城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地整治模式與政策選擇研究

魯成樹，孫旭海

（安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，安徽 蕪湖 241003）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其本質(zhì)就是要拋棄長期以來城鄉(xiāng)分割的發(fā)展模式，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的體制。土地整治的提出是對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)一步落實(shí)[1]，土地整治就是要把整治區(qū)域中的農(nóng)業(yè)與工業(yè)、鄉(xiāng)村與城市、農(nóng)村居民與城市居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過土地整治活動的實(shí)施以及土地整治政策的引導(dǎo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源合理有序流動，帶動整治區(qū)域的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城市工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展[2]。羅明等[3]根據(jù)我國地域差異提出土地整治的相關(guān)注意事項；張正峰[4]根據(jù)土地整治中各要素的組合規(guī)律，選取了4個土地整治模式的劃分指標(biāo)，依次為地域特征、待整治土地利用類型、土地整治目標(biāo)、土地整治運(yùn)行方式；趙偉[5]根據(jù)我國的地域和自然分類對土地整治模式進(jìn)行了大致的分類，但沒有闡述模式的運(yùn)行機(jī)制；葉劍平等[6]認(rèn)為引入第3方的土地整治將項目的總體收益在委托人與代理人之間進(jìn)行平均分配是最優(yōu)模式；張軍連等[7]通過對國外市地整治研究，探索我國市地整治模式；鄖文聚等[8]認(rèn)為土地整治應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)；也有很多學(xué)者對于城中村整治、農(nóng)村居民點(diǎn)整治做了相關(guān)研究，如徐寶根等[9]對浙江嘉興“兩分兩換”農(nóng)村土地整治進(jìn)行總結(jié)，提出了促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地整治措施。從研究現(xiàn)狀看，土地整治模式是當(dāng)前的研究熱點(diǎn)，特別是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下土地整治模式與政策選擇研究是一個值得探討的話題，具有十分重要的意義。

1 土地整治模式選擇

我國國土幅員遼闊，地域類型復(fù)雜，各地區(qū)之間的自然社會經(jīng)濟(jì)及土地利用條件都不盡相同，不同地區(qū)土地整治目標(biāo)也不相同。為使土地整治取得預(yù)期的效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、社會穩(wěn)定和環(huán)境改善，在吸取前人有關(guān)土地整治研究經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國自然社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，以及土地整治的不同類型和區(qū)域特點(diǎn)，將土地整治劃分為5種適宜我國現(xiàn)狀和發(fā)展的模式。

1.1 市地整治模式

市地整治，即城市土地整治的簡稱，是為了提高城市土地的利用效率和促進(jìn)城市土地布局的合理性，將一定區(qū)域內(nèi)的城市土地集中起來，進(jìn)行城市土地的重新組合；同時，通過增加公共用地、完善基礎(chǔ)設(shè)施等輔助措施，從整體上改善區(qū)域內(nèi)的土地利用結(jié)構(gòu)和環(huán)境；然后，將該區(qū)域內(nèi)的土地或相當(dāng)于土地的價值按一定的原則分配給原來的土地所有者[7]。此模式適用于城市的二次開發(fā)，主要針對舊城鎮(zhèn)、工礦廢棄地和城中村等土地利用效率低的土地的整治。

1.2 農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式

1.2.1 城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治 城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治是針對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、城市亟需進(jìn)一步向郊區(qū)擴(kuò)展的村莊，根據(jù)農(nóng)民自愿原則和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤的政策，農(nóng)戶通過退出宅基地轉(zhuǎn)為城市居民或者用郊區(qū)宅基地?fù)Q取新城鎮(zhèn)國有土地商品房，發(fā)展新城鎮(zhèn)及特色農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)居住集中、用地集約、商服進(jìn)步、農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種土地整治模式。此種模式保留村民原來的土地承包經(jīng)營權(quán)不變，主要適用于急需向郊區(qū)擴(kuò)展的城市近郊的村莊建設(shè)用地。

