論捕后羈押必要性審查主體的確立及職能再分配
——以《刑事訴訟法》第93條的規(guī)定為參照

黃世斌，曹曉東

（1.合肥市人民檢察院，安徽 合肥230022；2.合肥市城郊檢察院，安徽 合肥230061）

“每一個(gè)社會(huì)均有保護(hù)本身不受犯罪分子危害的手段。社會(huì)必須有權(quán)逮捕、搜查、監(jiān)禁那些不法分子。只要這種權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)，這些手段都是自由的保衛(wèi)者，但是這種權(quán)力也可能被濫用，而假如它被人濫用，那么任何暴政都要甘拜下風(fēng)。”[1]2012年新《刑事訴訟法》）第93條明確要求檢察機(jī)關(guān)對(duì)被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人羈押必要性進(jìn)行審查（以下簡稱捕后羈押必要性審查），以防范逮捕及捕后羈押權(quán)可能被濫用，此規(guī)定正式確立了檢察機(jī)關(guān)的捕后羈押必要性審查的主體地位，為應(yīng)由誰來行使捕后羈押必要性審查職能的爭論暫時(shí)畫上了一個(gè)句號(hào)。不過爭論隨之又起，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)該具體由哪個(gè)或哪些職能部門負(fù)責(zé)捕后羈押必要性審查，觀點(diǎn)不盡一致。筆者試圖以我國捕后羈押必要性審查程序的歷史發(fā)展為線索，以新《刑事訴訟法》第93條規(guī)定為坐標(biāo)，嘗試對(duì)當(dāng)前爭論焦點(diǎn)做一分析，以期提出哪個(gè)檢察業(yè)務(wù)部門更適合作為檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查的具體執(zhí)行者。

一、捕后羈押必要性審查主體的爭議與試點(diǎn)工作的開展

1996年修正的現(xiàn)行《刑事訴訟法》只有逮捕必要性審查的規(guī)定，并沒有明確的捕后羈押必要性審查規(guī)定，自然也就沒有提及捕后羈押必要性審查職能在公安司法機(jī)關(guān)之間如何分配的問題，但是隨后有關(guān)確立我國逮捕與羈押分離制度，進(jìn)行捕后羈押必要性審查的呼聲不絕于耳，理論與實(shí)務(wù)部門也對(duì)應(yīng)該由誰行使捕后羈押必要性審查職能爭論不休，一直持續(xù)到2012年3月14日新《刑事訴訟法》出臺(tái)才告一段落。

在長期的刑事司法實(shí)踐中，我國捕后羈押率一直較高，超期羈押屢禁不絕，要求改革現(xiàn)有強(qiáng)制措施，對(duì)捕后羈押必要性進(jìn)行審查的聲音不斷，理論與實(shí)務(wù)部門在捕后羈押必要性審查程序的具體設(shè)想中，對(duì)由誰來承擔(dān)捕后羈押必要性審查職能呈對(duì)立的態(tài)勢。理論界多傾向于借鑒西方羈押制度，由審判機(jī)關(guān)行使捕后羈押必要性審查職能。如有的提議，“羈押的批準(zhǔn)權(quán)由法院專門設(shè)置的預(yù)審法官3人組成合議庭行使。”[2]有的建議，“羈押決定應(yīng)當(dāng)由法院的法官?zèng)Q定，而不能由檢察官?zèng)Q定……之所以如此，主要是因?yàn)樵谖鞣降膫鹘y(tǒng)中法院才是真正的司法機(jī)關(guān)”，“西方各國對(duì)于審前羈押均實(shí)行司法決定的制度，即只有法院才能決定是否對(duì)等候?qū)徟械娜诉M(jìn)行羈押?！薄捌淠康木褪欠乐箛覚?quán)力的濫用，防止公民的基本自由遭到恣意的侵犯?！盵3]而且，需要注意的是，西方國家的其他強(qiáng)制措施決定權(quán)也大都由法院或法官行使，“在西方，羈押是由法官?zèng)Q定的，不羈押也是由法官?zèng)Q定的。也就是說，與羈押并列的保釋、監(jiān)視居住等措施，都應(yīng)當(dāng)由法官來決定，不存在由警察或檢察官?zèng)Q定保釋或監(jiān)視居住的情形。之所以如此，是因?yàn)楸ａ屢约叭”：驅(qū)徍土b押一道，共同構(gòu)成法官?zèng)Q定是否限制公民人身自由的兩個(gè)方面?！盵4]西方國家把羈押等強(qiáng)制措施的決定權(quán)交由法官行使主要基于法官獨(dú)立原則。1949年德國基本法規(guī)定“法官獨(dú)立，只服從法律”[5]；1946年日本戰(zhàn)后憲法也規(guī)定：“所有法官按照良心獨(dú)立行使自己的職權(quán)，只受憲法與法律約束。”[6]而且，這些國家負(fù)責(zé)對(duì)偵查行為進(jìn)行控制和監(jiān)督的法院（法官），與負(fù)責(zé)該案件的實(shí)體審判的法院（法官）是分設(shè)的，即預(yù)審法官或者治安法院（法官）、偵查法院（法官）負(fù)責(zé)強(qiáng)制措施的審查，刑事審判法院（法官）負(fù)責(zé)案件的實(shí)體審查，二者獨(dú)立行使職權(quán)，互不隸屬，因?yàn)檫@樣能夠避免刑事審判法官受偵查、預(yù)審的影響，先入為主，保證刑事審判法官在審判時(shí)的中立性和刑事審判的公正性。[7]

