建立更公平可持續(xù)社會(huì)保障制度必須解決的問題

青連斌

(中共中央黨校 科社部，北京 100091)

“社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。”［1］經(jīng)過改革開放以來30 多年努力，我國已初步形成“以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充”［2］的社會(huì)保障體系框架，黨的十七大提出的社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，從而“實(shí)現(xiàn)了由單位和家庭保障向社會(huì)保障、由覆蓋城鎮(zhèn)職工向覆蓋城鄉(xiāng)居民、由單一保障向多層次保障的根本性轉(zhuǎn)變?！保?］為確保到2020 年實(shí)現(xiàn)“人人享有基本生活保障”的目標(biāo)，黨的十八大提出，“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系?！保?］黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要“建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度”。［4］這就明確提出了今后一段時(shí)期我國社會(huì)保障制度改革發(fā)展必須解決的兩大突出問題，即如何更公平、如何可持續(xù)。

一、擴(kuò)大制度的覆蓋面

更公平，首先要擴(kuò)大覆蓋面。必須真正實(shí)現(xiàn)制度的全覆蓋，并從制度的全覆蓋走向人口的全覆蓋。

進(jìn)入21 世紀(jì)以來的10 多年間，我國填補(bǔ)了多項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)空白，已有制度得到進(jìn)一步鞏固和完善［5］。頒布實(shí)施了《中華人民共和國社會(huì)保險(xiǎn)法》，這是我國社會(huì)保障領(lǐng)域的第一部法律。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)一步完善，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)穩(wěn)步推進(jìn)。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先后建立起來，并于2012 年底實(shí)現(xiàn)了制度的全覆蓋。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度不斷完善，先后建立并全面實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，從制度上實(shí)現(xiàn)了基本醫(yī)療保障對(duì)城鄉(xiāng)居民的全面覆蓋。失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)制度普遍實(shí)施。全面建立和實(shí)施了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度。

隨著我國社會(huì)保障制度建設(shè)原有空白的填補(bǔ)和已有制度的完善，社會(huì)保障制度所覆蓋的人群迅速擴(kuò)大，越來越多的人享有了社會(huì)保障。截至2013 年上半年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到31076 萬人，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到56020 萬人，失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到16002 萬人，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到19279 萬人，生育保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到15759萬元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到48697 萬人。［6］到2011 年底，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參保人數(shù)達(dá)到8.32 億人［7］;2012 年底，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到27156 萬人［8］。截至2013 年第2 季度，農(nóng)村居民最低生活保障對(duì)象達(dá)5298.8 萬人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象達(dá)2101.7 萬人［9］。一個(gè)比較短的時(shí)間內(nèi)，全國數(shù)億人被納入社會(huì)保障覆蓋范圍，建立起世界上最大的社會(huì)保障制度體系，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障制度的全覆蓋。

通過加強(qiáng)制度建設(shè)，尤其是填補(bǔ)制度漏洞，人人享有基本生活保障的制度已經(jīng)建立起來。理論上看，我國目前的社會(huì)保障制度，已經(jīng)基本覆蓋了城鄉(xiāng)所有居民。但是，許多制度事實(shí)上仍然沒有覆蓋該制度應(yīng)該覆蓋的所有人群，就是說，還有許多社會(huì)成員沒有參加到所設(shè)定的制度安排中來。從幾大社會(huì)保險(xiǎn)來看，參保人數(shù)最多的是城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，達(dá)到了5.6 億人，但參加失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)的職工人數(shù)均不到2 億人，這就意味著沒有參加這幾大社會(huì)保險(xiǎn)的職工，事實(shí)上享受不到這些社會(huì)保險(xiǎn)待遇。因此，要使我們的社會(huì)保障制度更公平，首先就必須擴(kuò)大制度的覆蓋面，把所有符合制度設(shè)定要求的社會(huì)成員覆蓋到相應(yīng)的社會(huì)保障制度之中。