1.2.2 城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治 城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治主要是對零散的農(nóng)村居民點(diǎn)遷村并點(diǎn)，通過完善鄉(xiāng)村公共服務(wù)及設(shè)施、改善人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)居住集中、用地集約、環(huán)境優(yōu)美的新農(nóng)村。此種模式主要適用于零散居民點(diǎn)、空心村、工礦廢棄地的整治，以及整村搬遷和舊村改造等。

1.3 農(nóng)用地綜合整治模式

農(nóng)用地綜合整治是指以土地整治項目為載體，以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為契機(jī)，通過部分未利用地開發(fā)、地塊合并、土地平整、灌溉排水系統(tǒng)修建、田間道路整治、農(nóng)田防護(hù)、土地權(quán)屬調(diào)整以及零散居民點(diǎn)搬遷等手段對田、水、路、林、村綜合整治，使農(nóng)用地臨渠、臨溝、臨路，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，建成大面積、連片的農(nóng)田，優(yōu)化農(nóng)用地利用布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地集中集約、效益集顯的一項農(nóng)業(yè)系統(tǒng)工程。此種模式主要適用于農(nóng)田相對集中及地塊細(xì)碎零散的農(nóng)用地。

1.4 生態(tài)整治模式

生態(tài)整治模式是指通過生物生境修復(fù)，鄉(xiāng)村景觀保護(hù)和提升，不同尺度生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，水土安全提升，防治土地污染，保護(hù)生物多樣性，保護(hù)自然資源，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化綠色基礎(chǔ)設(shè)施，提高土地生態(tài)服務(wù)功能和景觀價值[8]。這類土地整治適用于土地生態(tài)環(huán)境惡劣地區(qū)，如水土流失嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境脆弱、土地破壞嚴(yán)重等的地區(qū)。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下開展土地綜合整治工作是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，受多方面因素影響，各地區(qū)需根據(jù)自身自然因素和社會經(jīng)濟(jì)情況綜合分析，選擇符合自身條件的多種模式有效組合、多重作用，達(dá)到土地整治提高耕地數(shù)量與質(zhì)量、促進(jìn)節(jié)約集約利用土地、改善生態(tài)環(huán)境的目的。為確保土地整治成果能夠充分發(fā)揮重要作用，達(dá)到預(yù)期的目的，獲得較好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，保障我國社會穩(wěn)定，這就要針對不同的整治模式，選擇最適宜的政策，保證土地整治工作的健康順利運(yùn)行。

2 差別化土地整治模式的政策選擇

2.1 市地整治模式的政策保障

市地整治是以政府為指導(dǎo)的活動，需科學(xué)定位政府在市地整治中的宏觀調(diào)控作用，加強(qiáng)政府各部門之間的相互協(xié)調(diào)、協(xié)同合作。第一，完善科學(xué)的土地規(guī)劃體系，促進(jìn)城市土地整治規(guī)劃和城市規(guī)劃的融合；第二，科學(xué)安排城市用地結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，堅持土地整治循序漸進(jìn)；第三，嚴(yán)格保證城市土地節(jié)約集約利用；第四，以經(jīng)濟(jì)為支撐，構(gòu)建多元化融資機(jī)制，多方面拓寬融資渠道；第五，加強(qiáng)城市地籍管理，完善城市土地估價體系；第六，制定充分合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，做好居民遷移安置工作；第七，合理布局城市綠化用地，注重城市生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)；第八，完善城市土地整治法律法規(guī)，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)察；第九，建立群眾參與和監(jiān)督機(jī)制，提高城市管理水平；最后，加強(qiáng)城市土地整治的后期評價和管護(hù)。