司法實(shí)務(wù)部門特別是檢察機(jī)關(guān)則立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能定位，多傾向于由檢察機(jī)關(guān)行使捕后羈押必要性審查職能。有的提出，“隨著案件的流程進(jìn)度,偵查機(jī)關(guān)、審查起訴部門、法院刑事審判庭都應(yīng)建立羈押必要性審查的工作機(jī)制,將羈押必要性審查常態(tài)化?！盵8]有的認(rèn)為，“羈押必要性評(píng)估，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)在押的犯罪嫌疑人、被告人在訴訟期間是否存在繼續(xù)羈押的必要性而進(jìn)行量化分析的工作制度，即綜合犯罪嫌疑人、被告人逮捕時(shí)依據(jù)條件的變化、羈押期間的具體表現(xiàn)、訴訟期間證據(jù)保全情況等因素，評(píng)判有無繼續(xù)羈押的必要性，根據(jù)評(píng)判結(jié)果作出是否向有關(guān)辦案單位發(fā)出變更強(qiáng)制措施的建議，其目的是為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不當(dāng)羈押或超期羈押，保護(hù)被羈押者的合法權(quán)益?！盵9]還有的提出，“建立由駐看守所檢察官根據(jù)在押人員羈押必要性的情況，向辦案單位提出變更強(qiáng)制措施檢察建議的一種捕后羈押必要性審查救濟(jì)機(jī)制?！盵10]等等。

在理論上爭論不斷的同時(shí)，捕后羈押必要性審查的試點(diǎn)工作也逐漸展開。2009年下半年捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作開始在湖北、山東等地的檢察機(jī)關(guān)展開。2010年3月全國人大代表秦希燕在當(dāng)年全國“兩會(huì)”召開之際，遞交了一份“關(guān)于盡快建立羈押必要性審查機(jī)制、減少羈押的建議”引起了實(shí)務(wù)部門的注意。[11]最高人民檢察院隨后決定在各省選擇兩個(gè)市或縣（區(qū)）檢察院開展捕后羈押必要性試點(diǎn)工作，試點(diǎn)地方檢察機(jī)關(guān)也紛紛出臺(tái)了捕后羈押必要性審查的工作機(jī)制。[12]筆者所在省的試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)也以探索駐所檢察室“羈押必要性評(píng)估和提出變更強(qiáng)制措施檢察建議”為主要內(nèi)容，有條不紊地推進(jìn)捕后羈押必要性審查的試點(diǎn)工作。[13]