二、著力解決制度的“碎片化”問題

更公平，還必須著力解決制度的“碎片化”問題。社會(huì)保障制度的“碎片化”是指社會(huì)保障制度缺乏統(tǒng)一性，分別為城鄉(xiāng)居民、不同地區(qū)居民、不同社會(huì)群體建立差異明顯的不同社會(huì)保障制度。整個(gè)社會(huì)保障制度體系中，包含著一片一片的小制度，甚至于同一個(gè)小制度中還套著許多更小的小制度。我國社會(huì)保障制度的“碎片化”問題，體現(xiàn)最為明顯的是社會(huì)保險(xiǎn)制度。比如“為城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為城鎮(zhèn)居民建立了城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為農(nóng)村居民建立了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員目前實(shí)行的仍然是退休養(yǎng)老制度。除了這些大的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，為農(nóng)民工建立了不同于城鎮(zhèn)職工也不同于農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，一些地方為失地農(nóng)民建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，為計(jì)劃生育戶和雙女戶建立了養(yǎng)老補(bǔ)貼制度，為農(nóng)村干部建立了村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！保?0］

我國社會(huì)保障制度原本并不存在“碎片化”問題。因?yàn)樾轮袊闪⒁院蠼⑵饋淼纳鐣?huì)保障制度，覆蓋的主要是城鎮(zhèn)體制內(nèi)人員，也就是國有企業(yè)和集體企業(yè)職工、機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，占人口多數(shù)的體制外的社會(huì)成員被人為排除在完整意義上的社會(huì)保障體系之外，他們只是享有某些專項(xiàng)社會(huì)保障，比如城鄉(xiāng)困難居民享有的社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村“五保戶”的供養(yǎng)制度等。20 世紀(jì)90 年代初，我國開始對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行改革，當(dāng)時(shí)改革的初衷實(shí)際上是為國有企業(yè)的改革配套，改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)行的“國家保險(xiǎn)/企業(yè)保險(xiǎn)”即由國有企業(yè)大包大攬的舊制度，建立新的社會(huì)保險(xiǎn)制度，以減輕國有企業(yè)負(fù)擔(dān)，讓國有企業(yè)輕裝上陣。隨著改革的深入和參保覆蓋面的擴(kuò)大，國有企業(yè)職工逐步實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，實(shí)現(xiàn)了從“國家保險(xiǎn)/企業(yè)保險(xiǎn)”向“統(tǒng)帳結(jié)合”的新型社會(huì)保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)變。

但是，當(dāng)統(tǒng)賬結(jié)合制度從國有企業(yè)走向非公企業(yè)、走向其他群體、走向農(nóng)村，從而真正走向社會(huì)時(shí)卻發(fā)現(xiàn)，這個(gè)制度很難完全適應(yīng)國有企業(yè)職工以外的人群。［11］1997 年我國開始真正建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的個(gè)人賬戶，但從2002 年開始廣東省就逐漸出現(xiàn)農(nóng)民工退保現(xiàn)象并逐年擴(kuò)大，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的嘗試遇到巨大挑戰(zhàn)。為了適應(yīng)和滿足不同參保人群的意愿和要求，各地紛紛開始采取降低費(fèi)率、單獨(dú)建立小制度的辦法，以覆蓋城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體。這樣我國社會(huì)保險(xiǎn)制度就逐漸產(chǎn)生一個(gè)又一個(gè)“碎片”，為不同的人群分別建立了不同的社會(huì)保險(xiǎn)制度。

社會(huì)保障制度的“碎片化”，同我們黨秉承的公平正義執(zhí)政理念是相悖的，同構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的本質(zhì)要求更是背道而馳。近年來，許多學(xué)者都在關(guān)注社會(huì)保障制度的“碎片化”問題。

