《決定》賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利

楊百靈

（中共青岡縣委黨校，黑龍江 綏化 151600）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出要“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”[1]8，這是在我黨歷史上吹響了又一輪土地改革的號角?！稕Q定》賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能等財產(chǎn)權(quán)利，使農(nóng)民更充分地享受到改革紅利，使農(nóng)民更快地富起來。這是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革質(zhì)的突破，必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)力的大發(fā)展。

《決定》推出的土地改革政策必將帶來農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的大變革。據(jù)資料統(tǒng)計，到2011年上半年，我國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝；到2010年，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地約為2.5億畝，不包括農(nóng)民承包的林地、草地等。黨的十八屆三中全會《決定》新出臺的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的大政方針，將極大地激活農(nóng)村高達15億畝土地。僅農(nóng)民承包耕地一項，每年將撬動1.3萬億元資金，農(nóng)村農(nóng)民的建設(shè)用地價格可提升高達130萬億元，給農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收入是可觀的。

縱觀我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的歷程，1978年實行的農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)民享受到了改革紅利和發(fā)展紅利，使之較快地富起來。此后由于改革沒有突破性的政策和舉措，農(nóng)村改革步伐邁得不夠大。2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，總結(jié)了過去農(nóng)村改革的經(jīng)驗和成功做法，立足農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展實際，明確提出按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。此后，農(nóng)民隨著土地流轉(zhuǎn)而發(fā)生變化，生活水平得以提高，生產(chǎn)方式得以改變，農(nóng)村形成和出現(xiàn)了各種農(nóng)業(yè)合作社。自黨的十七屆三中全會以來，部分地方開始的土地流轉(zhuǎn)的探索，實質(zhì)即農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的變革。經(jīng)過這些年的發(fā)展，現(xiàn)已形成專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等多種模式，說明沒有土地流轉(zhuǎn)就不會有生產(chǎn)方式的變革，就不會解放農(nóng)村生產(chǎn)力，預(yù)示著農(nóng)村土地改革的新突破。

黨的十八大后，習(xí)近平總書記站在時代的高度，以改革家的眼光透視農(nóng)村改革，尋找農(nóng)村深化改革的突破口。面對十八屆三中全會召開前關(guān)于土地流轉(zhuǎn)熱及多種多樣的模式，《決定》做了理性回答?！稕Q定》明確指出：“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利?！盵1]15對此，習(xí)近平總書記在對《決定》說明中指出，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利主要是依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點。這里科學(xué)回答了兩個問題：一是我國土地絕不能搞私有化，私有化是違背社會主義改革方向的；二是土地流轉(zhuǎn)不是買賣，小產(chǎn)權(quán)房是違法違規(guī)的?！稕Q定》是在這個基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利。

《決定》給予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利是厚重的?！稕Q定》指出：“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。”[1]14與中央以往文件相比，這里的“抵押和擔(dān)保權(quán)能”是新提法、新突破?！霸试S農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”，也是從來沒有的新提法、新舉措?！稕Q定》還鼓勵“承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營”[1]14。這里的“公開市場”是在實踐層面的大突破，是堅持市場取向改革的必然選擇。

《決定》賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，并做了全新的論述?！稕Q定》指出：“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。”[1]15在過去體制下，土地證、產(chǎn)權(quán)證對農(nóng)民來說僅是虛擬財產(chǎn)權(quán)利，現(xiàn)在《決定》出臺的重大舉措能夠使農(nóng)民的虛擬財產(chǎn)權(quán)變現(xiàn)，讓農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性收入，使農(nóng)民能夠真正富裕起來。

《決定》的這些新舉措，表明黨的十八屆三中全會在改革開放后的今天，在農(nóng)村土地制度改革上的決心和戰(zhàn)略性突破。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)、同價，這是深化農(nóng)村改革的戰(zhàn)略舉措，是讓農(nóng)民享受到改革紅利和發(fā)展紅利，核心是讓農(nóng)民有財產(chǎn)性的收入。

《決定》的這些新思想、新突破，也完善和發(fā)展了我國現(xiàn)有土地管理法規(guī)。我國土地分為農(nóng)村集體土地和城市國有土地兩大類。農(nóng)村集體土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未來用地，其中的建設(shè)用地又分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩類。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地主要指宅基地。了解這些政策規(guī)定有助于理解《決定》的新思想和新突破，領(lǐng)會《決定》的實踐價值。

《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》指出，到2010年我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2488萬公頃，其中城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地848萬公頃。城鄉(xiāng)建設(shè)用地分為城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地兩類。以此推算，到2010年我國農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模約為1640萬公頃，即2.46億畝。據(jù)國土部和有關(guān)專家測算，2012年全國土地出讓面積和合同成交價款分別為32.28萬公頃和2.69萬億元，每畝價格大約為56萬元。由此估算，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，2.46億畝的農(nóng)村建設(shè)用地價格高達130多萬億元。這對廣大農(nóng)民，特別是北方地區(qū)農(nóng)民來說是可觀的數(shù)字和財產(chǎn)權(quán)利。這也是《決定》賦予農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，使之享受到改革的實惠。

《決定》對農(nóng)民的宅基地及農(nóng)民住房也提出了具體改革?！稕Q定》指出：“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道?！盵1]15即讓農(nóng)民房產(chǎn)的財產(chǎn)權(quán)利由虛擬變現(xiàn)。一些農(nóng)業(yè)經(jīng)濟專家指出，到2011年上半年，全國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達2.07億畝。落實《決定》，深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，有利于在深層次解放生產(chǎn)力，推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，促進“三農(nóng)”難題的解決，還能夠使廣大農(nóng)民有更多的財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民更快地富起來、發(fā)展起來，加快城鄉(xiāng)一體化的步伐。

《決定》中的這些新舉措、新突破的實施，還要慎重穩(wěn)妥推進，做好試點工作。多年來，我國都是實行嚴(yán)格的征地制度，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地要上市交易，必須由地方政府先征收為國有土地后再進行交易，地方政府從農(nóng)民集體手中低價買地，轉(zhuǎn)手再高價賣給開發(fā)商，賺得了巨大的差價，就是人們所說的土地財政。據(jù)國家統(tǒng)計局和國土部公布的信息，近年來，我國每年土地成交額約在兩三萬億元。近十年來，各級地方政府賺取的土地差價約超過10萬億元。如按《決定》規(guī)定放開市場，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，地方政府可能會阻止或設(shè)立關(guān)卡，因為我國地方政府大都面臨財政短缺與地方高額債務(wù)難題。改變其依靠賣地而生存和發(fā)展的狀態(tài)，是對固化利益藩籬的突破和改革，是生產(chǎn)力發(fā)展的內(nèi)在要求。

《決定》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是深化改革的必然選擇，是不可改變的改革大趨勢。在落實《決定》這一新舉措時，要搞好試點，構(gòu)建合理的權(quán)益分配制度，防止這一正確政策異化或扭曲。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，也要保證政府合理收益?！稕Q定》規(guī)定集體經(jīng)營土地實現(xiàn)入市，但這些錢也不能全歸農(nóng)民個人所有，政府要通過稅收等方式獲得應(yīng)得收益，這樣才能調(diào)動地方政府和農(nóng)民的積極性，使政府成為深化農(nóng)村改革的動力而不是阻力，由此實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的大發(fā)展，在改革動力推動下解決“三農(nóng)”難題。

[1]本書編寫組.黨的十八屆三中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問[M].北京：黨建讀物出版社、學(xué)習(xí)出版社，2013.