無論是西方國家把捕后羈押必要性審查交由法院或法官行使，還是我國捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作大都把捕后羈押必要性審查交由檢察機(jī)關(guān)或檢察官行使，乃至于把捕后羈押必要性審查交由其他機(jī)關(guān)或人員行使，都“與個(gè)人品行素養(yǎng)無關(guān)，更與法官檢察官孰優(yōu)孰劣無關(guān)，而是從制度層面考量的結(jié)果，故就相關(guān)問題的思考必須跳出單純?nèi)说乃伎紝哟危挪恢孪萑氩槐匾臓巿?zhí)之中”。[14]我國憲法、刑事訴訟法均規(guī)定了人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)或檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人干涉。據(jù)此，我國司法獨(dú)立的方式具有集體性，不同于西方的“法官獨(dú)立”，即由法官獨(dú)立行使職權(quán)不受干涉；而是“法院獨(dú)立”、“檢察院獨(dú)立”，即人民法院、人民檢察院是作為一個(gè)組織整體，集體對(duì)審判權(quán)、檢察權(quán)的行使負(fù)責(zé)，不是由法官、檢察官個(gè)人獨(dú)立行使職權(quán)。[15]可見，我國實(shí)行的是法院審判獨(dú)立而非法官審判獨(dú)立，實(shí)踐中法院庭長、院長、審判委員會(huì)往往會(huì)影響乃至于決定最終的裁判結(jié)果。而且，我國的法院體制也不同于西方，只有一套審判系統(tǒng)，沒有專門的偵查法院、預(yù)審法院或者治安法院。因此，在我國現(xiàn)行憲政體制與刑事司法體制下，如果由法院來行使捕后羈押必要性審查職能后，又由法院決定同一案件的最終裁判，將會(huì)在制度上、實(shí)踐中產(chǎn)生難題，容易出現(xiàn)法院審前預(yù)判預(yù)斷，損害犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。法院作為刑事司法的最終裁決者，其前期的捕后羈押必要性審查可能會(huì)影響到它最終所作裁決的公正性。

當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查也面臨著與審判機(jī)關(guān)類似的問題。檢察機(jī)關(guān)多年的審查逮捕工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)也顯示，批捕權(quán)與公訴權(quán)分由兩個(gè)不同部門行使，有時(shí)會(huì)提高逮捕條件，把批捕條件等同于起訴條件，在批捕時(shí)就考慮案件能否起訴。因此，無論是逮捕必要性審查，還是捕后羈押必要性審查，都可能會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)后期辦理同一案件產(chǎn)生影響，不過憲法、法律既然賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，而且從近年來檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查試點(diǎn)工作中也可以發(fā)現(xiàn)，只要檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部制約，做好各業(yè)務(wù)部門的職權(quán)配置，就可以把這些問題的不利影響減少到最少。從整個(gè)刑事訴訟程序上來說，如果把一個(gè)案件犯罪嫌疑人、被告人的逮捕必要性審查、捕后羈押必要性審查與起訴均交由檢察機(jī)關(guān)確實(shí)存在一定問題，但是可以通過審判機(jī)關(guān)的終局裁判來檢驗(yàn)、制約與把關(guān)。如果把逮捕必要性審查、捕后羈押必要性審查與審判都交給審判機(jī)關(guān)，最后再由審判機(jī)關(guān)來作終局裁決，案件應(yīng)該由誰來把關(guān)呢？兩相比較，孰優(yōu)孰劣不言自明。

因此，把捕后羈押必要性審查交給檢察機(jī)關(guān)或者審判機(jī)關(guān)均有利弊?；诖耍挥凶鞒隼讬?quán)衡，取其利大于弊的方式，而在現(xiàn)有憲政體系下，無論從理論還是從實(shí)踐出發(fā)，新《刑事訴訟法》第93條把捕后羈押必要性審查職能交給檢察機(jī)關(guān)都是一種合理的選擇。“一方面，由檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任羈押審查主體，符合我國《憲法》關(guān)于檢察機(jī)關(guān)享有逮捕批準(zhǔn)權(quán)的規(guī)定，對(duì)《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等法律法規(guī)以及整個(gè)國家刑事法律制度的變動(dòng)與沖擊都是最小的；另一方面，檢察機(jī)關(guān)具有專門負(fù)責(zé)審查逮捕的機(jī)構(gòu)和人員，在組織機(jī)構(gòu)、人員配備、工作經(jīng)驗(yàn)等方面都有進(jìn)行羈押審查的良好基礎(chǔ)?！盵16]而且，檢察機(jī)關(guān)日漸完備與合理的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與內(nèi)部職權(quán)配置在一定程度上也為檢察機(jī)關(guān)優(yōu)化內(nèi)部制約機(jī)制，履行捕后羈押必要性審查職能奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查職能的確立與爭議再起

