我國海洋環(huán)境監(jiān)測工作的發(fā)展對策

熊小飛，上官茂森，陳 潔，黃楚光，周佩瑜，石榮貴，吳玲玲

（國家海洋局南海環(huán)境監(jiān)測中心 廣州 510300）

近年來，我國海洋經(jīng)濟快速發(fā)展，社會公眾的海洋環(huán)保意識顯著增強。黨的十七大、十八大、國家 “十二五”規(guī)劃綱要相繼提出了 “發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟，保護海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護國家海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強國”以及 “堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”的戰(zhàn)略部署，日益重視海洋環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

海洋環(huán)境監(jiān)測作為科學(xué)、全面掌握海洋環(huán)境狀況及變化趨勢的基礎(chǔ)性、支撐性、公益性業(yè)務(wù)工作，其在海洋環(huán)境保護工作中的基礎(chǔ)性地位和重要作用日益凸顯。新形勢下，如何加強海洋環(huán)境監(jiān)測工作，有效保護海洋生態(tài)環(huán)境，促進我國海洋環(huán)境監(jiān)測和海洋環(huán)境保護事業(yè)的健康發(fā)展，已成為當(dāng)前海洋事業(yè)發(fā)展面臨的重要問題。

1 我國海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作面臨的形勢

1.1 海洋環(huán)境面臨的壓力依然嚴峻

陸源污染未得到有效控制，近岸海域水質(zhì)污染呈加重趨勢，僅2005—2011年間，我國通過陸源入海排污口排放入海的污水量達2 555億t，通過江河入海及陸源排污口排放入海的污染物質(zhì)總量達到15 970萬t，持久性有機污染物和環(huán)境內(nèi)分泌干擾物以及重金屬等有毒有害物質(zhì)被普遍檢出。近30年來，我國各類海洋生態(tài)均不同程度地遭受破壞和衰退。對我國各類海洋生態(tài)系統(tǒng)連續(xù)8年的持續(xù)監(jiān)測表明，80%以上的海洋生態(tài)系統(tǒng)下降為亞健康和不健康狀態(tài)，由于圍填海等開發(fā)活動，濱海濕地、紅樹林和珊瑚礁面積分別累計減少了57%、73%和80%。赤潮、綠潮等海洋環(huán)境災(zāi)害以及海洋溢油、?；沸孤┑韧话l(fā)環(huán)境事件頻發(fā)，海洋環(huán)境風(fēng)險日益加劇。黨的十八大“建設(shè)海洋強國”戰(zhàn)略方針的確立，以及城鎮(zhèn)化工作的推進，我國海洋經(jīng)濟將步入快速發(fā)展的時期，隨著海洋開發(fā)力度的加大，海洋環(huán)境面臨的壓力與日俱增。

1.2 海洋環(huán)境監(jiān)測服務(wù)需求日趨加大

沿海地區(qū)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，海洋開發(fā)力度加大，對海洋的依賴程度大幅度提高，在促進經(jīng)濟增長、實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，第二產(chǎn)業(yè)向沿海聚集，勢必給沿海開發(fā)與保護、給海洋環(huán)境監(jiān)測發(fā)展帶來新的課題。海洋環(huán)境監(jiān)測在近岸海域污染防治、海洋災(zāi)害及突發(fā)事件影響評估、海洋工程環(huán)境保護監(jiān)督管理、公眾用海健康安全保障、海洋環(huán)境狀況評價以及應(yīng)對氣候變化國際談判、國家環(huán)境履約、區(qū)域或全球環(huán)境問題診斷、區(qū)域用海規(guī)劃制定、海洋經(jīng)濟布局調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面的技術(shù)支撐作用日益凸顯。各級政府和社會各界對多層次、多角度、高時效性海洋環(huán)境信息的全方位需求對我國現(xiàn)有海洋環(huán)境監(jiān)測工作提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

