西北地區(qū)“三舊”改造規(guī)劃的地方性研究——以寧夏石嘴山市為例

陳 曦，翟國方

(南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，江蘇南京 210093)

一、背 景

“三舊”改造，即舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊農(nóng)村改造，是以存量建設(shè)用地集約節(jié)約利用為目標(biāo)的土地更新工作。其最早發(fā)源于廣東，由地方先實踐探索再國家確認(rèn)推廣，自下而上地進行。2007年佛山市出臺《佛山市人民政府關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定》［1］，開始地方層面的試水。后由省府總結(jié)，經(jīng)兩會以提案方式上報。2008年底國家發(fā)改委批復(fù)《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》(2008—2020)［2］、國土部與廣東省政府簽署《國土資源部廣東省人民政府關(guān)于共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省的合作協(xié)議》，代表國家層面正式認(rèn)可在廣東推行“三舊”改造工作?？梢哉f，“三舊”改造的根在廣東，無論是政策的提出、還是規(guī)劃的編制，均以其廣東省的地方實際為出發(fā)點和落腳點。因此，三舊改造規(guī)劃在一開始便帶有明顯的地方化痕跡，各試點地區(qū)的規(guī)劃也必然革去其地方化痕跡代之以本地的特征。

西北地區(qū)的“三舊”改造工作在寧夏試點，2011年9月國土部與寧夏簽訂《關(guān)于促進沿黃經(jīng)濟區(qū)建設(shè)和生態(tài)移民戰(zhàn)略實施中推進國土資源工作合作協(xié)議》的省部合作協(xié)議奠定基調(diào)，進而自治區(qū)國土廳出臺《寧夏回族自治區(qū)“三舊”改造工作方案》［3］規(guī)定改造框架，最后才是各地級市改造規(guī)劃在細節(jié)層面上的修改補充，自上而下地實行“全面探索、穩(wěn)步推進、封閉運行、結(jié)果可控”三舊改造探索。

東南與西北地域不同，廣東與寧夏發(fā)展水平不同，佛山與石嘴山雖同為工業(yè)起家的城市，但其工業(yè)階段也不同。地域區(qū)位、社會經(jīng)濟、發(fā)展階段的不同必然導(dǎo)致“三舊”改造規(guī)劃的差異。這個差異就是本文的關(guān)注點，即“三舊”改造規(guī)劃的地方性。規(guī)劃地方化的過程即是規(guī)劃政策、理念與地方實踐緊密結(jié)合的過程，因而對規(guī)劃地方性的研究有重要的理論和實踐意義。本文結(jié)合作者編制石嘴山市三舊改造規(guī)劃的實踐，通過對廣東省佛山市三舊改造規(guī)劃的對比分析，試圖對規(guī)劃地方性的概念、內(nèi)涵、指標(biāo)體系及其在具體實踐中的運用進行初步研究。

二、地方性的概念及其構(gòu)成

地方性源自地理學(xué)概念，原指在地帶性和非地帶性規(guī)律的共同作用下，自然地理環(huán)境由于局部因素引起的小范圍的地域分異規(guī)律［4］。本文將其引申至國土規(guī)劃領(lǐng)域，借以表達“三舊”改造規(guī)劃的地域性分異。

無論是舊城更新乃至后來三舊改造［5］，城市的區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市所處階段、土地和空間等基底要素都與城市更新密切相關(guān)［6］［7］，地域差異是其明顯的特征［7］。目前國內(nèi)還沒有研究“三舊”改造的地域差異的文章。國外有關(guān)于此的分類別的研究，如鄉(xiāng)村更新中地域差異與政策適用［8］，地域差異明顯的城市在政府更新舉措、政策法規(guī)中的差異比較［9］［10］。

綜合前面的論述，三舊改造規(guī)劃的地方性，可以定義為由于城市基底的差異，如自然區(qū)位、土地條件、社會經(jīng)濟、地物景觀、城市進程等因素的不同，因而使“三舊”改造表現(xiàn)出地域性分異。從而在運用國家同一改造政策時，在改造原因、改造目標(biāo)、改造對象、改造的手段與方法上體現(xiàn)出地方性，以實現(xiàn)不同的改造訴求。