解決“碎片化”問題的途徑在于制度的“整合”，全面將城鄉(xiāng)居民納入到社會(huì)保障覆蓋范圍，逐步把城鄉(xiāng)分設(shè)的社會(huì)保障發(fā)展成為“一個(gè)制度、兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)、覆蓋全體”的保障體系。［12］“一個(gè)制度”，就是通過社會(huì)保障制度的“整合”，把城鄉(xiāng)分設(shè)的相同保障內(nèi)容的不同制度進(jìn)行歸并，在統(tǒng)一對(duì)象管理的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一籌資渠道、統(tǒng)一繳費(fèi)模式、統(tǒng)一計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一基金管理、統(tǒng)一機(jī)構(gòu)管理，著力消除社會(huì)保障各種關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)存在的問題，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。“兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)”，是指在同一個(gè)制度中，城鄉(xiāng)居民因?yàn)椴煌I資水平而存在保障待遇水平的差異?！案采w全體”，是指到2020 年，通過整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社會(huì)保障體系，從制度上覆蓋城鄉(xiāng)全體居民，實(shí)現(xiàn)人人享有基本生活保障的目標(biāo)。

從社會(huì)救助制度講，現(xiàn)行社會(huì)救助項(xiàng)目繁多，相互之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)配合。許多項(xiàng)目都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際需要逐步建立和發(fā)展起來的，分屬于不同部門進(jìn)行管理，因而不同社會(huì)救助項(xiàng)目之間難免出現(xiàn)交叉和不協(xié)調(diào)的地方(如農(nóng)村低保與五保戶制度)。當(dāng)前，可以把城市居民最低生活保障制度與農(nóng)村最低生活保障制度“整合”為城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，事實(shí)上很多地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了這一整合。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》也明確提出，要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展?！保?］

從養(yǎng)老保障制度看，我國現(xiàn)有制度安排相當(dāng)“碎片化”。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》，都提出要整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此，目前最有條件、最容易實(shí)現(xiàn)“整合”的制度，就是把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“整合”為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。事實(shí)上，城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在政策出臺(tái)時(shí)，就已經(jīng)預(yù)留了同新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度相銜接的接口，許多地方現(xiàn)已實(shí)現(xiàn)了兩者的整合。

醫(yī)療保障制度方面，最有條件、最容易實(shí)現(xiàn)“整合”的制度，就是把新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度“整合”為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度與城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的“整合”，其難度可能會(huì)大于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“整合”，但這兩種制度建立和發(fā)展過程中都已經(jīng)留下了兩者“整合”的接口。這兩種醫(yī)療保障制度的資金來源，都主要是參保者個(gè)人繳費(fèi)和國家財(cái)政補(bǔ)貼，只是兩者的籌資標(biāo)準(zhǔn)和待遇水平存在比較大的差距。實(shí)際上，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療消費(fèi)是基本相同的，只是農(nóng)村居民的繳費(fèi)能力比較低，如果國家財(cái)政能夠向農(nóng)村居民參保提供更多一點(diǎn)補(bǔ)助，城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保險(xiǎn)待遇是有可能達(dá)到大致均等水平的。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》已經(jīng)明確提出整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的目標(biāo)和任務(wù)。

三、提高保障水平與防止“泛福利化”

更公平、可持續(xù)，就要穩(wěn)步提高社會(huì)保障待遇水平，尤其是重點(diǎn)提高低保障人群的社會(huì)保障待遇水平。但提高保障水平要同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家財(cái)力的支撐能力以及社會(huì)各方面的承受能力相適應(yīng)，防止出現(xiàn)“泛福利化”。