2.2 農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治模式的政策保障

2.2.1 城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障 對城市近郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治，必須充分考慮城市擴(kuò)展對于近郊土地的影響。第一，編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用總體規(guī)劃，嚴(yán)格控制城市的無序蔓延；第二，嚴(yán)格落實(shí)公眾參與制度，廣泛聽取農(nóng)民的建議和意見；第三，制定合理的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障整治區(qū)農(nóng)民的利益；第四，以市場為導(dǎo)向，建立新型農(nóng)民培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)機(jī)制，建立健全就業(yè)保障和社會保障體制；第五，加強(qiáng)新城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施和居住環(huán)境建設(shè)；第六，完善戶籍改革制度，保障轉(zhuǎn)戶農(nóng)民權(quán)益；第七，轉(zhuǎn)變用地結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)管理，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；第八，明晰城市近郊土地產(chǎn)權(quán)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地市場，完善土地收益的利益分配。

2.2.2 城市遠(yuǎn)郊農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治的政策保障 農(nóng)村建設(shè)用地綜合整治是一項復(fù)雜的工程活動，根據(jù)我國當(dāng)前農(nóng)村的土地利用情況，提出以下幾點(diǎn)促進(jìn)土地整治開展的政策措施。首先，編制符合村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，確保整治活動依法依規(guī)實(shí)施；其次，有序推進(jìn)村莊整治，避免一個模子搞整治；第三，加強(qiáng)農(nóng)村基層干部領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)，建立農(nóng)村土地整治的績效考核機(jī)制；第四，加大教育和培訓(xùn)力度，努力提升農(nóng)民素質(zhì)與技能；第五，開展土地整治宣傳工作，提高農(nóng)民的積極性；第六，嚴(yán)格落實(shí)土地使用權(quán)的確權(quán)登記；第七，嚴(yán)格落實(shí)居民點(diǎn)搬遷補(bǔ)償，完善土地整治的利益分配；第八，加強(qiáng)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，美化村容村貌，改善居住條件；第九，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，積極培育農(nóng)村龍頭企業(yè)；第十，加大公共服務(wù)和社會保障的力度。

2.3 農(nóng)用地綜合整治模式的政策保障

為保障農(nóng)用地綜合整治順利進(jìn)行，提出以下幾點(diǎn)政策措施建議：第一，完善農(nóng)用地整治規(guī)劃體系，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；第二，建立健全農(nóng)用地整治的技術(shù)規(guī)范；第三，完善地方政府支農(nóng)惠農(nóng)機(jī)制，拓寬農(nóng)用地整治資金籌措渠道；第四，加強(qiáng)農(nóng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀保護(hù)，做好水土保持以及農(nóng)用地防護(hù)工作，營造農(nóng)用地使用的良好環(huán)境；第五，明晰產(chǎn)權(quán)，加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳和實(shí)施力度，推動土地整治的產(chǎn)業(yè)化；第六，規(guī)范農(nóng)用地整治項目管理，完善農(nóng)用地整治的收益分配機(jī)制。

2.4 生態(tài)整治模式的政策保障

土地整治不僅保證土地的經(jīng)濟(jì)功能，更為人類營造一個良好的生存環(huán)境。首先，加大土地生態(tài)保護(hù)的制度建設(shè)；其次，建立土地生態(tài)安全預(yù)警系統(tǒng)；第三，開展土地生態(tài)保護(hù)宣傳，大力推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)；第四，加大土地生態(tài)的資金投入，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[10]；第五，建立土地整治生態(tài)評價體系，定期開展土地生態(tài)評價；第六，保護(hù)生物多樣性，推進(jìn)生態(tài)整治；第七，加大景觀生態(tài)型土地整治的力度。

3 小 結(jié)

我國地區(qū)自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及土地利用率高低不同，土地整治不能以點(diǎn)帶面，必須依據(jù)實(shí)際情況采用不同的模式，通過以上模式和政策配套措施，土地整治將發(fā)揮它增加土地效益、提高土地供給能力和改善生態(tài)環(huán)境的重要作用。當(dāng)然，隨著我國發(fā)展步伐的進(jìn)一步加快，土地整治的戰(zhàn)略目標(biāo)將進(jìn)一步深化，土地整治將發(fā)揮更為重要的作用，相應(yīng)的土地整治模式和政策也將會進(jìn)一步完善[3]。

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