地方性的分析框架，由指標(biāo)層和特征層組成(圖1)。指標(biāo)層負責(zé)基礎(chǔ)資料的分析與相關(guān)指標(biāo)的選取，主要可歸為五類因子，即自然因子、土地因子、經(jīng)濟因子、地物因子、城市因子，對城市基底進行分析。特征層是對指標(biāo)層部分指標(biāo)的綜合分析，能概括出本地“三舊”改造的基本特征。下面將基于本分析框架，以寧夏回族自治區(qū)石嘴山市為案例對西北地區(qū)的“三舊”改造規(guī)劃的地方性進行初步的探討。

圖1 三舊改造地方性分析框架圖

三、石嘴山市基本特點

石嘴山市地處西北內(nèi)陸，位于寧夏回族自治區(qū)的北部，20世紀(jì)50年代因煤炭采掘加工而發(fā)展起來。同多數(shù)西北工礦城市一樣，石嘴山市以計劃經(jīng)濟理念領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)的背景下，由國家統(tǒng)一規(guī)劃布局形成。因此，相似的地理氣候條件、計劃布局、慣性化城市發(fā)展軌跡、重化工業(yè)的發(fā)展特征，使得石嘴山市在西北具有典型案例意義。

2012年，石嘴山市域面積5 310平方公里，常住總?cè)丝跒?4.16萬，地區(qū)生產(chǎn)總值409.21億元［11］。石嘴山市與廣東省佛山市相比(表1)，其基本特征為:

表1 石嘴山市與佛山市城市基本特征比較表

第一，地區(qū)生態(tài)承載力較弱、地理環(huán)境限制城市擴張。石嘴山市屬中溫帶干旱氣候區(qū)，土地利用類型中，農(nóng)用地以草地為主，未利用地以沼澤地、鹽堿地、裸巖地為主，生態(tài)環(huán)境相對脆弱，地區(qū)承載力低。從地形地貌看，西北邊賀蘭山脈自然保護區(qū)橫貫而出，東南邊黃河、湖塘、田地鋪陳開來，形成山河一隅、城田交錯的基本布局，城市區(qū)與農(nóng)用地、未利用地混雜交錯，不適宜城市用地盲目鋪開。

第二，“先工后城”的城市發(fā)展脈絡(luò)。石嘴山市在城市發(fā)展主體與工礦企業(yè)主體的糾葛中，城市經(jīng)歷了“以工立城、以廠興城、廠城分離”的發(fā)展路徑。在發(fā)展初期，城市布局圍繞工礦點展開，形成“城中有廠、廠中有村”的碎片化景觀格局，其消極影響持續(xù)至今。在20世紀(jì)90年代隨著國有企業(yè)改革等一系列經(jīng)濟體制改革的深入，城市的經(jīng)濟發(fā)展和空間布局逐漸與工礦企業(yè)的發(fā)展軌道相分離，城市按照城市內(nèi)在的空間邏輯演變布局。時至今日，城市拓展到融合郊區(qū)農(nóng)村、整合獨立工礦區(qū)、優(yōu)化城市格局的新階段。

第三，處于工業(yè)化中期水平，資源依賴型工業(yè)需轉(zhuǎn)型升級。2012年石嘴山市不變價人均GDP為4 426.50美元(2005=100，2005年匯率均值為8.19［13］)，以《中國工業(yè)化進程報告》［14］中以2005年人均GDP對錢納里經(jīng)濟增長階段的劃分，石嘴山市處在重化工業(yè)階段，工業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻率高達75.2%，是支撐區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵因素。煤炭、電力、金屬冶煉與加工、化學(xué)原料制造等，對資源性原材料依存度大，但隨著國家節(jié)能減排政策和環(huán)境保護的剛性要求、以及資源消費的不可持續(xù)，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型調(diào)整。自2009年始，石嘴山市進入國家首批資源枯竭轉(zhuǎn)型城市名單，享受東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的優(yōu)惠政策，推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

