環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題思考

鄧樂

（黑龍江省法學(xué)研究所民法研究室，哈爾濱150090）

環(huán)境公益訴訟相關(guān)問題思考

鄧樂

（黑龍江省法學(xué)研究所民法研究室，哈爾濱150090）

環(huán)境公益訴訟是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的一種訴訟類型，它旨在保護(hù)環(huán)境公共權(quán)益，在促進(jìn)社會(huì)變革，形成環(huán)境公共政策，法律執(zhí)行等方面發(fā)揮了積極的作用。我國(guó)的民事訴訟法和環(huán)保法都對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了相應(yīng)的規(guī)定，但是我國(guó)的環(huán)境公益訴訟還處在剛起步階段，相應(yīng)的制度建設(shè)還需要完善。

環(huán)境公益；訴訟；制度

20世紀(jì)70年代，美國(guó)政府通過了大量有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律來應(yīng)對(duì)不斷出現(xiàn)的環(huán)境污染問題以及公眾日漸高漲的環(huán)境保護(hù)呼聲。1970年實(shí)施的《清潔空氣法》第一次規(guī)定了公民訴訟條款，為環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)。在此之后陸續(xù)頒布實(shí)施了《清潔水法》、《噪聲控制法》等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律，這些法律共同構(gòu)成了環(huán)境公益訴訟的基本框架［1］。近些年來，我國(guó)由于環(huán)境污染而對(duì)環(huán)境公共權(quán)益造成侵害的事件屢有發(fā)生，建立公益訴訟制度的呼聲也與日俱增，2012年經(jīng)過修改后《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”該條法規(guī)為我國(guó)的公益訴訟開啟了程序大門，公益訴訟由此邁入一個(gè)新的紀(jì)元。

一、環(huán)境公益訴訟概述

（一）環(huán)境公益訴訟的概念

環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)所有享有環(huán)境公共權(quán)益的自然人、法人、政府以及其他合法團(tuán)體組織在遇到環(huán)境侵權(quán)行為的時(shí)候，無論是否是此侵權(quán)行為的直接受害人都有權(quán)將環(huán)境侵權(quán)行為起訴到法院的制度。環(huán)境公益訴訟是保護(hù)環(huán)境公共利益的一種有效救濟(jì)方式。此種訴訟不是一種獨(dú)立的訴訟類型，而只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式，如果被訴對(duì)象是對(duì)環(huán)境公益造成侵害的行政機(jī)關(guān)或者其他公權(quán)力機(jī)構(gòu)，則適用行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟；如果被訴對(duì)象是公司、企業(yè)、其他組織或個(gè)人，就應(yīng)適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

環(huán)境公益訴訟是伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的一種新型訴訟模式，與傳統(tǒng)的訴訟模式相比較，有如下特征：

1.公益性。環(huán)境公益訴訟以保護(hù)環(huán)境公共利益為目的，而不是為了個(gè)案救濟(jì)。環(huán)境公益訴訟與基于傳統(tǒng)理論的環(huán)境侵權(quán)損害個(gè)案救濟(jì)的私益訴訟有著本質(zhì)的不同，其訴訟主張指向的是環(huán)境公共利益而非某個(gè)人或某些人的環(huán)境利益。

2.訴訟主體的廣泛性。因?yàn)榄h(huán)境公共利益與每個(gè)人都有密切的聯(lián)系，它與人們的生命、健康和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展都息息相關(guān)。所以，提起環(huán)境公益訴訟的主體，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的相關(guān)主體，他們都可以依據(jù)法律的授權(quán)提起訴訟。

3.預(yù)防及補(bǔ)救性。由于環(huán)境資源的脆弱性及不可再生性，環(huán)境公共利益一旦被損害，常常無法彌補(bǔ)和挽救。因此，環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實(shí)質(zhì)性的損害為前提，環(huán)境公益的侵害不需要實(shí)際地發(fā)生，只要綜合有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性就可以提起訴訟。對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的環(huán)境公共利益的損害，環(huán)境公益訴訟可以根據(jù)相應(yīng)的法律要求賠償，這體現(xiàn)了它補(bǔ)救功能的一面。

