冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)西藏政策協(xié)調(diào)機(jī)制述評(píng)

王 林 平

(1.黑龍江大學(xué)哲學(xué)博士后流動(dòng)站，哈爾濱150080;2.哈爾濱工程大學(xué)思想政治理論教研部，哈爾濱150001)

冷戰(zhàn)末期以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上時(shí)有分歧。比如，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《2002年西藏政策法》等多項(xiàng)干涉中國(guó)內(nèi)政的涉藏法律，嚴(yán)重踐踏了中國(guó)對(duì)西藏的主權(quán)。而美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院卻多次發(fā)表聲明，聲稱(chēng)美國(guó)政府承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分。那么美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上的分歧究竟是表面“做戲”還是確乎存在?如果確乎存在，它們是通過(guò)什么樣的協(xié)調(diào)機(jī)制解決分歧的?深入研究這些問(wèn)題對(duì)我們認(rèn)清冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)西藏政策的實(shí)質(zhì)，把握美國(guó)西藏政策未來(lái)發(fā)展方向，捍衛(wèi)我國(guó)對(duì)西藏的主權(quán)具有重要的意義。

一、冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)西藏政策的主要表現(xiàn)形式及其發(fā)展脈絡(luò)

自20世紀(jì)40年代美國(guó)開(kāi)始插手西藏事務(wù)以來(lái)，美國(guó)一直把其西藏政策作為整個(gè)對(duì)華外交戰(zhàn)略的組成部分。由于受中美關(guān)系、國(guó)際局勢(shì)等因素的影響，冷戰(zhàn)以來(lái)不同歷史時(shí)期美國(guó)的西藏政策均有不同程度的調(diào)整，但均貫穿著一條主線，即推動(dòng)西藏問(wèn)題國(guó)際化，利用西藏問(wèn)題遏制中國(guó)，時(shí)至今日仍未改變。但冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏問(wèn)題上的表態(tài)并不完全一致，這容易給人造成認(rèn)識(shí)上的混亂:究竟哪一方的立場(chǎng)更能代表美國(guó)的西藏政策?因此，有必要先明確冷戰(zhàn)末期以來(lái)究竟哪些部門(mén)、何種形式的決策可以包括在美國(guó)西藏政策的范圍之內(nèi)。金燦榮先生認(rèn)為:“從形式上看，總統(tǒng)的重要講話，如每年的國(guó)情咨文、經(jīng)濟(jì)咨文和預(yù)算咨文，高級(jí)官員的外交政策發(fā)言、外交照會(huì)等等都有政策意義。但是，具有完全法律效力的外交政策主要是三種:涉外法律、條約和行政協(xié)定，尤其是涉外法律和條約?！保?］按照這種觀點(diǎn)，作為美國(guó)對(duì)華外交決策的重要組成部分，冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)西藏政策至少應(yīng)包括以下幾種表現(xiàn)形式:一是美國(guó)總統(tǒng)、政府高級(jí)官員(國(guó)務(wù)卿、西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員等)所發(fā)表的重要涉藏講話、參與的外交活動(dòng)以及總統(tǒng)做出的有關(guān)行政命令等。因此，美國(guó)總統(tǒng)在白宮接見(jiàn)達(dá)賴(lài)，就西藏問(wèn)題所表達(dá)的立場(chǎng)、觀點(diǎn)，美國(guó)國(guó)務(wù)院所發(fā)表的西藏人權(quán)年度報(bào)告等都應(yīng)視作美國(guó)西藏政策的組成部分。二是國(guó)會(huì)討論通過(guò)并由總統(tǒng)簽署生效的涉藏法律，如《2002年西藏政策法》。三是國(guó)會(huì)通過(guò)的未成為法律的涉藏議案?！皬?987年至2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)共提出200余項(xiàng)涉藏議案，”［2］其中只有少數(shù)成為法律，那些未成為正式法律的涉藏議案雖然對(duì)美國(guó)的西藏政策無(wú)法律約束力，但它代表了國(guó)會(huì)一部分議員在西藏政策上的立場(chǎng)，他們會(huì)持續(xù)提出類(lèi)似的議案，即使這些議案仍不能成為法律，但通過(guò)電視直播、議會(huì)辯論等途徑，一些議案可以起到影響輿論的作用?？梢?jiàn)，從冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)西藏政策的主要表現(xiàn)形式來(lái)看，美國(guó)總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、國(guó)會(huì)在美國(guó)西藏政策決策中均扮演著重要角色。