新《刑事訴訟法》第93條明確規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查。對(duì)不需要繼續(xù)羈押的，應(yīng)當(dāng)建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施。有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院?！庇纱苏酱_立了檢察機(jī)關(guān)為行使捕后羈押必要性審查職能的主體。

一方面，新《刑事訴訟法》第93條明確了檢察機(jī)關(guān)為捕后羈押必要性審查的主體，而且僅確立了檢察機(jī)關(guān)為捕后羈押必要性審查主體。有人認(rèn)為，新《刑事訴訟法》第93條直接或間接地規(guī)定了人民檢察院與有關(guān)機(jī)關(guān)兩個(gè)羈押必要性審查主體。[17]對(duì)此，筆者不敢茍同。首先，從該條的語法與邏輯結(jié)構(gòu)分析，“人民檢察院”是僅有的“應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查”的主語，沒有與人民檢察院并列作為“應(yīng)當(dāng)對(duì)羈押的必要性進(jìn)行審查”主語的詞語存在。條文中的“有關(guān)機(jī)關(guān)”只是在檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查以后，認(rèn)為犯罪嫌疑人、被告人“不需要繼續(xù)羈押”，而接受檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人“予以釋放或者變更強(qiáng)制措施”這一檢察建議的對(duì)象。其次，從“有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十日以內(nèi)將處理情況通知人民檢察院”這一規(guī)定來看，“有關(guān)機(jī)關(guān)”只是在接到檢察機(jī)關(guān)有關(guān)“釋放或者變更強(qiáng)制措施”建議后，承擔(dān)審查犯罪嫌疑人、被告人適用逮捕這一強(qiáng)制措施是否適當(dāng)，是繼續(xù)羈押還是釋放或變更為其他強(qiáng)制措施職責(zé)的機(jī)關(guān)?！坝嘘P(guān)機(jī)關(guān)”此時(shí)的工作只是對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查后對(duì)其發(fā)出檢察建議的一種回應(yīng)，它可能也會(huì)涉及到對(duì)羈押是否合適問題的審查，但并不完全是，還可能涉及到其他一些問題的審查與核實(shí)。當(dāng)然，這里的“有關(guān)機(jī)關(guān)”無論從理論上分析，還是從實(shí)際上判斷，也應(yīng)該包括檢察機(jī)關(guān)自己，因此用“有關(guān)機(jī)關(guān)或部門”可能更為合適，或者將省級(jí)以下的檢察機(jī)關(guān)決定逮捕的犯罪嫌疑人、被告人的捕后羈押必要性審查職責(zé)交給其上一級(jí)的檢察機(jī)關(guān)行使。最后，需說明的是，本條確立的檢察機(jī)關(guān)羈押必要性審查是對(duì)“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后”進(jìn)行的羈押必要性審查，不涉及刑事拘留后的羈押必要性審查問題。

另一方面，新《刑事訴訟法》第93條明確了檢察機(jī)關(guān)捕后羈押必要性審查的兩項(xiàng)職能。首先是檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪嫌疑人、被告人被捕后的羈押必要性進(jìn)行定期審查的職能，其目的在于改變目前批捕后“無人過問、一押到底”的糟糕現(xiàn)狀。捕后羈押必要性審查與捕前逮捕必要性審查的重點(diǎn)不同，逮捕必要性審查多將不逮捕是否會(huì)實(shí)施新的犯罪、毀滅、偽造證據(jù)等作為審查重點(diǎn)，而捕后一定時(shí)期內(nèi)的羈押必要性審查則多是審查犯罪嫌疑人、被告人有無繼續(xù)危害社會(huì)的可能，能否保障刑事訴訟的順利進(jìn)行。[18]其次是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行捕后羈押必要性審查后，認(rèn)為對(duì)犯罪嫌疑人、被告人不需要繼續(xù)羈押的，有向有關(guān)機(jī)關(guān)提出“予以釋放或者變更強(qiáng)制措施”的檢察建議權(quán)。注意，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)只是檢察建議權(quán)，這與逮捕必要性審查的決定權(quán)不同，建議的性質(zhì)決定了檢察建議①有關(guān)檢察建議的性質(zhì)、適用等參見最高人民檢察院于2009年制定的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》。不具有法律的強(qiáng)制力，“意味著羈押必要性審查結(jié)果的處理存在著或然性，即是否采納建議予以釋放或者變更強(qiáng)制措施，由被建議的有關(guān)機(jī)關(guān)自行決定，檢察機(jī)關(guān)不能越俎代庖?！盵19]