（三）環(huán)境公益訴訟的作用

1.形成環(huán)境公共政策。現(xiàn)代社會(huì)由于價(jià)值觀念日漸多元化，傳統(tǒng)的權(quán)利架構(gòu)不斷遭遇挑戰(zhàn)，許多新興的權(quán)利因缺乏相應(yīng)法規(guī)而無法在司法裁判中實(shí)現(xiàn)。因此，人們希望裁判不僅有發(fā)揮解決紛爭(zhēng)的機(jī)能，而且還期盼其能夠發(fā)揮政策形成功能。以環(huán)境公益訴訟為例，司法實(shí)踐中個(gè)別類型的環(huán)境利益由于得到法院的確認(rèn)即可以上升為權(quán)利。

2.促進(jìn)社會(huì)變革。公益訴訟內(nèi)在的廣泛公眾參與機(jī)制以一種具體而富有活力的方式將體制外的民眾自我救濟(jì)方式轉(zhuǎn)化為制度內(nèi)的權(quán)利訴求。訴訟不是目的，而是一種更高層次的合作，是平衡社會(huì)各種利益的一種表現(xiàn)形式。在公益訴訟中，法院的裁決即便不能立即實(shí)行，但具有一定的象征意義，能對(duì)未來社會(huì)改革起到引領(lǐng)作用，催生相關(guān)的政策和機(jī)構(gòu)并賦予他們合法性。通過對(duì)某種權(quán)利的肯定，從而推動(dòng)社會(huì)觀念的革新。這種影響是巨大的、不可低估的，其正義性一旦獲得社會(huì)公認(rèn)，將對(duì)全社會(huì)發(fā)生影響并形成某種動(dòng)力，進(jìn)而推動(dòng)立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)對(duì)公共政策進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，最終推動(dòng)社會(huì)變革。

3.推動(dòng)法律的執(zhí)行。環(huán)境法治之所以能在歐美等國(guó)得以迅速發(fā)展，一個(gè)很重要的原因即在于，環(huán)境公益訴訟推動(dòng)了環(huán)境保護(hù)法律的日益完備，并符合國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的迫切要求。環(huán)境公益訴訟作為政府實(shí)施環(huán)境法律的重要補(bǔ)充，通過公益訴訟激發(fā)訴訟活動(dòng)，強(qiáng)化了環(huán)境公益訴訟對(duì)環(huán)境公害、環(huán)境群體糾紛的制裁和抑制功能，為環(huán)境法執(zhí)行提供了一個(gè)有效的實(shí)現(xiàn)途徑，同時(shí)也積極促使政府遵守環(huán)境法。

二、環(huán)境公益訴訟的理論依據(jù)

（一）公民環(huán)境權(quán)理論

1972年6月16日《人類環(huán)境宣言》在斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議全體通過。該《宣言》宣布：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)的和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保證和改善這一代和世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！保?］在該宣言的影響下，一些國(guó)家將環(huán)境權(quán)納入了法律制度的框架中，美國(guó)和日本等國(guó)家受理了大量環(huán)境權(quán)的案件，開始了關(guān)于環(huán)境權(quán)的司法實(shí)踐。環(huán)境權(quán)是環(huán)境法的核心問題，也是環(huán)境訴訟的重要基礎(chǔ)理論之一，它的主要內(nèi)容有：環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境事務(wù)的參與權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)和公眾監(jiān)督權(quán)。隨著環(huán)境權(quán)理論的創(chuàng)新以及各國(guó)對(duì)其在法律上的確認(rèn)，環(huán)境公益訴訟的開展和運(yùn)行有了理論保障。