第四，城區(qū)功能需重新整合，工礦棚戶區(qū)亟待改造。由于石嘴山市發(fā)展的歷史背景，產(chǎn)生了“新—舊—新”的城市格局。區(qū)位較好、基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施較齊全的中心城區(qū)得到重新開發(fā)，開發(fā)便宜、沒有拆遷改造負擔(dān)、交通生態(tài)較好的城市近郊快速崛起，形成“新”的圈層。老住區(qū)、舊企業(yè)等集聚在城區(qū)外層，較之城區(qū)內(nèi)層，其區(qū)位條件不理想以及基礎(chǔ)和公共服務(wù)設(shè)施不足，較之外圍，翻新改造成本過高，形成“舊”的圈層。

工礦棚戶區(qū)治理是城市整合的重點。其產(chǎn)生源于“企業(yè)辦社會”的歷史背景，隨企業(yè)而分布，或為城市郊區(qū)的獨立工礦區(qū)，或分布在城區(qū)“舊”層。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套不完善，棚戶區(qū)居民在工作、生活、教育醫(yī)療方面已難以享受城市發(fā)展的均等福利。另一方面，限制了企業(yè)的拓展、升級、改造等發(fā)展空間，不利于工業(yè)園整體的功能整合、協(xié)調(diào)布局。

第五，存在土地權(quán)屬國有的村莊組織。此類村莊組織以兩種形式出現(xiàn):國有農(nóng)場和移民莊點。兩者是硬幣的“一體兩面”，空間上相互交錯，歷史上淵源極深。移民莊點在寧夏稱為吊莊，是自治區(qū)政府實施的兼具開發(fā)性和扶貧性的人口遷移工程［15］。在計劃經(jīng)濟年代，將寧夏南部隆德縣的人口遷至石嘴山大武口區(qū)，劃撥潮湖農(nóng)場等國有農(nóng)場的部分土地，供移民從事工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

四、石嘴山市“三舊”改造規(guī)劃的地方性探討

規(guī)劃的地方性，就是比較規(guī)劃實踐的地域性差異。下面基于石嘴山和佛山兩個“三舊”改造規(guī)劃案例［16］［17］，從改造原因、改造重點與切入點、改造內(nèi)容與手法等角度分析探討西北地區(qū)城市“三舊”改造規(guī)劃的地方性(表2)。

表2 石嘴山市與佛山市“三舊”改造規(guī)劃的差異性比較表

(一)改造原因不同

廣東省實施三舊改造規(guī)劃的原因在于解決土地供給不足的問題。導(dǎo)致其土地供給不足的原因主要有三個方面:一是土地開發(fā)強度大，即建設(shè)用地占城市總用地的比重大，佛山市為34.33%，東莞市大于40%，深圳市高達46%，綜合考慮地區(qū)的生態(tài)承載能力，建設(shè)用地已沒有再增長轉(zhuǎn)化的空間;二是城市發(fā)展對建設(shè)用地的需求與城市可獲得的土地指標(biāo)不匹配;三是歷史違法用地問題，以新增的建設(shè)用地指標(biāo)沖抵違法用地的欠債，造成實際供給不足。

石嘴山市的土地開發(fā)強度較低，僅為13.60%，城市用地需求與可獲得土地指標(biāo)基本匹配，基本沒有歷史欠賬問題。其之所以進行改造，是側(cè)重于“三舊”的政策屬性，即借助政策支持理順工礦城市格局，走城市集約發(fā)展道路。其基于以下三點原因:一是地理環(huán)境的客觀限制，地區(qū)生態(tài)承載力較弱的客觀現(xiàn)實;二是資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型中涉及工礦用地的改造、棚戶區(qū)的治理、城市區(qū)的更新等內(nèi)容，需要“三舊”改造的政策支持;三是理清工礦城市背景下“城中有廠、廠中有村”碎片化景觀，優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、完善功能布局。

(二)改造重點和切入點不同

1.改造重點

廣東省的主要城市基本已進入成熟工業(yè)化階段，第三產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟砥柱，并以此要求城區(qū)功能重新整合。因此，其改造規(guī)劃，以佛山市為例，以工礦廠企“退二進三”和城中村改造為重點。