社會(huì)保障水平是一定時(shí)期內(nèi)一國或地區(qū)居民享受社會(huì)保障的高低程度。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和國家財(cái)力的增強(qiáng)，我國社會(huì)保障水平不斷提高。近幾年，我國社會(huì)保障水平提高的幅度是過去所沒有的。從2005 年起到2013 年，連續(xù)9 年在全國范圍內(nèi)普遍提高企業(yè)退休人員養(yǎng)老金。2012 年全國企業(yè)退休人員人月均基本養(yǎng)老金達(dá)到1700 多元，相當(dāng)于2002 年的2.8倍。醫(yī)療保障水平方面，“各級(jí)財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每年40 元提高到2012 年的240 元以上，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)最高支付限額由職工年均工資的4 倍提高到6 倍，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、新型農(nóng)村合作醫(yī)療的最高支付限額分別達(dá)到居民年人均可支配收入、農(nóng)民年人均純收入的6倍以上。失業(yè)保險(xiǎn)金、工傷保險(xiǎn)金、生育保險(xiǎn)待遇以及城鄉(xiāng)低保、農(nóng)村五保、優(yōu)撫對(duì)象撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高?！保?3］

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要“建立健全合理兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制?！保?］合理兼顧才能更加公平，建立健全社會(huì)保障待遇確定和正常調(diào)整機(jī)制才能保障可持續(xù)。

從合理兼顧來講，當(dāng)前重點(diǎn)是逐步提高低收入人群的社會(huì)保障水平，尤其是城鄉(xiāng)居民最低生活保障水平和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平。

城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度于1999 年在全國范圍內(nèi)普遍建立起來，這是我國社會(huì)救助體系建設(shè)的重要里程碑。農(nóng)村居民最低生活保障制度于2007 年全面建立，從而實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民都享有最低生活保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國享受最低生活保障的人數(shù)目前達(dá)7300 多萬人。2013 年7月，全國共有城市低保對(duì)象2093.5 萬人，農(nóng)村低保對(duì)象5300.7 萬人。［14］最低生活保障制度目前已經(jīng)做到了應(yīng)保盡保，但救助標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。2011 年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)287.6 元/人月，月人均補(bǔ)助水平240.3 元(含一次性生活補(bǔ)貼)，這樣的補(bǔ)助水平本來就不高，2013 年7月還降低到238.1 元。2011 年全國農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)143.2 元/人月，月人均補(bǔ)助水平106.1元(含一次性生活補(bǔ)貼)，2013 年7 月降低到104.42 元。［15］這樣低的保障水平，是難以保障最低生活保障對(duì)象基本生活需要的。

反映企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的最重要指標(biāo)，是養(yǎng)老金替代率。1997 年建立城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)，設(shè)定的養(yǎng)老金替代率目標(biāo)為58%－60%。但是，養(yǎng)老金社會(huì)平均工資替代率已經(jīng)由1997 年的76%下降到2009年的47%，12 年間下降近30 個(gè)百分點(diǎn)(替代率=人均養(yǎng)老金支出/當(dāng)年城鎮(zhèn)在崗職工平均工資)。盡管養(yǎng)老金水平在持續(xù)提高，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老金替代率近年卻持續(xù)下降，已成為社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老待遇水平仍有繼續(xù)提高的空間，但更重要的是必須形成基本養(yǎng)老待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工資增長、物價(jià)水平相聯(lián)系的正常調(diào)整機(jī)制，這也是國際上調(diào)整社會(huì)保障待遇水平的通行原則和做法。

提高保障水平是全體國民的熱切期盼。但我們必須清楚認(rèn)識(shí)到，我國仍處于并將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，人口多、底子薄、發(fā)展不平衡是我國的基本國情。社會(huì)保障的一個(gè)重要特點(diǎn)就是剛性增長，待遇水平的提高具有不可逆性。就是說，社會(huì)保障待遇只能做加法，不能做減法。做加法大家都高興，做減法就可能會(huì)引起社會(huì)不滿。20 世紀(jì)70 年代，后西方一些國家削減社會(huì)保障支出、降低社會(huì)保障待遇引起社會(huì)的普遍不滿，特別是這一次受歐債危機(jī)影響一些歐洲國家降低社會(huì)保障待遇水平引發(fā)民眾的抗議，都可以清楚地說明這一點(diǎn)。因此，提高社會(huì)保障待遇，必須始終堅(jiān)持“?；尽钡姆结?，必須充分考慮到我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家財(cái)力和社會(huì)各方面的承受能力，既要積極而為，又要量力而行，既要不斷滿足群眾的合理訴求，又要防止“泛福利化”傾向。只有這樣，才能既保障人民群眾的基本生活，并隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展得到不斷改善，又能夠?qū)崿F(xiàn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