（二）環(huán)境公共信托理論

公共信托原則起源于羅馬法，其核心思想是特定自然資源的公共權(quán)利的保護(hù)，這一思想在英國(guó)發(fā)展成為公共信托原則，后被美國(guó)法繼承和發(fā)展。美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)的約瑟夫·薩克斯教授將公共信托理論引入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，并創(chuàng)立了環(huán)境公共信托理論，為環(huán)境公共利益的保護(hù)提供了一種嶄新的理論構(gòu)想和制度設(shè)計(jì)。環(huán)境公共信托理論是以保護(hù)環(huán)境公共利益為根本目的的一種公益信托理論。該理論明確政府是管理、保護(hù)環(huán)境資源的法律責(zé)任主體，同時(shí)賦予社會(huì)公眾享有環(huán)境權(quán)。該理論出現(xiàn)使建立環(huán)境公益訴訟制度有了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。環(huán)境公益訴訟借助司法力量監(jiān)督環(huán)境法律的實(shí)施，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境資源生態(tài)價(jià)值和環(huán)境公共利益的目的。

（三）公眾參與理論

公眾參與理論跳出了傳統(tǒng)訴訟的思維模式，以政治學(xué)上的民主理論來論證公民提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性。公眾參與環(huán)境保護(hù)是參與式民主理論在環(huán)境管理和保護(hù)事務(wù)中的延伸。按照參與式民主理論，環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)該允許公眾參與，公眾參與是對(duì)政府環(huán)境監(jiān)管權(quán)力的有效監(jiān)督和補(bǔ)充。環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的公眾參與理論已經(jīng)得到很多國(guó)家和一系列國(guó)際環(huán)境法律文件的承認(rèn)。1992年，世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《里約宣言》宣告：“各國(guó)應(yīng)通過廣泛提供資料來便利及鼓勵(lì)公眾的認(rèn)識(shí)和參與，讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補(bǔ)償和補(bǔ)救程序。”公眾參與環(huán)境保護(hù)的民主理論也符合我國(guó)人民依法享有管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的憲法精神。如我國(guó)憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。”《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利?！?/p>

三、我國(guó)環(huán)境公益訴訟面臨的主要問題

2005年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中首次提出了要“發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)檢舉和揭發(fā)各種環(huán)境違法行為，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟”。2007年起，貴陽、昆明、無錫等地法院先后成立了環(huán)保法庭，所在各省為了使環(huán)境公益訴訟能夠順利進(jìn)行，陸續(xù)出臺(tái)了一些辦理環(huán)境公益訴訟的文件。這些有關(guān)環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐直接推動(dòng)了我國(guó)公益訴訟制度的確立［3］。根據(jù)2014年4月24日最終通過的環(huán)保法修訂案第58條規(guī)定，環(huán)境公益訴訟的原告為“依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記”和“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄”的社會(huì)組織，且“提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益”。目前符合訴訟資格的公益訴訟主體已經(jīng)從最初方案的一兩家，擴(kuò)大至三百余家，這無疑是一次立法的進(jìn)步。修訂后的環(huán)保法放寬了環(huán)境公益訴訟原告資格的限制，新法實(shí)施后環(huán)境公益訴訟將會(huì)進(jìn)入一個(gè)快速增長(zhǎng)期，將對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)起到一個(gè)十分積極的作用。然而環(huán)境公益訴訟在我國(guó)還處在剛起步的階段，相關(guān)的法規(guī)不夠健全，實(shí)踐中還存在許多問題亟待解決。

（一）訴訟時(shí)效過短

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第42條規(guī)定“因環(huán)境污染損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為三年，從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起計(jì)算”。由于環(huán)境侵權(quán)具有間接性、隱蔽性、長(zhǎng)期性等特點(diǎn)。直接的和必然的因果關(guān)系在環(huán)境污染損害賠償訴訟中很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn)，而在現(xiàn)代高度工業(yè)化社會(huì)中，環(huán)境污染的受害者對(duì)環(huán)境侵權(quán)行為難有專業(yè)化的認(rèn)識(shí)，處在相對(duì)的弱勢(shì)地位，而此訴訟時(shí)效決定了受害人無法有效地保護(hù)自己的權(quán)益。環(huán)境公益訴訟受此條款的限制，將無法有力保護(hù)環(huán)境公共利益。

