我國政府專職消防隊(duì)立法現(xiàn)狀及完善

謝 榮

（中國人民武裝警察部隊(duì)學(xué)院，河北 廊坊065000）

一、我國政府專職消防隊(duì)立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國消防法》（以下簡稱《消防法》）第35條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)消防組織建設(shè)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，建立多種形式的消防組織，加強(qiáng)消防技術(shù)人才培養(yǎng)，增強(qiáng)火災(zāi)預(yù)防、撲救和應(yīng)急救援的能力。”第36條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。”根據(jù)第37條的規(guī)定，專職消防隊(duì)還應(yīng)承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。

各地方有立法權(quán)的人大及其常委會、地方人民政府根據(jù)本地區(qū)具體情況制定適宜的政府專職消防法律規(guī)范為消防工作社會化提供了法律上的依據(jù)，使其隊(duì)伍建設(shè)與管理有法可依。地方性法規(guī)如《云南省消防條例》第36條第二款規(guī)定：“政府組建的專職消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)參照國家規(guī)定的消防站建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，單位組建的專職消防隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)根據(jù)需要配備必要的消防裝備?！钡胤秸?guī)章如江西省《專職消防隊(duì)和志愿消防隊(duì)建設(shè)管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱專職消防隊(duì)包括政府專職消防隊(duì)和單位專職消防隊(duì)。政府專職消防隊(duì)是指除公安消防隊(duì)以外，由各級人民政府組建的專職消防隊(duì)；單位專職消防隊(duì)是指由企業(yè)事業(yè)單位組建的專職消防隊(duì)?！?/p>

二、我國政府專職消防隊(duì)立法的不足

（一）《消防法》的規(guī)定較為籠統(tǒng)

《消防法》等法律規(guī)范雖然鼓勵發(fā)展地方消防組織，但與此同時(shí)又缺乏具體的配套政策和措施。[1]公安部、財(cái)政部等國家部委先后發(fā)過相關(guān)文件，很多省級人民政府也制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，為發(fā)展這支隊(duì)伍提供了有力的政策依據(jù)。但是由于沒有統(tǒng)一的管理制度和要求，沒有統(tǒng)一的工資福利保障機(jī)制和標(biāo)準(zhǔn),加之全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方，由于隊(duì)員的待遇太低，有些甚至達(dá)不到當(dāng)?shù)氐淖畹凸べY水平，極易造成人員流失，隊(duì)伍極不穩(wěn)定，給隊(duì)伍的發(fā)展和管理帶來了很大影響。[2]《消防法》除對加強(qiáng)政府專職消防隊(duì)建設(shè)作出了原則性規(guī)定外，對涉及政府專職消防隊(duì)的法律定位、法律地位以及建隊(duì)資金、車輛裝備、人員配備、用工制度、工資福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、油料、器材、滅火劑補(bǔ)償?shù)仁马?xiàng)均沒有明確規(guī)定。雖然各地方政府根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況制定的政府專職消防隊(duì)建設(shè)管理辦法是因地制宜的策略，但仍有相當(dāng)一部分是暫行規(guī)定，沒有形成一個(gè)穩(wěn)定的、可以長期依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)。

（二）地方性法規(guī)效力層級低

立法的范疇包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。前文已提到的相關(guān)法律規(guī)范除《消防法》是全國人民代表大會常務(wù)委員會制定的法律外，其他地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章效力層級和位階并不高，以“意見”、“通知”形式出臺的均是規(guī)范性文件，不屬于立法范疇。政府專職消防隊(duì)涉及中央與地方、地方與公安消防部隊(duì)之間的關(guān)系，如何厘清這些關(guān)系，亟需一部效力位階較高的行政法規(guī)來統(tǒng)籌全局。