1.3 海洋環(huán)境監(jiān)測技術(shù)快速發(fā)展

圍繞氣候變化、海洋環(huán)境保護、陸海相互作用等全球性涉海環(huán)境問題，發(fā)達國家和地區(qū)的海洋環(huán)境監(jiān)測能力迅速發(fā)展，高新、實時、連續(xù)、立體化的監(jiān)測技術(shù)得到廣泛應(yīng)用，監(jiān)測領(lǐng)域和范圍進步一深化和拓展，對人類健康保障、海洋生物多樣性保護，海洋環(huán)境可持續(xù)開發(fā)利用等更深層次問題認知能力顯著增強?！笆晃濉币詠恚覈Ｑ蟓h(huán)境評價技術(shù)水平實現(xiàn)系統(tǒng)、快速發(fā)展，高新、實時在線監(jiān)測技術(shù)得到推廣應(yīng)用，由岸基監(jiān)測站、海監(jiān)船、海監(jiān)飛機、海洋衛(wèi)星、浮標(biāo)和雷達等組成的立體監(jiān)測技術(shù)體系基本形成，海洋環(huán)境監(jiān)測對我國海洋環(huán)境保護管理的技術(shù)支撐能力顯著增強，但在高新技術(shù)的研發(fā)及應(yīng)用方面，與國外仍存在較大差距。

2 我國海洋環(huán)境監(jiān)測工作現(xiàn)狀

“十一五”以來，我國海洋環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)體系不斷創(chuàng)新發(fā)展，監(jiān)測能力得到了顯著加強，為海洋環(huán)境保護和經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)的效能不斷提高。

2.1 監(jiān)測機構(gòu)建設(shè)穩(wěn)步推進

截至目前，全國已建海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)235個，沿海11個省 （區(qū)、市）、5個計劃單列市、44個地級市，41%的縣均已建立了海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。其中，海洋局直屬監(jiān)測機構(gòu)94個，地方監(jiān)測機構(gòu)141個。山東、浙江等沿海海洋強省均建立了較為完備的縣級海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)體系，其中，山東省縣級海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)覆蓋率達90%以上。各級海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)通過加強人才引進和培養(yǎng)，初步構(gòu)建了海洋環(huán)境監(jiān)測評價專業(yè)技術(shù)人才隊伍，共擁有監(jiān)測評價專業(yè)人才約3 400人。

2.2 海洋環(huán)境監(jiān)測業(yè)務(wù)逐步深化拓展

監(jiān)測范圍基本覆蓋我國管轄海域，對渤海、典型海灣等重點海域?qū)嵤┝藢ｍ棻O(jiān)測，并拓展至與我國海洋環(huán)境權(quán)益和生態(tài)安全密切相關(guān)的國際公共水域。監(jiān)測內(nèi)容日漸全面，監(jiān)測手段不斷豐富，基本形成岸基站、船舶、浮標(biāo)、雷達、飛機和衛(wèi)星等組成的立體海洋環(huán)境監(jiān)測體系，在部分重點海域?qū)崿F(xiàn)了多手段監(jiān)測技術(shù)的綜合運用。

2.3 海洋環(huán)境評價技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展

2009年以來，國家海洋局組織開展了多項海洋環(huán)境監(jiān)測評價技術(shù)攻關(guān)，創(chuàng)新工作機制，吸納全國優(yōu)勢技術(shù)力量參與海洋環(huán)境評價方法體系的研發(fā)和應(yīng)用，在區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境綜合評價、海洋生態(tài)健康和海洋生物多樣性評價、入海污染源及海洋環(huán)境影響評價、海洋環(huán)境災(zāi)害和污染事件影響評價等方面取得重要進展。