美國(guó)自冷戰(zhàn)末期以來(lái)就開(kāi)始逐步調(diào)整其西藏政策。其調(diào)整的大方向是:一方面以關(guān)注人權(quán)狀況為由，大肆公開(kāi)誣蔑、指責(zé)中國(guó)的西藏政策，向中國(guó)政府施加壓力，要求中國(guó)政府同達(dá)賴(lài)及其私人代表談判;另一方面，放棄冷戰(zhàn)時(shí)期以秘密準(zhǔn)軍事行動(dòng)支持西藏分裂勢(shì)力的做法，轉(zhuǎn)而以更加公開(kāi)的方式加大對(duì)達(dá)賴(lài)及“藏獨(dú)”勢(shì)力的支持力度，推動(dòng)西藏問(wèn)題國(guó)際化。在執(zhí)行這一新的西藏政策過(guò)程中比較重要的事件有:1987年，美國(guó)國(guó)會(huì)人權(quán)問(wèn)題核心小組邀請(qǐng)達(dá)賴(lài)赴美發(fā)表演講，公開(kāi)闡述其解決西藏問(wèn)題的五點(diǎn)建議。美國(guó)國(guó)會(huì)并聲稱(chēng)美國(guó)在制定對(duì)華外交政策時(shí)應(yīng)把西藏問(wèn)題置于更高的地位。自1987年起，幾乎每屆國(guó)會(huì)都要通過(guò)涉藏反華議案，并不斷向白宮施加壓力，要求白宮實(shí)行支持達(dá)賴(lài)集團(tuán)的政策。1991年，喬治·布什成為第一位在白宮接見(jiàn)達(dá)賴(lài)的在任總統(tǒng)，此后，美國(guó)歷任總統(tǒng)都在白宮接見(jiàn)過(guò)達(dá)賴(lài)。根據(jù)1994年國(guó)會(huì)通過(guò)的法案，國(guó)務(wù)院發(fā)表的年度國(guó)別人權(quán)報(bào)告中國(guó)報(bào)告中單獨(dú)闡述西藏人權(quán)狀況，以示西藏的獨(dú)特地位，其中不乏歪曲之辭。1997年美國(guó)國(guó)務(wù)院設(shè)立了“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”一職，公然干涉中國(guó)內(nèi)政。2006年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)法案，授予達(dá)賴(lài)國(guó)會(huì)金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)拢员碚闷洹巴ㄟ^(guò)和平方式使藏族人民在中國(guó)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)文化自治”的努力。2008年3月拉薩發(fā)生暴亂事件后，美國(guó)參眾兩院議員提出了一系列議案，要求禁止美國(guó)政府官員出席北京奧運(yùn)會(huì)以制裁中國(guó)，并在國(guó)會(huì)成立西藏核心小組以“代表西藏人民及達(dá)賴(lài)流亡政府的權(quán)利”。美國(guó)的上述做法表明冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)的西藏政策已發(fā)生很大變化，它加劇了西藏問(wèn)題的復(fù)雜性，人為地給中國(guó)政府解決好西藏問(wèn)題制造了重重障礙，使西藏問(wèn)題成為繼臺(tái)灣問(wèn)題之后影響中美關(guān)系的又一個(gè)重要因素。

二、美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上的主要分歧

冷戰(zhàn)末期以來(lái)，美國(guó)西藏政策的決策部門(mén)在利用西藏問(wèn)題遏制中國(guó)這一根本立場(chǎng)上應(yīng)該說(shuō)是一致的，但在一些具體問(wèn)題上存在分歧，有時(shí)這些分歧還很尖銳，與冷戰(zhàn)時(shí)期相比形成較大反差，突出表現(xiàn)在以下兩方面:

第一，西藏地位問(wèn)題。所謂西藏地位問(wèn)題完全是西藏分裂勢(shì)力依托國(guó)際反華勢(shì)力的支持單方面炮制出來(lái)的，其核心是否定中國(guó)對(duì)西藏的主權(quán)，主張西藏是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家。20世紀(jì)80年代之前，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)均未公開(kāi)對(duì)中國(guó)對(duì)西藏的主權(quán)地位表示過(guò)異議。但冷戰(zhàn)末期以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏地位問(wèn)題上開(kāi)始出現(xiàn)分歧。20世紀(jì)80年代后期，達(dá)賴(lài)分別在美國(guó)國(guó)會(huì)和歐共體提出所謂“五點(diǎn)建議”和“斯特拉斯堡建議”，得到部分美國(guó)國(guó)會(huì)議員的支持。然而1987年10月14日，美國(guó)助理國(guó)務(wù)卿幫辦羅伊在眾議院亞太小組委員會(huì)和人權(quán)與國(guó)際組織小組委員會(huì)舉行的西藏問(wèn)題聽(tīng)證會(huì)上則指出:美國(guó)政府認(rèn)為，“西藏是中國(guó)的一部分”，白宮不贊同達(dá)賴(lài)的“五點(diǎn)建議”，因?yàn)樵摻ㄗh是“一個(gè)由未被任何政府官方承認(rèn)的‘流亡政府’”首腦提出的政治建議。

2013年5月20日，美國(guó)國(guó)務(wù)院公布的《2012年國(guó)際宗教自由報(bào)告(中國(guó))》單獨(dú)闡述西藏狀況時(shí)，開(kāi)篇就首先聲明:“美國(guó)政府承認(rèn)西藏是中華人民共和國(guó)的一部分?！保?］這也是美國(guó)國(guó)務(wù)院長(zhǎng)久以來(lái)的一貫立場(chǎng)。但在部分議員的鼓噪之下，從20世紀(jì)80年代末期起，美國(guó)國(guó)會(huì)還是出臺(tái)了一系列公開(kāi)挑戰(zhàn)中國(guó)對(duì)西藏主權(quán)的涉藏法案。1991年5月，美國(guó)眾議院通過(guò)了眾議員吉爾曼提出的題為“中國(guó)對(duì)西藏非法控制”的第145號(hào)共同決議案。該議案公然將西藏說(shuō)成是“一個(gè)被占領(lǐng)的國(guó)家”，“其真正代表是由西藏人民認(rèn)可的達(dá)賴(lài)?yán)锛捌洹魍稣?。該議案經(jīng)修改后被附加在第1415號(hào)議案之中，并于1991年10月28日經(jīng)布什總統(tǒng)簽署成為法律［4］80。

第二，西藏人權(quán)狀況與美國(guó)在華經(jīng)濟(jì)利益何者對(duì)美國(guó)國(guó)家利益更為重要。在那些主張將西藏人權(quán)狀況與“對(duì)華最惠國(guó)待遇”掛鉤或以人權(quán)問(wèn)題為由主張對(duì)華實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的國(guó)會(huì)議員看來(lái)，對(duì)西藏人權(quán)狀況給以關(guān)注是美國(guó)在道義上應(yīng)盡的責(zé)任，也是美國(guó)在全球范圍內(nèi)推行美國(guó)式人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的需要。因此，20世紀(jì)80年代末期以來(lái)，國(guó)會(huì)利用西藏人權(quán)問(wèn)題向中國(guó)施加壓力的態(tài)度比行政部門(mén)要強(qiáng)硬得多。1987年前后，國(guó)會(huì)多次提出議案，要求政府將西藏人權(quán)問(wèn)題與對(duì)華軍售掛鉤。1989年4月17日，眾議院在第2002號(hào)決議案中以“中國(guó)在西藏繼續(xù)侵犯人權(quán)”為由，援引美國(guó)《出口管制法》，要求美國(guó)政府“限制向中國(guó)出口用于西藏地區(qū)的武器，除非總統(tǒng)向國(guó)會(huì)保證中國(guó)不將上述軍事物資用于上述活動(dòng)”［4］49。同年6月13日，眾議院提出第2611號(hào)議案，要求“中國(guó)在進(jìn)一步改善西藏的民主自由和正義”等方面應(yīng)取得顯著進(jìn)步，否則將實(shí)施暫停對(duì)華援助等多邊制裁措施。此后，國(guó)會(huì)又陸續(xù)提出數(shù)十個(gè)議案要求布什政府加大制裁力度。