石嘴山市在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上還處于重化工業(yè)階段，在城市規(guī)劃上處于設(shè)立城市新區(qū)并由單中心向雙中心轉(zhuǎn)變的拓展階段。因此，其改造規(guī)劃以工礦棚戶區(qū)的治理和城區(qū)功能整合為改造重點。

2.改造切入點

在佛山市的改造規(guī)劃中，城市區(qū)的更新是“三舊”改造的樞紐，工礦廠企的“退二進三”和城中村改造皆繞此展開，并以此指導(dǎo)和明確后兩者如何改造。

在石嘴山市的改造規(guī)劃中，城市外圍的獨立工礦區(qū)改造是撬動城市“三舊”改造的杠桿，核心是引發(fā)的空間和人口的再分配，并以此協(xié)調(diào)舊城區(qū)和舊村莊的改造。

一方面，棚戶區(qū)的遷出將騰出工業(yè)空間，便于城區(qū)工業(yè)的搬入和新制造業(yè)的布局，與原工廠區(qū)、周邊零散的工業(yè)用地整合，形成邊界清晰、布局統(tǒng)一、功能協(xié)調(diào)、管理一致的新型工業(yè)園區(qū)，完成舊廠礦的改造。另一方面，棚戶區(qū)向城區(qū)的整合是城區(qū)人口機械增長的過程，拉動城市新區(qū)建設(shè)，與融合郊區(qū)農(nóng)村的過程合流，引導(dǎo)舊村莊的改造;城區(qū)工業(yè)的搬廠入園，騰挪城區(qū)內(nèi)部空間，與舊城區(qū)改造相協(xié)調(diào)、統(tǒng)一推進。

(三)改造內(nèi)容與手法不同

1.舊廠礦的改造

佛山市的規(guī)劃以“完全改變以消耗土地換取經(jīng)濟增長的發(fā)展方式”為改造目標(biāo)，引導(dǎo)制造業(yè)向內(nèi)地轉(zhuǎn)移和淘汰落后產(chǎn)能是中心議題，舊工業(yè)改造與之緊密聯(lián)系，發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地。石嘴山市的改造規(guī)劃與此不同，其不能超越自身的產(chǎn)業(yè)水平和經(jīng)濟發(fā)展階段，而是以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為突破口，改變高耗能工業(yè)拉動產(chǎn)業(yè)增長的局面，代之以現(xiàn)代制造業(yè)、新材料工業(yè)為基礎(chǔ)重構(gòu)工業(yè)體系。

此在規(guī)劃中的直接反映是“一二三”類工業(yè)用地的比重調(diào)整。佛山市的比重為7.28∶1∶0，基本為一類工業(yè)用地，三類工業(yè)用地不復(fù)存在;石嘴山市的比重為1∶0.73∶3.26，三類工業(yè)用地比重有所下降，但工業(yè)用地仍為主體。

2.工礦棚戶區(qū)改造

佛山市也有棚戶區(qū)改造，并多以“城中村”改造的形式出現(xiàn)。石嘴山市主要是工礦棚戶區(qū)的改造，其規(guī)劃有兩方面的特色:一是鑒于工礦棚戶區(qū)的治理、城區(qū)布局優(yōu)化與工業(yè)園區(qū)整合升級是三個同步的進程，則不應(yīng)單純就棚戶區(qū)尋求改造措施，而是統(tǒng)一規(guī)劃“三舊”改造區(qū)域的整體布局，統(tǒng)籌公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施的配置。二是注重國家優(yōu)惠政策的疊加運用。針對棚戶區(qū)改造，國土部主導(dǎo)的“三舊”改造規(guī)劃，住建部主導(dǎo)的城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃，發(fā)改委主導(dǎo)的資源枯竭城市轉(zhuǎn)型規(guī)劃、全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃，石嘴山市皆名列其中，應(yīng)用好國家有關(guān)優(yōu)惠政策、編制相應(yīng)實施規(guī)劃。因此，在規(guī)劃中能綜合利用政策優(yōu)勢，共同解決棚戶區(qū)的居民異地安置、原用地的工業(yè)化改造、工業(yè)園區(qū)功能的重新整合等問題。

