香港社會(huì)福利服務(wù)的政府資助方式研究

程紹輝，林閩鋼

(南京大學(xué)政府管理學(xué)院，南京210023)

20世紀(jì)70年代，受西方福利國家改革浪潮的影響，香港在社會(huì)福利服務(wù)“民辦公助”模式的基礎(chǔ)上，不斷反思政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的資助方式，推動(dòng)“實(shí)報(bào)實(shí)銷”資助制度向“整筆撥款”資助制度的發(fā)展。時(shí)至今日，香港已發(fā)展出一套獨(dú)具特色的社會(huì)福利服務(wù)的政府資助方式。

一、香港社會(huì)福利服務(wù)的“民辦公助”模式

香港政府在社會(huì)福利服務(wù)方面承擔(dān)著重要責(zé)任。社會(huì)福利服務(wù)公助的代表——香港社會(huì)福利署，承擔(dān)著提供、策劃及統(tǒng)籌服務(wù)，提供財(cái)政資助，訂立服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)察服務(wù)成效的責(zé)任，同時(shí)還需要積極聽取社會(huì)服務(wù)提供組織、服務(wù)使用者、業(yè)界人士等各方意見，從而適時(shí)作出政策調(diào)整和制度改造，引導(dǎo)各利益相關(guān)者建立高效的合作機(jī)制。

在服務(wù)管理方面，除了發(fā)放現(xiàn)金援助是由社會(huì)福利署自行負(fù)責(zé)辦理外，其他絕大部分社會(huì)福利相關(guān)服務(wù)都是由社會(huì)福利署單獨(dú)或與香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)(Hong Kong Council of Social Service，HKCSS)一起評(píng)估全港社會(huì)服務(wù)需求的程度，再依照經(jīng)評(píng)定的社會(huì)服務(wù)需求情況制定長遠(yuǎn)的、策略性的服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)類型、服務(wù)所在地區(qū)、人力編制、經(jīng)費(fèi)支出、服務(wù)內(nèi)容及受惠人的申請(qǐng)資格等各項(xiàng)條件，然后自行辦理或委托非政府機(jī)構(gòu)提供服務(wù)。

社會(huì)服務(wù)民辦的主體——非政府組織，與社會(huì)福利署建立了行之有效的伙伴關(guān)系，其經(jīng)辦的大部分服務(wù)都是為了達(dá)到社會(huì)福利署制定的服務(wù)指標(biāo)，并與社會(huì)福利署及其他有關(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)攜手合作，為香港市民服務(wù)。在香港，社會(huì)工作作為一項(xiàng)職業(yè)，其專業(yè)性要求和資格認(rèn)證制度是較為正規(guī)和嚴(yán)格的，參與提供社會(huì)福利服務(wù)的非政府組織選聘人員也將社工資格作為重要的標(biāo)準(zhǔn)，非政府組織中的注冊(cè)社工占全香港注冊(cè)社工的八成以上，全港超過九成的社會(huì)服務(wù)均由非政府組織提供［1］。在社會(huì)福利署所提供的家庭及兒童福利、社會(huì)保障、安老服務(wù)、康復(fù)及醫(yī)務(wù)社會(huì)服務(wù)、違法者服務(wù)、社區(qū)發(fā)展以及青少年服務(wù)中，除社會(huì)保障全部由社會(huì)福利署提供外，其他服務(wù)領(lǐng)域都有受資助的非政府機(jī)構(gòu)參與，其中安老服務(wù)、青少年服務(wù)及社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目則全由非政府機(jī)構(gòu)提供，社會(huì)福利署通過公益基金會(huì)向服務(wù)承接機(jī)構(gòu)提供資助;而在第一線推動(dòng)香港社會(huì)服務(wù)的骨干是社會(huì)工作者，他們是非政府機(jī)構(gòu)的主力軍，香港具有一套兼具認(rèn)證、提升和監(jiān)管功能的專業(yè)社工注冊(cè)制度，這也是提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)的重要制度保證之一。