新《刑事訴訟法》第93條確立了檢察機(jī)關(guān)行使羈押必要性審查職能之后，圍繞著捕后羈押必要性審查具體程序設(shè)計(jì)的討論又隨之展開，其中一個(gè)討論的重點(diǎn)就是檢察機(jī)關(guān)在其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門中如何配置捕后羈押必要性審查工作，即檢察機(jī)關(guān)是分訴訟保險(xiǎn)至今還沒有辦下來，我們成了無地的農(nóng)民，以后的日子真不知道怎么過。”村民提出，工業(yè)園的建設(shè)需要大批勞動(dòng)力，村民以后可以進(jìn)廠上班。然而，據(jù)村民反映，工業(yè)園開工建設(shè)以來，從未在本地招用勞動(dòng)力，工程建設(shè)都是由外地人完成，理由是本地人工程建設(shè)資質(zhì)不夠。

經(jīng)調(diào)查，該鎮(zhèn)工業(yè)園屬于縣政府招商引資項(xiàng)目，項(xiàng)目占地18000畝，規(guī)劃6年建成，園區(qū)內(nèi)將建成兩個(gè)大型陶瓷企業(yè)和礦石原料配送中心，由于該鎮(zhèn)地處平原，地勢平坦，耕地較多，該工業(yè)園區(qū)占用大片優(yōu)質(zhì)耕地，征地涉及4個(gè)村10個(gè)小組，將近2500人的耕地，包括該鎮(zhèn)原來的“雙低”油菜種植示范基地（如今只剩下一座農(nóng)業(yè)示范基地的宣傳欄）。村民認(rèn)為陶瓷工業(yè)有污染，該地臨近浠水河和長江，工業(yè)園的建成必然給該地環(huán)境造成嚴(yán)重后果。該鎮(zhèn)處于大河下游，黃沙資源豐富，由于黃沙開采權(quán)管理不完善，引起較多糾紛（出現(xiàn)械斗、尋釁滋事）。我們對(duì)農(nóng)民解決糾紛的主要方式作了問卷調(diào)查。

圖4 農(nóng)民解決糾紛的主要方式的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村干部在農(nóng)村社會(huì)中是一個(gè)很“特殊”的群體。一方面要積極完成上級(jí)分配的任務(wù)，另一方面又要籠絡(luò)經(jīng)濟(jì)條件好或者“高門大戶”、兄弟眾多的農(nóng)村精英群體甚至那些“狠人”，對(duì)部分老百姓還得苦口婆心的好言相勸，以確保自己在村委中的地位。調(diào)查中很多農(nóng)民反映村干部欺軟（老實(shí)農(nóng)民）怕硬（“地頭蛇”）。一位村支書道出了他們的心聲：“他們（流氓地痞）在村里搞事，我們也煩，畢竟我也是個(gè)黨員，只要他們（流氓地痞）不把事情搞大，村干部沒必要得罪他們，況且有時(shí)候村里有些事也需要他們幫忙?！蓖ㄟ^統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)普通百姓對(duì)村干部的感情是很復(fù)雜的，一方面他們對(duì)村干部的“不作為”強(qiáng)烈不滿：但另一方面他們也需要村干部出面來維護(hù)自己的利益。

（四）丁村訪談錄

丁村，地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，丘陵地形，資源分布不均，發(fā)展程度也有較大區(qū)別，環(huán)境惡化。

