手段。

社會治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是改革戶籍制度。社會由公眾組成，代表了廣大公眾的共同利益，而目前很大一部分人的利益還沒有得到滿足，不能獲得有效的公共服務(wù)，這其中的根源就是戶籍制度的制約。現(xiàn)代人有自由遷徙權(quán)，人口是不斷流動的，而戶籍制度又恰恰限制了人的自由流動，使公共服務(wù)在供給的操作層面遇到障礙。而受到戶籍制度制約的人們越來越被社會邊緣化，農(nóng)民工得不到基本的社會保障，他們的子女得不到基本的教育條件，成為社會的弱勢群體，并導(dǎo)致二元結(jié)構(gòu)愈發(fā)嚴(yán)重。

社會治理的基本理念就是全員參與，共同自治。隨著社會公眾的廣泛參與，各類社會組織也積極參與到社會治理的活動中來，這就要平衡各類組織之間的關(guān)系，鼓勵其參與治理的同時也進(jìn)行應(yīng)有的監(jiān)督，強化各類組織的服務(wù)意識，形成相互監(jiān)督的運行機制，有效配置社會資源。

隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深化，政府、市場和社會成為共同進(jìn)行社會治理的三大主體，并分別承擔(dān)著各自的職能，市場和社會的力量不斷強大，政府則是為其提供基礎(chǔ)保障功能，三者形成積極的互動關(guān)系，這是政府市場化改革將要突破的關(guān)鍵。

參考文獻(xiàn)：

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[5]佛朗西斯·福山.國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序[M].黃勝強，許銘原，譯.北京：中國社會科學(xué)出版社，2007：15-16.