在香港社會(huì)服務(wù)運(yùn)作機(jī)制中，除社會(huì)福利署和非政府機(jī)構(gòu)這兩個(gè)主要行為主體外，還有立法會(huì)、服務(wù)使用者、社會(huì)工作者等其他利益相關(guān)者。香港有完善的法律框架規(guī)范社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，立法會(huì)聽從來自官方與非官方的意見及反饋，并直接對(duì)統(tǒng)籌社會(huì)服務(wù)政策及執(zhí)行的社會(huì)福利署進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。

香港還有兩個(gè)全港性的行業(yè)組織對(duì)社會(huì)服務(wù)的發(fā)展起重要作用，即:香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)和香港社會(huì)工作人員協(xié)會(huì)。前者為服務(wù)提供者共商如何優(yōu)化政策、如何回應(yīng)社會(huì)的新需要和服務(wù)等問題搭建平臺(tái);后者是發(fā)揮團(tuán)結(jié)社工、發(fā)展專業(yè)作用的專業(yè)組織。

香港社會(huì)福利服務(wù)管理對(duì)問責(zé)非常重視，以參與和透明度為核心的問責(zé)，不僅在法律上對(duì)會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)有很嚴(yán)格的規(guī)定，而且在接受撥款時(shí)對(duì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)問責(zé)方面的要求也很高，由社會(huì)福利署主持制定和推行的16項(xiàng)服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了財(cái)政、服務(wù)數(shù)量和成效等內(nèi)容。同時(shí)，香港的非營利機(jī)構(gòu)通過社會(huì)人士參與董事會(huì)，以及網(wǎng)站、年報(bào)、通訊等方式提高服務(wù)工作的透明度，以方便社會(huì)各方面問責(zé)。

為了在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，香港采用公開招標(biāo)/競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)的方式確定新服務(wù)單位。根據(jù)多方面標(biāo)準(zhǔn)甄選服務(wù)的提供者，政府與中標(biāo)的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)建立合約約束關(guān)系，政府提供合約規(guī)定金額的資助，相對(duì)應(yīng)地服務(wù)提供者須遵守合約規(guī)定營辦服務(wù)。香港特區(qū)政府在1998年的財(cái)政預(yù)算案中提出首先在家務(wù)助理和送飯兩項(xiàng)服務(wù)中實(shí)行這種招投標(biāo)方式，目前，這種確定服務(wù)經(jīng)辦者的方式主要應(yīng)用于提供院舍住宿服務(wù)的老人照顧和精神康復(fù)領(lǐng)域。另外一種編配新服務(wù)單位的方法是由社會(huì)福利署邀請(qǐng)非政府機(jī)構(gòu)提交服務(wù)建議書，經(jīng)評(píng)選出最佳建議書后，社會(huì)福利署與提出該建議的非政府機(jī)構(gòu)簽訂時(shí)段性津貼及服務(wù)協(xié)議，新服務(wù)單位由社會(huì)福利署以整筆撥款的方式向經(jīng)辦的非政府機(jī)構(gòu)提供定額資助，而后者則須遵守津貼及服務(wù)協(xié)議所訂立的規(guī)定服務(wù)。這種確定新服務(wù)單位經(jīng)辦者的方式逐步獲得了推廣。

二、從“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的資助到“整筆撥款”的資助

香港最早的社會(huì)福利服務(wù)是來自本地華人社團(tuán)和海外慈善團(tuán)體的慈善活動(dòng)，后來提供資金的責(zé)任由香港殖民地政府承擔(dān)，政府1968—1969財(cái)政年度開始為提供社會(huì)福利服務(wù)的非政府組織給予津貼;香港殖民地政府在1973年發(fā)表的福利白皮書中提出，非政府組織應(yīng)該確?！白鳛樨?cái)政資金管理者的政府”和“作為納稅的公眾”都滿意其服務(wù)，這意味著政府開始注重社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量管理。20世紀(jì)70年代也是奠定香港社會(huì)福利由政府公共財(cái)政進(jìn)行注資、低收費(fèi)和無需供款融資方式的時(shí)代，非政府組織在社會(huì)服務(wù)的提供中扮演重要角色，政府的公共財(cái)政支持是非政府組織提供社會(huì)服務(wù)的重要資金來源，自1997年以來，社會(huì)福利的公共財(cái)政開支一直占政府總支出的一半以上［2］。