（二）環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任分配存在困難

民事訴訟中，“誰主張，誰舉證”是舉證責(zé)任分配的基本原則。但是根據(jù)我國(guó)侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，在環(huán)境污染侵權(quán)訴訟中，由被告就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任，即通常所說的舉證責(zé)任倒置。在環(huán)境公益訴訟中，由于訴訟的復(fù)雜性，加上環(huán)境自身的多變性，被告的行為后果與之間的因果關(guān)系很難去簡(jiǎn)單地認(rèn)定。因此需要由專業(yè)知識(shí)背景的鑒定機(jī)構(gòu)去進(jìn)行系統(tǒng)科學(xué)地鑒定。然而，在我國(guó)對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的鑒定機(jī)構(gòu)并沒有明確的規(guī)定，這導(dǎo)致環(huán)境公益訴訟中當(dāng)事人舉證、法院采證都困難重重［4］，這也是很多法院對(duì)環(huán)境公益訴訟態(tài)度消極的原因之一。

（三）環(huán)境公益訴訟成本高昂，原告難以承擔(dān)

《訴訟費(fèi)用交納辦法》第13條第1款，“財(cái)產(chǎn)案件根據(jù)訴訟請(qǐng)求的金額或者價(jià)額，按照比例分段累計(jì)交納”，環(huán)境污染造成的損害往往涉及面廣，損失巨大，事后環(huán)境修復(fù)成本高昂，其訴訟賠償請(qǐng)求數(shù)額巨大，環(huán)境公益訴原告很難承擔(dān)數(shù)額如此之高的費(fèi)用。另一方面環(huán)境公益訴訟由于大多案情復(fù)雜，涉及面廣，需要原告投入大量的人力物力進(jìn)行調(diào)查取證，其高昂的費(fèi)用往往讓原告難以承受。2010年，昆明市環(huán)保局辦理一起公益訴訟案件時(shí)，因?yàn)樾枰Ц断滤廴捐b定費(fèi)、環(huán)境恢復(fù)治理成本評(píng)估費(fèi)、律師費(fèi)等費(fèi)用共計(jì)七十余萬元。昆明市環(huán)保局為了使訴訟能夠進(jìn)行不得不花了大量的時(shí)間來籌措資金，直到2010年6月，該案件得以正式啟動(dòng)。高昂的訴訟費(fèi)用已經(jīng)成為阻礙環(huán)境公益訴訟的主要障礙。

四、完善我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度建議。

（一）放寬環(huán)境公益訴訟的訴訟時(shí)效

我國(guó)環(huán)境保護(hù)法對(duì)于環(huán)境侵權(quán)的訴訟時(shí)效規(guī)定為三年，但由于環(huán)境侵權(quán)的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性，有的危害在短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)現(xiàn)，即使發(fā)現(xiàn)，也需要一定的時(shí)間去認(rèn)定損害結(jié)果的事實(shí)及提供有關(guān)證據(jù)，如一些重金屬造成的污染需要幾年甚至十幾年才能夠被發(fā)現(xiàn)。建議對(duì)于環(huán)境公益訴訟的時(shí)效可以適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)。環(huán)境公益訴訟時(shí)效不宜過短，應(yīng)以十年為基準(zhǔn)，即環(huán)境公益訴訟案件的訴訟時(shí)效應(yīng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道違法行為時(shí)起計(jì)算，十年內(nèi)均可以提起環(huán)境公益訴訟。超過十年人民法院可駁回起訴，但涉及重大案件，可不受此時(shí)效的限制，但最長(zhǎng)時(shí)效不得超過三十年。這樣不僅可以延長(zhǎng)環(huán)境侵權(quán)者的責(zé)任時(shí)效，使其不能輕易逃避制裁，同時(shí)也能保護(hù)環(huán)境侵權(quán)受害者的利益，使其能夠有時(shí)間來意識(shí)到自己的利益受損并通過法律來保護(hù)自身權(quán)益。

（二）合理分配舉證責(zé)任

建議環(huán)境公益訴訟采取因果關(guān)系和舉證責(zé)任倒置相結(jié)合的舉證原則。由原告搜集初始證據(jù)就可以進(jìn)行立案，實(shí)際損害不再作為原告行使起訴權(quán)的前提。事實(shí)上的損害只要存在就可以認(rèn)定起訴人具有原告資格。侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系則由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。由于環(huán)境污染的因果關(guān)系、危害程度影響到環(huán)境公益訴訟案件中被告是否存在環(huán)境侵權(quán)的事實(shí)以及賠償金額的認(rèn)定。因此，損害后果的評(píng)估報(bào)告、因果關(guān)系的鑒定結(jié)論被看作是環(huán)境公益訴訟中的重要證據(jù)。此項(xiàng)證據(jù)應(yīng)由具有專業(yè)知識(shí)背景專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估、認(rèn)定。