2.4 應(yīng)急監(jiān)測預(yù)警能力顯著增強

依托溢油、放射性等應(yīng)急能力建設(shè)專項經(jīng)費支持，海洋環(huán)境災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)急監(jiān)測及預(yù)測預(yù)警能力得到進一步提升，在赤潮 （綠潮）等海洋環(huán)境災(zāi)害及海上溢油、危化品泄漏、核應(yīng)急等重大環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中發(fā)揮了重要作用。有效應(yīng)對了長島海域油污染、黃海滸苔、日本福島核泄漏、蓬萊19－3油田溢油、汕尾沉船事故等重大海洋環(huán)境事件。

2.5 海洋環(huán)境管理和為經(jīng)濟社會發(fā)展綜合服務(wù)的效能日益增強

各級海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)開展對管轄海域海洋環(huán)境質(zhì)量和海洋生態(tài)狀況監(jiān)測與評價，為各級政府履行海洋環(huán)保職責(zé)提供管理支撐，為國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、海洋污染防治和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃提供決策依據(jù)。先后開展奧運會、亞運會、大運會等海洋環(huán)境保障監(jiān)測與評價工作，及時發(fā)布海洋環(huán)境公報以及海水浴場、濱海旅游度假區(qū)、海水增養(yǎng)殖區(qū)等環(huán)境信息服務(wù)產(chǎn)品，極大提升了為社會民生的公益服務(wù)效能。

2.6 海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作機制逐步完善

建立了海洋環(huán)境監(jiān)測評價分級管理責(zé)任制，進一步明確了國家、海區(qū)和地方海洋行政主管部門管理責(zé)任。加強了海洋環(huán)境公報 （信息）工作的組織管理，建立了數(shù)據(jù)資料分析使用、評價技術(shù)的使用以及海洋環(huán)境公報 （信息）審查、發(fā)布制度，實現(xiàn)了監(jiān)測評價工作的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化管理。逐步與地方政府和國務(wù)院有關(guān)部門建立了海上溢油事件信息通報等溝通協(xié)調(diào)機制，積極參加渤海環(huán)境保護省部級聯(lián)席會議，為海洋環(huán)境災(zāi)害和突發(fā)事件的處置打下了堅實的基礎(chǔ)。

3 我國海洋環(huán)境監(jiān)測存在的問題

3.1 涉海部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制有待完善

3.1.1 海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面

多年來，由于溝通和協(xié)調(diào)機制不完善，各涉海部門在監(jiān)測機構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)布局和任務(wù)實施等方面存在重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，未能有效優(yōu)化監(jiān)測力量布局與資源配置，同時各涉海部門權(quán)責(zé)交叉的問題依然突出，致使各涉海部門在海洋環(huán)境監(jiān)測與海洋環(huán)境保護工作中無法形成統(tǒng)一合力。

3.1.2 海洋環(huán)境保護信息共享方面

各部門在海洋環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息共享上仍存在壁壘，信息交流不暢，海洋部門缺乏陸源污染信息。此外，海洋環(huán)境信息相互矛盾、一個政府兩個聲音現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重影響和制約了涉海部門的公信力。

3.1.3 突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)協(xié)調(diào)方面

在重大海洋環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)中，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和溝通協(xié)調(diào)機制，導(dǎo)致各涉海部門各自 “埋頭苦干”，無法高效應(yīng)對突發(fā)事件。

3.2 海洋環(huán)境監(jiān)測評價分級責(zé)任制落實不足

地方政府責(zé)任意識仍有待加強，對履行本行政區(qū)近岸海域海洋環(huán)境保護職責(zé)，保障公眾用海健康安全的重要性認識不足。地方各級海洋行政主管部門尚未建立與分級管理責(zé)任制相適應(yīng)的工作機制，監(jiān)督考核體系不完善，現(xiàn)有地方政府績效考核體系中缺少海洋環(huán)境保護相關(guān)指標(biāo)。海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作中存在著空白、缺項、漏項和不到位的情況，無法滿足地方監(jiān)督管理海洋環(huán)境的需求。此外，海洋環(huán)境災(zāi)害和突發(fā)事件應(yīng)急工作機制不順，在海洋溢油、赤潮 （綠潮）、?；贰⒑宋廴緫?yīng)急工作中，存在著等、靠國家隊的思想，應(yīng)急響應(yīng)相對滯后。