香港社會(huì)服務(wù)實(shí)行“民辦公助”的資助方式，除資金支持外，社會(huì)福利署還給予非政府組織以其他支持，如:提供福利場(chǎng)地，提供租金、差餉(香港地區(qū)對(duì)土地稅的稱法)及地租津貼、獎(jiǎng)券基金、公開籌款許可證、賣旗籌款，設(shè)立特定目標(biāo)的基金、香港公益金、其他基金等等;而政府提供的現(xiàn)金資助仍是非政府組織最主要的資金來源。

1.“實(shí)報(bào)實(shí)銷”的標(biāo)準(zhǔn)津貼制度。1978年7月，香港成立了專門的社會(huì)服務(wù)提供和資助管理工作小組，1980年，該工作小組提交的報(bào)告把全港的社會(huì)服務(wù)劃分為必需、必要和值得追求的三類，建議政府給予全額或者固定比例津貼資助，這是政府與非政府組織第一次就福利服務(wù)資助達(dá)成一個(gè)共同方案。自20世紀(jì)80年代開始，香港政府有規(guī)劃地發(fā)展福利服務(wù)，逐步為各項(xiàng)政府資助的服務(wù)項(xiàng)目制訂了服務(wù)范圍，并對(duì)大部分服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制訂統(tǒng)一的資助額度。當(dāng)時(shí)的資助方式中，政府著重對(duì)機(jī)構(gòu)受資助社工的數(shù)目、資歷、薪酬進(jìn)行行政監(jiān)察，為確保公共資金的高效使用，政府設(shè)置了一系列諸如增補(bǔ)津貼的申請(qǐng)、盈余的扣除、有條件津貼的發(fā)放、撥款的轉(zhuǎn)撥、員工資歷的審核等的行政程序;在資助總額之下，非政府組織按照政府提供的開支清單所產(chǎn)生的相關(guān)費(fèi)用都可以實(shí)報(bào)實(shí)銷，一般情況下非政府組織的年度撥款盈余需返還，若有赤字也不予以增補(bǔ)資助。政府還會(huì)派出代表作為機(jī)構(gòu)董事會(huì)的成員監(jiān)察機(jī)構(gòu)日常運(yùn)作。

這種固定化、標(biāo)準(zhǔn)化的“實(shí)報(bào)實(shí)銷”方式強(qiáng)調(diào)輸入/投入控制(input control)，社會(huì)福利署嚴(yán)格地控制投入到非政府組織運(yùn)營中的財(cái)政資金的使用，規(guī)定了員工的實(shí)際薪酬，監(jiān)控著機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式和財(cái)務(wù)收支。這種撥付“認(rèn)可福利服務(wù)實(shí)際成本”的資助方式可以保證非政府組織穩(wěn)定的資金來源，有利于社會(huì)福利服務(wù)提供的規(guī)范化、專業(yè)化，有效降低非政府組織濫用資金的風(fēng)險(xiǎn)，保證政府服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但同時(shí)，這一資助模式的弊端也很明顯，首先，政府全包的“大鍋飯”制度缺乏彈性，阻礙了社會(huì)福利服務(wù)提供機(jī)構(gòu)靈活性的發(fā)揮。其次，缺乏節(jié)省開支的激勵(lì)，一方面有礙于資金使用效率最大化的實(shí)現(xiàn)，另一方面導(dǎo)致服務(wù)僵化從而未必能適應(yīng)社會(huì)需求的變化，容易導(dǎo)致服務(wù)資源錯(cuò)配。再次，行政程序太過復(fù)雜，也易造成大量行政成本的消耗，政府部門也要為此承擔(dān)相當(dāng)大的監(jiān)察成本;由于服務(wù)機(jī)構(gòu)收入從資助金額中扣除，機(jī)構(gòu)沒有降低運(yùn)行成本的動(dòng)機(jī)，造成服務(wù)機(jī)構(gòu)成本意識(shí)淡薄而不利于開源節(jié)流。最后，標(biāo)準(zhǔn)津貼制度將服務(wù)項(xiàng)目劃分過細(xì)，久而久之容易導(dǎo)致非政府機(jī)構(gòu)缺乏綜合服務(wù)理念，不利于形成產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)模效益，導(dǎo)致受助機(jī)構(gòu)保持了較小的規(guī)模，從長遠(yuǎn)看不利于非政府機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2.整筆撥款制度。由于“標(biāo)準(zhǔn)成本”制度存在明顯弊端，香港政府和非政府組織都希望能建立一種更加靈活的資助制度，在各方的努力推動(dòng)下，整筆撥款這一“固定資助+配套質(zhì)量管理措施”的資助制度應(yīng)運(yùn)而生，于2001年正式開始實(shí)施。在2010—2011年度期間接受社會(huì)福利署資助的171家非政府機(jī)構(gòu)中，164家以整筆撥款方式運(yùn)作，所占資助達(dá)到社會(huì)福利署對(duì)非政府機(jī)構(gòu)資助總額的99%［3］。