關(guān)于該村治安狀況，村民認(rèn)為大問題沒有，主要是賭博嚴(yán)重，基層派出所工作不到位，有的民警還充當(dāng)保護(hù)傘。有的村干部帶頭組織賭博。富裕的村子，那么少數(shù)幾個(gè)人控制了村里的選舉，窮的村子，村干部沒人愿意干。有些村干部憑借自己在村里的“地位”，搞第二產(chǎn)業(yè)，如推銷保險(xiǎn)，根本沒把村里的工作放在心上。

表1 襄陽市襄州區(qū)某鎮(zhèn)部分村支書在職期間兼任職務(wù)的情形

在調(diào)查中，了解到一些村干部的工資待遇狀況，每個(gè)村每年的干部工資都是不等的，而且是按年發(fā)，一年也就五千左右，有時(shí)還會(huì)拖欠，干部沒有工作積極性。由于農(nóng)村基層干部的工資是由地方財(cái)政負(fù)責(zé)，不是固定透明的，待遇低很容易挫傷工作積極性。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的農(nóng)村地區(qū)，“村干部”職務(wù)是“香餑餑”，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，出現(xiàn)“村干部”職務(wù)無人競選的局面。

在赴丁村的路上，我們注意到田地開墾較好，于是詢問了該村農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是否到位的問題。村民認(rèn)為：“國家補(bǔ)貼倒是有，但我們不清楚國家具體的補(bǔ)貼政策，存折上有多少（國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼直接匯到農(nóng)民的銀行賬戶上），我們拿多少。雖說有補(bǔ)貼，除了我們這些能動(dòng)的老頭子，沒有多少人愿意種田，劃不來（不劃算）。村里的一些基本信息都不公開，村干部也懶得解釋”。可見，村務(wù)信息公開的落實(shí)是一個(gè)關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

丁村的突出問題是環(huán)境污染。村民們反映，河里的水像牛奶一樣，都是上面石料廠的問題，“以前河里的水挑起來就可以喝，現(xiàn)在周邊的人吃水都成問題。村里和石料廠有合同，村干部也沒辦法，向上邊（政府、環(huán)保局）反映、上邊不解決。上邊檢查的時(shí)候，石料廠花幾個(gè)錢就能擺平。環(huán)境污染伴隨工業(yè)化、城市化而來的問題，現(xiàn)在已經(jīng)侵害到原本偏僻但安寧的山間農(nóng)村。我們調(diào)查了村民對(duì)政府解決環(huán)境污染問題方式結(jié)果不滿意的表達(dá)方式。

圖5 你對(duì)政府解決問題方式、結(jié)果不滿意，你會(huì)怎么做？的問卷調(diào)查統(tǒng)計(jì)

在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)幾個(gè)關(guān)于上訪的現(xiàn)象：其一，各級(jí)干部不惜一切代價(jià)嚴(yán)防上訪。某村村民進(jìn)京上訪，在京遭地方政府人員扣留，縣政府去市里“取”人，村里去縣里“取”人，后來村里被鎮(zhèn)政府罰款1、4萬元（從村里的財(cái)政補(bǔ)貼資金里扣除），理由是該村有人上訪。其二，對(duì)上訪行為態(tài)度漠然。筆者以信訪人員的身份找某鎮(zhèn)政府信訪接待人員時(shí)，該政府工作人員態(tài)度消極，不理不睬。當(dāng)問及當(dāng)?shù)卮迕袼从车膯栴}時(shí)，工作人員以“不清楚”、“不知道”來回應(yīng)。筆者要求查看可以對(duì)村民公開的材料時(shí)，（土地審批手續(xù)、招商引資計(jì)劃書等），工作人員以“你們無權(quán)利看”予以拒絕。政府工作人員對(duì)農(nóng)民利益訴求表現(xiàn)出的冷漠，是農(nóng)民上訪的重要因素。

二、綜合分析

一、農(nóng)村“黑惡勢力”?！昂趷簞萘Α比局富鶎诱?quán)或與某些村干部勾結(jié)，公開控制農(nóng)村公共工程建設(shè)、資源開發(fā)、土地買賣等項(xiàng)目，從中獲取經(jīng)濟(jì)利益。