（三）建立科學(xué)合理的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用制度

我國(guó)現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用制度并不適合用于以維護(hù)環(huán)境公共利益為目的的環(huán)境公益訴訟，高昂的訴訟成本已成為阻礙環(huán)境公益訴訟正常運(yùn)行的障礙之一。為了使我國(guó)環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用更加科學(xué)合理，有如下建議：一是案件受理費(fèi)按件收取，環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)社會(huì)成員的環(huán)境權(quán)而非個(gè)人私利而產(chǎn)生的訴訟，原告本身的訴訟目的不具有財(cái)產(chǎn)性內(nèi)容，因此收費(fèi)模式應(yīng)與傳統(tǒng)的訴訟收費(fèi)模式有一定區(qū)別。二是如果原告勝訴，那么他的訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)，如果原告敗訴的話，部分訴訟費(fèi)用則由國(guó)家和社會(huì)分擔(dān)。通常情況下，環(huán)境公益訴訟都是基于被告不履行或不適當(dāng)履行義務(wù)而引起的，如果將原告進(jìn)行訴訟所支出的必要費(fèi)用轉(zhuǎn)移給被告方承擔(dān)，不僅能夠保護(hù)環(huán)境公共利益，還可以對(duì)被告起到懲罰、警示以及預(yù)防違法行為的效果?；诃h(huán)境公共訴訟的公益性，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用給予一定補(bǔ)助，這也是許多國(guó)家的通常做法。此外，還可以動(dòng)員社會(huì)力量如發(fā)行彩票、公眾募集等方式籌集資金來支持環(huán)境公益訴訟。三是建立原告獎(jiǎng)勵(lì)制度。環(huán)境公益訴訟的原告為了維護(hù)環(huán)境公共權(quán)而提起訴訟，對(duì)環(huán)境保護(hù)起到了一個(gè)積極的導(dǎo)向作用，因此，政府應(yīng)給予原告一定的獎(jiǎng)勵(lì)。一方面可以彌補(bǔ)原告在訴訟過程中耗費(fèi)的大量的經(jīng)濟(jì)損失和精力。另一方面還可以鼓勵(lì)更多的機(jī)構(gòu)和公益組織參與環(huán)境公益訴訟，同時(shí)也對(duì)侵害環(huán)境權(quán)的行為起到一定警示作用［5］。

［1］蘇靜巍.論我國(guó)環(huán)境民事公益訴訟制度的構(gòu)建［D］.昆明：云南大學(xué)，2011.

［2］郝瑞彬，李子田.公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律基礎(chǔ)探析［J］.理論觀察，2004，（6）.

［3］張亞東.對(duì)我國(guó)環(huán)境公益訴訟若干問題的思考［J］.唐山學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（7）.

［4］施懷基.省法院副院長(zhǎng)詳解首例環(huán)境公益訴訟亮點(diǎn)［EB/OL］.法制網(wǎng)，2011－06－02.

［5］張穎.環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的思考［J］.法學(xué)，2013，（7）.

［責(zé)任編輯：鄭 男］

Consideration on Environmental Public Interest Litigation

DENGLe

Environmentalpublicinterestlitigation isveryimportanttoprotecttheenvironmentalpublicinterest.The systemestablished in theUnited States,andmanycountriessetup thesystem later.Thesystem isjustgoingtoplayamajor role.Itisusefultopromotesocialchangementand itwillalsohelp inform and shapepublic policy in this field.So farwe haveinitiallybuilttheframeworkofenvironmentalpublic litigation,thissystemneed toimproveandperfect.

Environmentalpublicinterest;Litigation;System

DF969

：A

：1008-7966（2014）06-0119-03

2014-08-12

鄧樂（1977-），女，黑龍江哈爾濱人，助理研究員。