在整筆撥款制度下，資助撥款水平仍以機(jī)構(gòu)服務(wù)單位的情況及提供服務(wù)所牽涉的項(xiàng)目，即薪酬及津貼、公積金供款、其他費(fèi)用(包括活動(dòng)開支、雇員賠償保險(xiǎn)、公眾責(zé)任保險(xiǎn)及其他運(yùn)作費(fèi)用等)為基礎(chǔ)，但資助總額會(huì)以整筆撥款形式向機(jī)構(gòu)發(fā)放。授權(quán)機(jī)構(gòu)可以靈活調(diào)配整筆撥款的款項(xiàng)，允許資金在受助項(xiàng)目間調(diào)劑使用，允許自行制訂資金機(jī)構(gòu)內(nèi)撥付程序和審批權(quán)限，允許機(jī)構(gòu)在不同項(xiàng)目之間調(diào)劑人員，但不允許受助賬戶向非受助賬戶轉(zhuǎn)撥資金，不允許調(diào)劑公積金，機(jī)構(gòu)的衍生收入也不從整筆撥款中扣除。與實(shí)報(bào)實(shí)銷的資助方式相比，政府購買服務(wù)的整筆撥款會(huì)對(duì)每年資助額度進(jìn)行封頂，機(jī)構(gòu)需根據(jù)自身情況制定人力資源政策，政府只監(jiān)察服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的服務(wù)產(chǎn)出和成效，而不再監(jiān)督資助資金的具體使用情況;開啟了定位服務(wù)和增值服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，而不再停留于資助水平的競(jìng)爭(zhēng)。

除了整筆撥款，受資助的非政府機(jī)構(gòu)還可以申請(qǐng)獎(jiǎng)券基金，以補(bǔ)貼福利計(jì)劃的非正常開支和有限的試驗(yàn)計(jì)劃。于2010年起，非政府機(jī)構(gòu)另可申請(qǐng)“社會(huì)福利發(fā)展基金”，以推行培訓(xùn)及專業(yè)發(fā)展計(jì)劃、提升能力措施以及改善服務(wù)提供情況的研究。

隨著政府資助方式轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂飘a(chǎn)出的整筆撥款制度，對(duì)服務(wù)輸出質(zhì)量的監(jiān)管顯得更為迫切和重要，全新的服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)于1999年起正式實(shí)施。整個(gè)服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察系統(tǒng)包括津貼及服務(wù)協(xié)議、服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)表現(xiàn)評(píng)估三個(gè)主要組成部分。津貼及服務(wù)協(xié)議是社會(huì)福利署與受資助機(jī)構(gòu)合作定制的，并對(duì)雙方均有一定約束力的協(xié)議，協(xié)議及其相關(guān)文件列明了社會(huì)福利署對(duì)服務(wù)經(jīng)辦者的責(zé)任及社會(huì)福利署監(jiān)督服務(wù)經(jīng)辦者表現(xiàn)的角色，并針對(duì)各服務(wù)機(jī)構(gòu)提供的社會(huì)服務(wù)類別不同，從“服務(wù)成果標(biāo)準(zhǔn)”、“服務(wù)成果指標(biāo)”、“完成協(xié)議水平”三個(gè)方面做了非常具體而明確的規(guī)定，可操作性強(qiáng)且便于考核評(píng)估。服務(wù)質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)一共有16項(xiàng)，每項(xiàng)均有一套“準(zhǔn)則”及“評(píng)估指標(biāo)說明”，依據(jù)這些一般性基本要求來規(guī)范非政府組織的運(yùn)作及服務(wù)水平，所有質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)都是圍繞資料提供、服務(wù)管理、對(duì)使用者的服務(wù)及尊重服務(wù)使用者的權(quán)利這四個(gè)主要原則而建立的，各服務(wù)機(jī)構(gòu)可根據(jù)這些一般性的質(zhì)素要求具體落實(shí)到個(gè)性化的服務(wù)中去。服務(wù)表現(xiàn)評(píng)估分為內(nèi)審和外審:內(nèi)審即每個(gè)非政府組織須每年定期對(duì)本身服務(wù)單位的運(yùn)作狀況作總結(jié)及評(píng)估;外審指非政府組織每三年須接受政府評(píng)核人員的審核。對(duì)表現(xiàn)不理想的服務(wù)單位，社會(huì)福利署可能會(huì)采取更加嚴(yán)格的監(jiān)督措施，甚至中止資助。