二、征地補(bǔ)償?shù)墓峙??？h鄉(xiāng)兩級(jí)政府的誤區(qū)，是以行政命令征用農(nóng)村土地，農(nóng)村耕地減少，進(jìn)一步加劇農(nóng)村政權(quán)空心化，政府為獲得政績以及實(shí)際利益，不顧國家大局，以犧牲農(nóng)業(yè)為代價(jià)換取工業(yè)的發(fā)展。

三、“低保”分配監(jiān)管不力?！暗捅！狈峙鋸闹贫壬蠎?yīng)由審計(jì)、財(cái)政、民政三個(gè)部門監(jiān)管，實(shí)際上只有民政一個(gè)部門在管理、分配不合理，以致出現(xiàn)“開轎車的吃低保”的現(xiàn)象。“民不患寡而患不均”，農(nóng)民不能從中央政策中得到公平實(shí)惠，加劇了對(duì)基層政府的不滿。當(dāng)然，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，各地村民對(duì)“低?！狈峙鋯栴}的看法也各不相同。

四、環(huán)境污染嚴(yán)重。地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，大量“三高”產(chǎn)業(yè)向中部農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村環(huán)境污染嚴(yán)重，生存空間與生活質(zhì)量被侵害。

五、基層民主制度不健全。村務(wù)信息不公開，老百姓對(duì)國家農(nóng)業(yè)政策缺乏了解（如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目、補(bǔ)助數(shù)額），容易引起農(nóng)民對(duì)基層政府或村級(jí)組織的誤解。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有些地區(qū)農(nóng)村低保的分配并不存在徇私的問題，但由于名額有限，部分困難家庭沒有拿到“低?！保寡暂^大；村務(wù)信息的不公開也可能導(dǎo)致農(nóng)村基層干部的腐敗，老百姓很難從國家的惠農(nóng)政策中受益。

六、賭博問題嚴(yán)重。由賭博引發(fā)的惡性治安事件較多，也影響家庭和睦、鄰里關(guān)系。由于村干部支配農(nóng)村公共資源的權(quán)力減弱，出現(xiàn)村干部“不作為”的情況，對(duì)村里的聚眾賭博、債務(wù)糾紛引起的刑事案件知情不報(bào)；村民由于法制觀念不強(qiáng)，加上聚賭能帶來經(jīng)濟(jì)收益，因而有意隱瞞；同時(shí)，由于基層派出所警力有限，民警認(rèn)識(shí)不到位，主動(dòng)工作意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)于賭博行為缺乏監(jiān)管。因此，由賭博而引發(fā)的治安問題顯得特別突出。

通過調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，由于村級(jí)組織行政化傾向嚴(yán)重，村級(jí)組織（村“兩委”）在農(nóng)民權(quán)益維護(hù)中不能發(fā)揮應(yīng)有作用。由于當(dāng)代農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)勃興，以刑事治安懲處的方式和缺乏人情味的官僚制行政手段去應(yīng)對(duì)農(nóng)民的利益訴求，反而會(huì)使矛盾潛伏化，甚至長期抑而不發(fā)，可一旦矛盾觸發(fā)，極易形成沖擊社會(huì)正常秩序的力量，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。從調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)影響農(nóng)村治安穩(wěn)定的因素不少，但最重要的問題是村級(jí)組織癱瘓，農(nóng)民對(duì)基層政府不信任，環(huán)境惡化。

在這個(gè)巨變的年代，鄉(xiāng)村已不再是一個(gè)封閉的環(huán)境，它與外部環(huán)境的互動(dòng)成為常態(tài)。這個(gè)格局挑戰(zhàn)了既有的農(nóng)村秩序的模式，從而帶來了新的問題。由此，社會(huì)管理工作必須以動(dòng)態(tài)的、與時(shí)俱進(jìn)的思想認(rèn)識(shí)農(nóng)村問題，公安機(jī)關(guān)作為國家政權(quán)管理部門，尤其是深入到鄉(xiāng)村的派出所，正面臨著如何認(rèn)識(shí)和管理農(nóng)村治安新形勢的重要任務(wù)。

[1]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京:商務(wù)印書館,2010:34.

[2]陳柏峰.鄉(xiāng)村江湖：兩湖平原“混混”研究[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2011:1.