3.3 監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系仍有待完善，監(jiān)測機構(gòu)能力總體不足

3.3.1 基層監(jiān)測機構(gòu)人員編制普遍不足

據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有地市級海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)人員平均約15人，縣級監(jiān)測機構(gòu)人員平均約5人。而且受基層監(jiān)測機構(gòu)條件限制，人才結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)人才匱乏，關(guān)鍵技術(shù)崗位人才缺失現(xiàn)象嚴重，影響了監(jiān)測工作的完成質(zhì)量和效率。

3.3.2 監(jiān)測硬件能力仍然薄弱

據(jù)統(tǒng)計，94個海洋局系統(tǒng)監(jiān)測機構(gòu)擁有的大型精密分析儀器設(shè)備總數(shù)僅61臺 （套），且主要集中在國家和海區(qū)中心；141個地方海洋監(jiān)測機構(gòu)擁有的大型精密分析儀器設(shè)備僅91臺（套），且主要集中在省級和計劃單列市監(jiān)測機構(gòu)，地市級和縣級監(jiān)測機構(gòu)普遍缺乏先進儀器設(shè)備，地市級和縣級機構(gòu)能力尤為薄弱。

3.3.3 海洋應(yīng)急監(jiān)測能力不足

在應(yīng)對近岸海域突發(fā)污染事件和環(huán)境災(zāi)害時，缺乏現(xiàn)場、快速、實時監(jiān)測設(shè)備和技術(shù)手段，極大地影響了應(yīng)急響應(yīng)效率。

3.4 海洋環(huán)境監(jiān)測工作針對性不足，監(jiān)測服務(wù)效能有待提高

3.4.1 地方監(jiān)測方案設(shè)計思路和理念亟須轉(zhuǎn)變

目前，部分單位仍處于 “為監(jiān)測而監(jiān)測，為評價而評價”的簡單執(zhí)行任務(wù)層面，方案針對性不強。監(jiān)測站點布設(shè)、要素篩選、時間頻率設(shè)置無法完全滿足監(jiān)測工作 “基礎(chǔ)性、長期性、連續(xù)性、前瞻性”的要求，尚未完全實現(xiàn)科學(xué)監(jiān)測、科學(xué)評價。

3.4.2 監(jiān)測的廣度和深度普遍不足

對污染受損海域、生態(tài)敏感海域、重要功能海域、潛在風(fēng)險源等的監(jiān)測廣度和深度普遍不足，對入海排污口的監(jiān)測長期維持在的500個左右，無法滿足在重污染海域開展排污總量控制的要求；對66個海水增養(yǎng)殖區(qū)的監(jiān)測面積占全國確權(quán)海水增養(yǎng)殖區(qū)總面積 （384萬hm2）的不足10%；對轄區(qū)內(nèi)潛在環(huán)境風(fēng)險源的分布特征不明，對高風(fēng)險區(qū)的高頻高密監(jiān)測嚴重不足。

3.4.3 海洋環(huán)保政策配套監(jiān)測技術(shù)尚不成熟

國家和地方海洋環(huán)境監(jiān)測與評價技術(shù)體系尚不健全，技術(shù)支撐單位作用未得到充分發(fā)揮，長期以來海洋環(huán)境監(jiān)測領(lǐng)域缺少評價方法標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象尚未得到根本解決，尤其是針對海洋生態(tài)紅線制度、總量控制制度、區(qū)域限批制度、海洋環(huán)?？冃Э己酥贫鹊呐涮妆O(jiān)測技術(shù)研究和實踐應(yīng)用明顯不足。衛(wèi)星/航空遙感、實時在線等高新技術(shù)手段在監(jiān)測中的應(yīng)用尚不普及，傳統(tǒng)監(jiān)測技術(shù)手段已難以滿足海洋環(huán)境管理部門和公眾對長周期、高頻率，實時、動態(tài)信息產(chǎn)品的需求。