香港特區(qū)政府推動(dòng)社會(huì)福利服務(wù)的資助方式由“實(shí)報(bào)實(shí)銷”向“整筆撥款”發(fā)展。一方面，通過政府把服務(wù)和機(jī)構(gòu)運(yùn)作的權(quán)力下放，有利于調(diào)動(dòng)非政府組織的積極性，從而節(jié)約政府的行政成本和控制財(cái)政開支，也有利于形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提供更加優(yōu)化的社會(huì)福利服務(wù)，同時(shí)一定程度上能夠推動(dòng)非政府組織的能力建設(shè)。另一方面，整筆撥款制度通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制或科學(xué)評(píng)審來甄選提供社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，在同等條件下可以保證資金的使用效率和社會(huì)服務(wù)的提供質(zhì)量;以政府資助、服務(wù)收費(fèi)、社會(huì)募捐等方式開拓非政府組織資金來源，有助于服務(wù)提供機(jī)構(gòu)追求經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益而努力提升其服務(wù)水平。

但整筆撥款方式也存在一定問題，過分強(qiáng)調(diào)“產(chǎn)出控制”而帶來非政府組織間的差異化投入，對(duì)非政府組織管理的影響還有待于進(jìn)一步評(píng)估。首先，在整筆撥款制度設(shè)定的政府經(jīng)常性津貼的最高限額下，除部分小型機(jī)構(gòu)獲得豁免外，大部分機(jī)構(gòu)的撥款計(jì)算基準(zhǔn)因“資源增值計(jì)劃”和“節(jié)約措施”而大約減少了6.5%［4］。其次，由于香港的非政府組織對(duì)政府資助有依賴的歷史慣性，因此各個(gè)受資助的機(jī)構(gòu)都可能面對(duì)資源削減和投入制約。有些非政府組織通過控制人力資源開支(如聘用合約員工、降低薪酬、削減人手等)，這樣的做法無疑會(huì)導(dǎo)致社工人才的流失，有些機(jī)構(gòu)甚至通過降低服務(wù)水平、降低員工薪酬等有悖于社會(huì)服務(wù)質(zhì)量保證的途徑實(shí)行積谷防饑的財(cái)務(wù)管理方式，顯然不利于對(duì)員工的有效激勵(lì)和社會(huì)服務(wù)提供質(zhì)量的保證。

總之，政府旨在通過整筆撥款制度來形成節(jié)約成本的有效激勵(lì)，從而提高財(cái)政資金使用效率和提高社會(huì)服務(wù)效用的目標(biāo)，在社會(huì)福利服務(wù)資助改革中有多大程度的實(shí)現(xiàn)還值得進(jìn)一步去探索。