而自喬治·布什以來(lái)的歷任總統(tǒng)均以美國(guó)在華經(jīng)濟(jì)利益為重，在與國(guó)會(huì)就涉藏問(wèn)題上發(fā)生沖突時(shí)，不惜動(dòng)用總統(tǒng)否決權(quán)。最典型的例子是國(guó)會(huì)與總統(tǒng)關(guān)于“對(duì)華最惠國(guó)待遇”的爭(zhēng)論。1989年中國(guó)發(fā)生政治風(fēng)波后，美國(guó)國(guó)會(huì)中相當(dāng)數(shù)量的議員主張把“對(duì)華最惠國(guó)待遇”與人權(quán)問(wèn)題掛鉤。1991年5月2日，眾議院提出第2212號(hào)議案，該議案為延長(zhǎng)“對(duì)華最惠國(guó)待遇”附加了10項(xiàng)與人權(quán)相關(guān)的苛刻條件，其中3項(xiàng)直接針對(duì)西藏人權(quán)。同年5月16日，參議院又通過(guò)《米切爾議案》，再次提出將包括西藏人權(quán)在內(nèi)的條款作為“對(duì)華最惠國(guó)待遇”的必要條件之一。然而，兩項(xiàng)議案均被布什總統(tǒng)否決。1993年，克林頓就任總統(tǒng)不久曾公開(kāi)指責(zé)西藏的人權(quán)狀況，但第二年就宣布將西藏人權(quán)問(wèn)題與“對(duì)華最惠國(guó)待遇”問(wèn)題脫鉤。美國(guó)著名西藏問(wèn)題專(zhuān)家戈登斯坦在評(píng)價(jià)克林頓西藏政策的這一轉(zhuǎn)變時(shí)說(shuō):“美國(guó)的對(duì)華政策再次將(美國(guó)的)政治利益和經(jīng)濟(jì)利益放在了民主與人權(quán)之前。”［5］

三、美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)西藏政策協(xié)調(diào)機(jī)制

冷戰(zhàn)時(shí)期，美國(guó)各決策部門(mén)在西藏政策決策上已形成較成熟的協(xié)調(diào)機(jī)制:“美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)、總統(tǒng)、國(guó)務(wù)院、中央情報(bào)局、國(guó)會(huì)、國(guó)防部等相關(guān)部門(mén)在制定和執(zhí)行西藏政策過(guò)程中分工明確，協(xié)同配合，體現(xiàn)了美國(guó)戰(zhàn)略決策部門(mén)利用西藏遏制中國(guó)目標(biāo)的高度一致?！保?］冷戰(zhàn)末期以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策問(wèn)題上的協(xié)調(diào)經(jīng)過(guò)了兩個(gè)發(fā)展階段，從20世紀(jì)80年代后期到90年代后期，分歧比較尖銳，尚未找到有效、穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機(jī)制，在分歧較大時(shí)往往以總統(tǒng)動(dòng)用否決權(quán)否決國(guó)會(huì)的議案等激烈對(duì)抗的方式完成政策協(xié)調(diào)。90年代后期之后，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)逐步形成了一套解決西藏政策問(wèn)題分歧的協(xié)調(diào)機(jī)制，主要包括以下三個(gè)方面:

第一，于1997年在國(guó)務(wù)院設(shè)立“西藏事務(wù)特別協(xié)調(diào)員”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)協(xié)調(diào)員)，負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)美國(guó)的西藏政策。

設(shè)立這一職位之前，美國(guó)國(guó)會(huì)多次通過(guò)議案，要求在國(guó)務(wù)院設(shè)立“西藏特使”，級(jí)別為大使級(jí)，其職責(zé)之一是在國(guó)務(wù)院與國(guó)會(huì)之間就美國(guó)的西藏政策進(jìn)行協(xié)調(diào)。將“西藏特使”的級(jí)別定為大使級(jí)，無(wú)異于將西藏作為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家看待，這與美國(guó)國(guó)務(wù)院一貫聲明的承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分、不承認(rèn)西藏流亡政府的立場(chǎng)相違背，因此這些議案沒(méi)有被行政部門(mén)所接受。1997年，美國(guó)國(guó)務(wù)卿奧爾布賴(lài)特致信參議院對(duì)外關(guān)系委員會(huì)主席赫爾姆斯，提出在國(guó)務(wù)院設(shè)立協(xié)調(diào)員一職，級(jí)別低于大使級(jí)，其職責(zé)是“推動(dòng)中華人民共和國(guó)與達(dá)賴(lài)?yán)锛捌渌饺舜碇g的對(duì)話”，“在與中華人民共和國(guó)雙邊關(guān)系范圍內(nèi)協(xié)調(diào)美國(guó)政府與西藏有關(guān)的政策、計(jì)劃、方案”［4］124。國(guó)會(huì)接受了國(guó)務(wù)院的建議。1997年，克林頓任命白宮政策計(jì)劃主任克萊格出任首位協(xié)調(diào)員，后來(lái)出任這一職位的官員改由國(guó)務(wù)卿任命。2009年，國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓任命瑪利亞·奧特羅為協(xié)調(diào)員，任期至2013年2月，至此，美國(guó)已任命四任協(xié)調(diào)員。第三任杜布里安斯基，是以專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)民主與全球事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿身份兼任，瑪利亞·奧特羅則是以專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)平民安全、民主與人權(quán)事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿身份兼任。這一職位的設(shè)立是對(duì)中國(guó)西藏事務(wù)的嚴(yán)重干涉，因此遭到中國(guó)政府的堅(jiān)決反對(duì)。但對(duì)美國(guó)而言，它已成為美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)就美國(guó)西藏政策進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的最重要機(jī)制。

協(xié)調(diào)員在美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)之間就美國(guó)西藏政策進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)的主要方式是在國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)《2002年西藏政策法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政策法》)等涉藏法律，并應(yīng)國(guó)會(huì)的邀請(qǐng)，在國(guó)會(huì)尤其是眾議院外交事務(wù)委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)上匯報(bào)國(guó)務(wù)院在西藏事務(wù)方面所做的工作，尤其是《政策法》的執(zhí)行情況。以2012年6月2日助理國(guó)務(wù)卿丹尼爾·貝爾在眾議院外交事務(wù)委員會(huì)舉行的聽(tīng)證會(huì)上代表協(xié)調(diào)員瑪利亞·奧特羅所做陳述為例，作證詳述了過(guò)去一年里美國(guó)國(guó)務(wù)院在執(zhí)行《政策法》過(guò)程中所做的主要工作，其中包括:2010財(cái)年度向生活在南亞的流亡藏人提供了350萬(wàn)美元的援助;協(xié)調(diào)員赴印度、尼泊爾流亡藏人聚集區(qū)視察援助計(jì)劃的執(zhí)行情況;在2010年度國(guó)際宗教自由報(bào)告及人權(quán)國(guó)別報(bào)告中對(duì)西藏的宗教自由狀況及人權(quán)狀況進(jìn)行攻擊;總統(tǒng)與國(guó)務(wù)卿在與中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤時(shí)向中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人直接提出西藏問(wèn)題;協(xié)調(diào)員與達(dá)賴(lài)及其私人代表進(jìn)行會(huì)晤;國(guó)務(wù)院官員與中國(guó)統(tǒng)戰(zhàn)部官員會(huì)晤，敦促中國(guó)政府與達(dá)賴(lài)舉行新一輪會(huì)談;向中國(guó)政府提出申請(qǐng)，要求在拉薩設(shè)立領(lǐng)事館;將西藏人權(quán)及宗教自由報(bào)告翻譯成藏文;等等。證詞強(qiáng)調(diào)，美國(guó)政府部門(mén)一直在致力于全面、有效地執(zhí)行《政策法》［7］?？梢?jiàn)，協(xié)調(diào)員在加強(qiáng)美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上的溝通與合作方面扮演著重要角色。