四、增加社會(huì)保障投入與基金的保值增值

可持續(xù)，就必須努力增加社會(huì)保障資金投入，同時(shí)確保社會(huì)保障基金的保值增值。黨中央、國務(wù)院把加快推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)作為保障和改善民生的重要舉措，國家公共財(cái)政支出越來越多地投向社會(huì)保障領(lǐng)域，財(cái)政性社會(huì)保障支出在國家財(cái)政總支出中所占比重不斷提高。2002 年以來的10 年間，“各級(jí)財(cái)政僅對(duì)城鎮(zhèn)職工5 項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的投入累計(jì)就達(dá)到14542億元，其中中央財(cái)政支出10881 億元”。［16］

增加社會(huì)保障投入，要多方面做出努力。第一，要根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政收入增長狀況和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展需要，逐步加大各級(jí)財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出比重，進(jìn)一步提高財(cái)政性社會(huì)保障投入水平。從國際上看，西方國家的財(cái)政性社會(huì)保障支出一般占到財(cái)政總支出的30%以上，北歐一些福利國家更是達(dá)到45%以上。據(jù)學(xué)者測(cè)算，我國目前財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重在13%左右。但是，如果按照西方國家的統(tǒng)計(jì)口徑，我國社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重則達(dá)到24.08%(2010 年);“2010 年最寬口徑的社會(huì)保障支出占全國財(cái)政總支出的42.59%”［17］。當(dāng)然，我國同西方國家的統(tǒng)計(jì)口徑不同，不能簡單比較?？傮w上看，隨著我國財(cái)政收入的不斷增加和國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高財(cái)政性社會(huì)保障支出占財(cái)政總支出的比重還有相當(dāng)大的空間。

第二，要加強(qiáng)各類社會(huì)保險(xiǎn)基金收繳，做到應(yīng)收盡收。目前，我國社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)率偏，但另一方面應(yīng)繳而沒有足額收繳的情況又比較突出。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出要適時(shí)適當(dāng)降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率，這是對(duì)企業(yè)、參保者對(duì)降低費(fèi)率的熱切期盼的積極回應(yīng)?，F(xiàn)在的問題是，參保者個(gè)人，尤其是參保企業(yè)繳費(fèi)欠費(fèi)問題仍然比較突出。

第三，要繼續(xù)擴(kuò)大全國社會(huì)保障基金規(guī)模，充實(shí)國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備。2000 年8 月1 日，經(jīng)中共中央批準(zhǔn)，國務(wù)院決定建立全國社會(huì)保障基金。全國社會(huì)保障基金是中央政府集中的國家戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，由中央財(cái)政撥入資金、國有股減持或轉(zhuǎn)持所獲資金和股權(quán)資產(chǎn)、經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)以其他方式籌集的資金及其投資收益構(gòu)成。截至2012 年底，“社保基金會(huì)管理的基金資產(chǎn)總額11060.37 億元”。［18］

第四，要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，主要是大力發(fā)展慈善事業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)各界熱心捐獻(xiàn)及提供志愿服務(wù)，同時(shí)利用市場(chǎng)機(jī)制，如各種補(bǔ)充保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)等。只有多渠道加大資金投入，才能充實(shí)社會(huì)保障的物質(zhì)基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的可持續(xù)發(fā)展。