三、香港社會(huì)福利服務(wù)中政府的角色定位

1.社會(huì)福利服務(wù)最主要的資金提供者。在社會(huì)服務(wù)經(jīng)常性資助方面，自20世紀(jì)70年代以來，穩(wěn)定的政府津貼對(duì)受資助組織變得越來越重要，甚至出現(xiàn)政府資助成為機(jī)構(gòu)單一來源而形成結(jié)構(gòu)性依賴的情況。這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)充裕的公共財(cái)政一方面填補(bǔ)了海外捐助減少的空缺;另一方面也能夠以低廉甚至免費(fèi)的服務(wù)贏取市民對(duì)政府的支持。香港政府通過社會(huì)福利署為非政府機(jī)構(gòu)提供全部或大部分經(jīng)費(fèi)(包括全體職員的薪金和附帶津貼、辦公室租金和其他雜項(xiàng)開支，以及推行服務(wù)所需的全部或部分經(jīng)費(fèi)等)，各社團(tuán)和福利服務(wù)組織憑借撥款可以聘請(qǐng)符合規(guī)定的員工為有服務(wù)需求的群體提供服務(wù)，滿足其需求從而最終將政府的福利責(zé)任落到實(shí)處。

社會(huì)福利署1975年的一項(xiàng)調(diào)查就發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時(shí)51家受資助機(jī)構(gòu)總收入的60%來自公共津貼。1990年至今，全港300多家從事社會(huì)服務(wù)的非政府組織，七成以上收入來自政府。最大的30家受資助機(jī)構(gòu)，政府資助占機(jī)構(gòu)年度收入接近八成，一些中型機(jī)構(gòu)也在六成左右。這個(gè)比例遠(yuǎn)高于全球32個(gè)國家“比較非營利部門”研究中，非政府組織約35%的年度收入來自政府資助、服務(wù)購買等的比例［5］。

在整筆撥款制度下，大部分機(jī)構(gòu)都可以適應(yīng)，而政府對(duì)資助機(jī)構(gòu)的總撥款仍有增加(見文后圖)。2011—2012年度，資助非政府機(jī)構(gòu)的約2 584個(gè)服務(wù)協(xié)議單位的預(yù)算資助額是90.75億元［6］。

2.從“投入控制”到“產(chǎn)出控制”。1997年社會(huì)福利津貼制度的總結(jié)報(bào)告指出了當(dāng)時(shí)實(shí)報(bào)實(shí)銷資助制度存在的弊端，因而該資助制度中政府按標(biāo)準(zhǔn)成本投入資助的模式缺陷及由此帶來的實(shí)際效果偏差已被意識(shí)到，政府開始從資源投入控制轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)出控制，實(shí)行整筆撥款的資助制度。在整筆撥款制度下，非政府組織所得的政府資助不再無上限，政府對(duì)具體資金的使用也放權(quán)而不做細(xì)化限制和規(guī)定，而由非政府組織根據(jù)服務(wù)協(xié)議規(guī)定的質(zhì)素標(biāo)準(zhǔn)，在定額資助下進(jìn)行人力資源配置和服務(wù)項(xiàng)目設(shè)定等，新的資助制度賦予了非政府組織管理者更大的靈活性，以應(yīng)對(duì)服務(wù)過程中可能出現(xiàn)的變化，從而確保服務(wù)承諾的實(shí)現(xiàn)。

3.從“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察機(jī)制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤疤嵘?wù)表現(xiàn)監(jiān)察機(jī)制”。面向非政府組織的服務(wù)輸出監(jiān)管，社會(huì)福利署引入服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度來對(duì)受資助的社會(huì)服務(wù)提供者進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)管。綜觀“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察機(jī)制”及后期轉(zhuǎn)變?yōu)榈摹疤嵘?wù)表現(xiàn)監(jiān)察機(jī)制”，評(píng)估的主要目標(biāo)是以系統(tǒng)評(píng)估的方式來檢視服務(wù)提供的機(jī)制以及流程是否完善，同時(shí)注重服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)效果的一致性，強(qiáng)調(diào)在服務(wù)過程中實(shí)現(xiàn)服務(wù)的目標(biāo)，在完成服務(wù)目標(biāo)的同時(shí)提升服務(wù)質(zhì)量。因此，系統(tǒng)整合評(píng)估是一個(gè)兼顧目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)導(dǎo)向兩種評(píng)估模式的新模式。政府在質(zhì)量監(jiān)管中扮演標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)籌制定、質(zhì)量表現(xiàn)評(píng)估及監(jiān)督的角色，并適時(shí)調(diào)整表現(xiàn)評(píng)估機(jī)制以避免其負(fù)面影響及擴(kuò)大。