第二，國(guó)務(wù)院以年度報(bào)告形式定期向國(guó)會(huì)報(bào)告西藏的人權(quán)與宗教自由狀況，在報(bào)告中將西藏作為中國(guó)的一個(gè)部分單獨(dú)列出，以協(xié)調(diào)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏地位問(wèn)題上的分歧。

根據(jù)《1961年對(duì)外援助法》，自1977年起，美國(guó)國(guó)務(wù)院每年向國(guó)會(huì)提交人權(quán)國(guó)別報(bào)告，中國(guó)是這份人權(quán)報(bào)告的重點(diǎn)關(guān)注對(duì)象?！?993年，國(guó)會(huì)在《1994—1995財(cái)年外交關(guān)系授權(quán)法》中正式作出規(guī)定，‘不管什么時(shí)候，年度人權(quán)報(bào)告都要將西藏作為單獨(dú)一項(xiàng)處理，’以示西藏是一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家?！保?］此后，美國(guó)國(guó)務(wù)院在其公布的中國(guó)人權(quán)狀況年度報(bào)告中就將西藏作為一個(gè)單獨(dú)部分?！墩叻ā吠ㄟ^(guò)后，在該年度的人權(quán)國(guó)別報(bào)告中國(guó)人權(quán)報(bào)告中，報(bào)告標(biāo)題在“中國(guó)”后用括號(hào)注明“包括西藏、香港、澳門(mén)”。

1998年，美國(guó)通過(guò)《國(guó)際宗教自由法》，該法規(guī)定，美國(guó)國(guó)務(wù)院每年9月1日向國(guó)會(huì)呈交一份國(guó)際宗教自由年度報(bào)告，對(duì)190多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的宗教自由狀況做出說(shuō)明，作為對(duì)人權(quán)報(bào)告的補(bǔ)充。1999年9月，美國(guó)國(guó)務(wù)院公布了第一個(gè)國(guó)際宗教自由年度報(bào)告，這份報(bào)告以及此后每一年的報(bào)告都會(huì)在中國(guó)宗教自由年度報(bào)告中將西藏宗教自由狀況作為單獨(dú)的一部分。

無(wú)論是在人權(quán)年度報(bào)告中，還是在宗教自由年度報(bào)告中，美國(guó)在中國(guó)報(bào)告中都將西藏作為一個(gè)單獨(dú)的部分列出，一方面對(duì)中國(guó)西藏的人權(quán)與宗教自由狀況橫加指責(zé)，另一方面代表美國(guó)官方闡明在西藏人權(quán)與宗教自由問(wèn)題上的態(tài)度，向國(guó)會(huì)說(shuō)明國(guó)務(wù)院在代表美國(guó)政府在“促進(jìn)”西藏人權(quán)方面所做的“工作”。這兩份報(bào)告可以說(shuō)是美國(guó)行政部門(mén)與國(guó)會(huì)在西藏政策問(wèn)題上妥協(xié)的產(chǎn)物。在這兩種年度報(bào)告中，西藏被作為中國(guó)報(bào)告的一部分單獨(dú)列出，同時(shí)炮制該報(bào)告的美國(guó)國(guó)務(wù)院鄭重聲明美國(guó)政府承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分，這既滿(mǎn)足了國(guó)會(huì)對(duì)其定期向國(guó)會(huì)提交西藏人權(quán)、宗教自由狀況說(shuō)明的要求，也避免了把西藏報(bào)告完全與中國(guó)報(bào)告并列對(duì)中美關(guān)系可能產(chǎn)生的負(fù)面影響。