我國社會(huì)保障基金規(guī)模不斷擴(kuò)大?！?011年，城鎮(zhèn)5 項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收入、支出和累計(jì)結(jié)余分別達(dá)到2.40 萬億元、1.81 萬億元和2.90 萬億元。”［19］社會(huì)保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，為社會(huì)保障體系的可持續(xù)發(fā)展奠定了較為堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，如何盡快制定投資運(yùn)營辦法，開辟社會(huì)保障基金投資渠道，努力實(shí)現(xiàn)增值保值的問題日益突出地?cái)[在我們面前。黨的十八大就強(qiáng)調(diào)指出，要“擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度，確保基金安全和保值增值。”［1］

以養(yǎng)老保險(xiǎn)基金為例，我國養(yǎng)老基金主要有企業(yè)年金、全國社保基金和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金三大支柱。截至2011 年底，三項(xiàng)基金分別達(dá)到3580 億元、8690 億元和1.95 萬億元。［20］其中，前兩部分資金均已實(shí)現(xiàn)規(guī)范的專業(yè)化市場(chǎng)投資運(yùn)作，但基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金仍然以銀行存款為主，收益極為低下。從世界范圍看，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要么購買國債，要么采用市場(chǎng)化投資運(yùn)作，存銀行的僅中國一家。以銀行存款為主的投資體制下，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金獲得的年均收益率甚至達(dá)不到年均通貨膨脹率，不但沒有實(shí)現(xiàn)保值增值，反而貶值了。因此，黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營制度，確?；鸢踩捅Ｖ翟鲋??！保?］黨的十八屆三中全會(huì)《決定》再次強(qiáng)調(diào)，要“健全社會(huì)保障財(cái)政投入制度，完善社會(huì)保障預(yù)算制度。加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場(chǎng)化、多元化投資運(yùn)營?！保?］

［1］胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn)，為全面建成小康社會(huì)而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.36.

［2］胡錦濤.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗［A］.中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)文件匯編［C］.北京:人民出版社，2007.39.

［3］尹蔚民.統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)［J］.求是，2013.(3):23－25.

［4］中共中央.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定［Z］.北京:人民出版社，2013.46.

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［8］國家人力資源和社會(huì)保障部.2012 年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.http://www.mohrss.gov.cn，2013－05－28/2014－01－08.

［9］國家民政部.社會(huì)服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)(2013 年2 季度)［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn.2013－07－23/2014－01－08.

［10］青連斌.破解中國社會(huì)保障的困局［M］.昆明:云南教育出版社，2013.125－126.

［11］鄭秉文.中國社?！八槠贫取蔽：εc“碎片化沖動(dòng)”探源［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，(3):50－58.

［12］鄭功成.中國社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略(總論卷)［M］.北京:人民出版社，2011.95

［13］中共人力資源和社會(huì)保障部黨組.覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建成［J］.求是，2012，(18):30－32.

［14］國家民政部.2013 年7 月份社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn，2013－08－20/2014－01－08.

［15］國家民政部.2011 年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn.2012－06－21/2014－01－08;2013 年7 月份社會(huì)服務(wù)統(tǒng)計(jì)月報(bào)［EB/OL］.http://www.mca.gov.cn，2013－08－20/2014－01－08.

［16］中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng).民政部、人社部曬民生和社保10 年“成績單”［EB/OL］.http://www.china.com.cn，2012－09－17/2014－01－08.

［17］王延中.中國社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告(2012)［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.2.

［18］全國社會(huì)保障基金理事會(huì).2012 年全國社會(huì)保障基金理事會(huì)基金年度報(bào)告［EB/OL］.http://www.ssf.gov.cn，2013－06－27/2014－01－08.

［19］韓秉志.社保事業(yè)結(jié)碩果［N］.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2012－09－16(5).

［20］周 銳.專家:養(yǎng)老保險(xiǎn)基金持續(xù)“縮水”亟需“走出”銀行［EB/OL］.http://www.chinanews.com，2012－10－22/2014－01－08.