（三）法律定位模糊

《消防法》是保障社會消防安全，加強(qiáng)消防管理工作的重要依據(jù)，同時(shí)也是建立和管理政府專職消防隊(duì)最重要的法律依據(jù)?！断婪ā分兄挥小皩Ｂ毾狸?duì)”，沒有“政府專職消防隊(duì)”的概念，而專職消防隊(duì)包括政府專職消防隊(duì)和單位專職消防隊(duì)，法條中具體指兩者中的哪一種還是兩者均有呢？在《消防法》不同條文中，我們可以得出不同的理解?！断婪ā返?6條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定建立公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)，并按照國家標(biāo)準(zhǔn)配備消防裝備，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和消防工作的需要，建立專職消防隊(duì)、志愿消防隊(duì)，承擔(dān)火災(zāi)撲救工作。”因?yàn)榇颂幨恰翱h級以上地方人民政府”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府”建立專職消防隊(duì)，而單位專職消防隊(duì)是由單位提供資金的，所以我們從詞義上理解此處的“專職消防隊(duì)”是指政府專職消防隊(duì)?！断婪ā返?7條規(guī)定：“公安消防隊(duì)、專職消防隊(duì)依照國家規(guī)定承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作。”這里的“專職消防隊(duì)”有兩種理解：一是包括政府專職消防隊(duì)和單位專職消防隊(duì)；二是僅指政府專職消防隊(duì)。若是第一種理解，則與前文提到的將第36條中的“專職消防隊(duì)”理解為政府專職消防隊(duì)相矛盾，前后不一。再者，若規(guī)定單位專職消防隊(duì)承擔(dān)重大災(zāi)害事故和其他以搶救人員生命為主的應(yīng)急救援工作，而消防應(yīng)急救援是行政行為，消防應(yīng)急救援理應(yīng)由行政主體來承擔(dān)，單位專職消防隊(duì)顯然不屬于行政主體的范圍。[3]所以將專職消防隊(duì)理解在內(nèi)有不妥之處。若僅指政府專職消防隊(duì)，則37條中的“專職消防隊(duì)”在法律文本上與《消防法》第39條中單獨(dú)出現(xiàn)的“單位專職消防隊(duì)”不相稱。

三、我國政府專職消防隊(duì)立法的完善措施

（一）由國務(wù)院制定《政府專職消防隊(duì)建設(shè)管理?xiàng)l例》

政府專職消防隊(duì)是近年來為了應(yīng)對各種災(zāi)害事故的頻繁發(fā)生以及公安消防部隊(duì)現(xiàn)役警力的不足而產(chǎn)生的。建立與發(fā)展政府專職消防隊(duì)的理論與實(shí)踐均在探索階段，各地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的規(guī)定參差不齊，而《消防法》的相關(guān)規(guī)定過于籠統(tǒng)，建議由國務(wù)院制定頒布統(tǒng)一的《政府專職消防隊(duì)建設(shè)管理?xiàng)l例》。首先，該條例可細(xì)化《消防法》關(guān)于政府專職消防隊(duì)的立法規(guī)定，以防止由于消防形勢的迅速發(fā)展而不斷地修改法律；其次，該條例可以提升相關(guān)立法層次。同時(shí)，從立法體系角度來看，立法體系的基本要素應(yīng)當(dāng)是法律條文及其規(guī)范性文件，其縱向結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)做到“層次分明”。一般認(rèn)為，立法體系在縱向上應(yīng)當(dāng)是由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方規(guī)章五個(gè)層次所構(gòu)成的。[4]故國務(wù)院制定頒布行政法規(guī)可以完善立法體系。

由于該隊(duì)伍的建設(shè)與管理皆涉及地方人民政府，筆者認(rèn)為不宜由公安部單獨(dú)制定行政規(guī)章。其消防專業(yè)業(yè)務(wù)可以通過咨詢公安部來完善相關(guān)立法，各地方人民政府可以在此條例的框架下根據(jù)本地區(qū)實(shí)際細(xì)化相關(guān)內(nèi)容。

（二）明確“政府專職消防隊(duì)”的法律定位

“政府專職消防隊(duì)”這個(gè)概念沒有在《消防法》中出現(xiàn)，政府專職消防隊(duì)與單位專職消防隊(duì)相比有不同之處。首先，兩者的性質(zhì)不同。政府專職消防隊(duì)承擔(dān)的滅火救援任務(wù)主要是為了社會公共利益，而單位專職消防隊(duì)主要是承擔(dān)本單位的滅火救援任務(wù)。其次，兩者建設(shè)資金的來源不同。政府專職消防隊(duì)的建設(shè)資金來源于政府，是由國家財(cái)政支持，單位專職消防隊(duì)是由本單位如企事業(yè)單位撥出一部分資金建設(shè)的。最后，兩者履行職責(zé)的法律后果不同。政府專職消防隊(duì)若作為具有行政主體資格的政府派出機(jī)構(gòu)，則其可能為自己的違法行為承擔(dān)行政責(zé)任，后者則不能作為獨(dú)立行政主體，也不能承擔(dān)行政責(zé)任。筆者建議將來在修正《消防法》時(shí)，明確寫入“政府專職消防隊(duì)”這個(gè)概念，區(qū)分“政府專職消防隊(duì)”和“單位專職消防隊(duì)”。

[1]邢占芳.農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職消防隊(duì)建設(shè)之我見[J].中國新技術(shù)新產(chǎn)品,2011(21):248.

[2]楊增社.談多種形式消防隊(duì)伍的創(chuàng)建[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2011(8):71-73.

[3]李佑標(biāo).地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)消防應(yīng)急救援的法學(xué)思考[C].中國消防協(xié)會科學(xué)技術(shù)年會論文集,2011:372-375.

[4]李佑標(biāo),吳宗旭.消防法實(shí)施細(xì)則制定的必要性[J].武警學(xué)院學(xué)報(bào),2008(2):56-58.