第三，于2000年在國(guó)會(huì)內(nèi)部設(shè)立“國(guó)會(huì)及行政當(dāng)局中國(guó)委員會(huì)”(CECC)，由參議院、眾議院和行政部門(mén)官員組成，專(zhuān)門(mén)監(jiān)督中國(guó)人權(quán)狀況和法治發(fā)展，西藏問(wèn)題是其關(guān)注的重要內(nèi)容之一。

根據(jù)美國(guó)國(guó)會(huì)第4444號(hào)決議案的規(guī)定:CECC應(yīng)同協(xié)調(diào)員進(jìn)行合作，共同監(jiān)督西藏人權(quán)狀況，并向國(guó)會(huì)報(bào)告中國(guó)政府與達(dá)賴(lài)及其代表的談判狀況。該決議案已由時(shí)任總統(tǒng)克林頓于2000年10月10日簽署成為法律。CECC每年向國(guó)會(huì)及總統(tǒng)提交的年度報(bào)告中，都要對(duì)西藏的人權(quán)狀況進(jìn)行一番攻擊，其態(tài)度傾向與國(guó)務(wù)院向國(guó)會(huì)提交的年度中國(guó)人權(quán)報(bào)告與宗教自由報(bào)告完全相同。CECC還建有一個(gè)所謂“中國(guó)政治犯數(shù)據(jù)庫(kù)”(PPD)，其中包括所謂被關(guān)押的西藏政治犯統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。美國(guó)國(guó)務(wù)院公布的國(guó)際宗教自由年度報(bào)告中的西藏宗教自由年度報(bào)告經(jīng)常援引CECC的這一統(tǒng)計(jì)。

結(jié) 語(yǔ)

從上述分析可見(jiàn)，冷戰(zhàn)末期以來(lái)美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上的確存在分歧，但這種分歧僅僅是策略上的分歧，而非戰(zhàn)略上的分歧。在戰(zhàn)略上，利用所謂西藏人權(quán)問(wèn)題向中國(guó)施加壓力，美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)是一致的，這是二者在西藏政策上能夠形成協(xié)調(diào)機(jī)制的根本原因所在。而在策略上，利用西藏問(wèn)題向中國(guó)施加壓力的力度把握上，國(guó)會(huì)態(tài)度偏于強(qiáng)硬，甚至提出給西藏獨(dú)立國(guó)家地位的法案;行政部門(mén)則比國(guó)會(huì)更為務(wù)實(shí)和清醒，始終強(qiáng)調(diào)美國(guó)承認(rèn)西藏是中國(guó)的一部分，但與此同時(shí)，通過(guò)設(shè)立協(xié)調(diào)員、向國(guó)會(huì)提交西藏人權(quán)及宗教自由年度報(bào)告等方式，與國(guó)會(huì)通力合作干涉西藏事務(wù)，損害中國(guó)主權(quán)。這反映出美國(guó)國(guó)會(huì)與行政部門(mén)在西藏政策上的分歧是虛，合作是實(shí)?！墩叻ā返惹址钢袊?guó)主權(quán)的涉藏法律已成為美國(guó)行政部門(mén)在西藏政策上與國(guó)會(huì)進(jìn)行合作、干預(yù)中國(guó)內(nèi)政的法律依據(jù)，因此我們決不能把這類(lèi)涉藏法律僅僅看成是國(guó)會(huì)單方面的意見(jiàn)。

［1］金燦榮.美國(guó)對(duì)外政策的國(guó)內(nèi)政治背景(三)——美國(guó)外交決策的過(guò)程與思想傳統(tǒng)［J］.世界知識(shí)，1997，(17).

［2］郭永虎.美國(guó)國(guó)會(huì)“涉藏立法”的歷史考察［J］.當(dāng)代中國(guó)史研究，2008，(1).

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