總之，通觀香港社會(huì)福利服務(wù)的政府資助方式的變化，雖然香港政府由實(shí)報(bào)實(shí)銷向整筆撥款過渡的資助方式變革體現(xiàn)了其管理理念的與時(shí)俱進(jìn)，但整筆撥款制度存在的問題還有待糾偏，這樣才能使政府資助模式真正實(shí)現(xiàn)公共資金效率使用和社會(huì)服務(wù)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)出的雙贏局面。

其一，香港地區(qū)有相對(duì)較多的資金或資源來源渠道，但由于歷史上制約捐贈(zèng)意愿及阻礙服務(wù)收費(fèi)的結(jié)構(gòu)性因素仍未消除，目前尋求政府的資助支持仍是非政府組織最常采用的辦法，香港政府應(yīng)深化對(duì)社會(huì)福利剛性支出性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，確保對(duì)社會(huì)福利服務(wù)資金供給的同時(shí)，開拓可供非政府組織選擇的多元的資金供給渠道。

其二，建立有效的信息溝通機(jī)制。社會(huì)福利署在資助標(biāo)準(zhǔn)的制定、資助款項(xiàng)的劃撥以及資金使用的監(jiān)督等過程中都要積極與社會(huì)服務(wù)運(yùn)作中的各個(gè)行為主體(如社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)、業(yè)界專家、受資助組織等)積極有效地進(jìn)行溝通，從而達(dá)到有效的環(huán)節(jié)控制。

其三，將過程增補(bǔ)與整筆撥款相結(jié)合，即在科學(xué)制定一筆撥款資助標(biāo)準(zhǔn)并劃撥以后，機(jī)構(gòu)在社會(huì)福利服務(wù)提供過程中可向社會(huì)福利署再申請(qǐng)資金增補(bǔ)計(jì)劃，增補(bǔ)申請(qǐng)需符合社會(huì)福利署相關(guān)規(guī)定并通過公開投票方可予以通過，具體增補(bǔ)額度由社會(huì)福利署決定，新增部分資金使用仍需接受監(jiān)督。

其四，完善科學(xué)、系統(tǒng)化的評(píng)估監(jiān)督機(jī)制，將起點(diǎn)審核、過程控制、產(chǎn)出評(píng)估綜合起來，完成對(duì)受資助的非政府組織的立體化監(jiān)督，一方面有利于對(duì)政府資金使用效率的監(jiān)管;另一方面有益于提升非政府組織的規(guī)范化、專業(yè)化程度，從而形成政府出資、非政府組織運(yùn)作、各方互動(dòng)制約的良性運(yùn)作的社會(huì)福利服務(wù)機(jī)制。

香港社會(huì)福利署部門開支、社保支援及對(duì)非政府組織資助的比較

［1］ 劉紫紅.香港政府對(duì)社會(huì)服務(wù)的資助制度［M］//岳經(jīng)綸，劉洪，黃錦文.社會(huì)服務(wù):從經(jīng)濟(jì)保障到服務(wù)保障.北京:中國社會(huì)出版社，2011:74.

［2］ 陳國康.中國香港社會(huì)福利融資:回顧與前瞻［J］.中國公共政策評(píng)論，2011，(5):53－54.

［3］ 香港社會(huì)福利署.整筆撥款模式［EB/OL］.(2012－05－19)［2013－07－21］.http://www.swd.gov.hk/tc/index/site_ngo/page_subventions/sub_modesofsub/id_lsgmanualc/.

［4］ 整筆撥款獨(dú)立檢討委員會(huì).整筆撥款津助制度檢討報(bào)告［EB/OL］.(2008－12－11)［2013－07－21］.http://www.swd.gov.hk/doc/ngo/(5)－Report%20chi.pdf.

［5］ 岳經(jīng)綸，溫卓毅.新公共管理與社會(huì)服務(wù):香港的案例［J］.公共行政評(píng)論，2012，(3):151.

［6］ 溫穎娜.香港社會(huì)工作管窺之五:財(cái)政與資源［J］.社會(huì)工作，2011，(6):58.