3.5 海洋環(huán)境信息服務(wù)不足

各級海洋行政主管部門對海洋環(huán)境信息工作重要性認識不足，缺乏有效的信息管理、發(fā)布、溝通、共享機制，海洋環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)信息質(zhì)量有待加強，服務(wù)效能有待加強。

海洋環(huán)境信息報送、發(fā)布渠道不暢通，信息發(fā)布不及時、不透明，時效性不強，未能充分發(fā)揮信息的技術(shù)支撐、決策支撐的作用，無法保障公眾知情權(quán)。

4 我國海洋環(huán)境監(jiān)測工作發(fā)展的對策措施

4.1 加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國家海洋局應(yīng)充分發(fā)揮國家海洋委員會在海洋環(huán)境保護工作中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，建立環(huán)保、水利、海洋等有關(guān)部門和地方政府各負其責(zé)、相互配合的陸海聯(lián)動工作機制，加大對入海河流、陸源直排口污染物排放的監(jiān)督管理力度，建立各涉海部門信息通報及數(shù)據(jù)共享制度，統(tǒng)一發(fā)布海洋環(huán)境信息。在國家海洋委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下做好重大海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)急響應(yīng)工作。

4.2 落實責(zé)任制

在國家層面建立海洋環(huán)境監(jiān)測工作考核機制，國家海洋局應(yīng)進一步加強對全國海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。沿海地方人民政府應(yīng)推動并建立海洋環(huán)境保護目標(biāo)考核制度，將海洋環(huán)境保護目標(biāo)及任務(wù)落實情況納入各級人民政府考核體系。

4.3 加強能力建設(shè)

國家海洋局應(yīng)全面加強地方海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)和能力建設(shè)，加強對各級監(jiān)測機構(gòu)人員編制、經(jīng)費、技術(shù)、裝備等方面的支持力度，實現(xiàn)在每個沿?？h建立海洋環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)目標(biāo)。各級海洋行政主管部門應(yīng)進一步發(fā)展浮標(biāo)、遙感等立體監(jiān)測手段，推進海洋環(huán)境實時在線監(jiān)測，建立覆蓋主要河口、生產(chǎn)生活區(qū)域和重要城鎮(zhèn)海洋環(huán)境監(jiān)視監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系。國家海洋局建立海洋環(huán)境監(jiān)測評價人員資質(zhì)管理制度，逐步提高人才隊伍綜合素質(zhì)。

4.4 深化監(jiān)測評價

國家和地方應(yīng)加大對海洋環(huán)境監(jiān)測評價工作財政經(jīng)費投入。各級海洋行政主管部門應(yīng)逐步優(yōu)化完善海洋環(huán)境監(jiān)測方案，豐富海洋環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容，推動建立與海洋環(huán)保責(zé)任考核制度、海洋生態(tài)紅線制度、海洋生態(tài)文明示范區(qū)等相適應(yīng)的海洋環(huán)境監(jiān)測評價制度。國家海洋局應(yīng)進一步完善海洋環(huán)境監(jiān)測評價技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)和方法體系，加強與各涉海部門的技術(shù)協(xié)調(diào)。

4.5 提高信息時效

逐步建立健全跨部門、跨區(qū)域海洋環(huán)境監(jiān)測信息共享機制。各級海洋行政主管部門應(yīng)重點深化海洋環(huán)境監(jiān)測信息產(chǎn)品開發(fā)，定期發(fā)布海洋環(huán)境公報 （信息）。沿海各級人民政府要完善海洋環(huán)境監(jiān)測信息傳輸和發(fā)布平臺，及時發(fā)布海洋環(huán)境監(jiān)測信息，滿足管理需求和社會公眾用海健康知情權(quán)。