3.舊村莊、國營農(nóng)場、吊莊的改造

舊村莊的范疇不同。佛山市規(guī)劃中，以權(quán)屬是集體土地，類型是“城中村”為舊村莊的主要范疇。石嘴山市規(guī)劃中，此類村莊數(shù)量很少、面積有限，不是改造的重點，與此相反，國有土地上的移民莊點和國營農(nóng)場是主要對象。

對于國營農(nóng)場來說，改造主體是擁有農(nóng)場的大中型國有企業(yè)，主體單一、權(quán)屬清晰并有較強的經(jīng)濟實力，非常適合于原土地所有人自主改造模式。不同于廣東的“城中村”改造中，以引入社會資本、政府參與改造為主的改造模式。

對于國有土地上的移民莊點來說，更強調(diào)在規(guī)劃、拆遷、安置過程中的政府主導(dǎo)作用，統(tǒng)一布局城市新區(qū)建設(shè)。以劃撥土地、建設(shè)保障性安置住房的形式，置換村民原有的簡易住宅，強調(diào)政府財政對公共服務(wù)設(shè)施的投入，實現(xiàn)村民居住社區(qū)化、公共服務(wù)市民化的目標(biāo)。

五、結(jié) 語

石嘴山市“三舊”改造規(guī)劃在充分調(diào)查了解市情的基礎(chǔ)上，注重對城市地方性特點的研究，重視與城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等有機結(jié)合，在寧夏回族自治區(qū)國土廳組織的評審會上得到與會專家一致認(rèn)可，認(rèn)為規(guī)劃符合老工業(yè)基地實際情況，具有較強的實踐指導(dǎo)作用。

鑒于石嘴山市在西北地區(qū)有一定的代表性，在“三舊”改造規(guī)劃方面的經(jīng)驗教訓(xùn)對西北其他城市規(guī)劃三舊改造工作有一定參考價值。比如說，對于與石嘴山市均為山河相間地形的西寧、蘭州等城市，在改造中應(yīng)注重地理環(huán)境和生態(tài)因子的限制作用;對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段、主導(dǎo)工業(yè)類型相似的蘭州、白銀、寶雞、銅川等城市，應(yīng)注意工礦棚戶區(qū)改造、工業(yè)園區(qū)優(yōu)化和城市規(guī)劃調(diào)整的有機銜接，注意國家各項政策的綜合運用;對于存在移民莊點、國營農(nóng)場等國有土地上舊村莊類型的地區(qū)，如新疆地區(qū)等，雖歷史成因和存在形式有所不同，但都應(yīng)注意改造中政府投入和主導(dǎo)作用的發(fā)揮。

［1］佛山市人民政府.佛山市人民政府關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村居改造的決定［Z］.2007.

［2］國家發(fā)展和改革委員會.珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要［Z］.2008.

［3］寧夏回族自治區(qū)國土資源廳.寧夏回族自治區(qū)“三舊”改造工作方案［Z］.2012.

［4］http://baike.baidu.com/link?url=ICoiXY8iesmXxNMKZjzbObV_EpLZchvRXovb1t_ZuURTsc7BkOYcRq1YVrviCwk 4ERQpjoyZUmp_L5cF3MgBjK.

［5］黃健文，徐瑩.從“舊城改建”到“三舊改造”——對我國舊城改造的歷程與相關(guān)稱謂回顧［J］.華中建筑.2010 (11):146－150.

［6］楊永春，張理茜，李志勇，伍俊輝.建筑視角的中國城市更新研究——以蘭州市為例［J］.地理科學(xué).2009，29 (1):36－41.

［7］嚴(yán)若谷，周素紅，閆小培.城市更新之研究［J］.地理科學(xué)進展.2011，30(8):947－955.

［8］孟廣文，Hans Gebhardt.二戰(zhàn)以來聯(lián)邦德國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展與演變［J］.地理學(xué)報.2011，66(12):1644－1656.

［9］Ursic，Matjaz;Kriznik，Blaz.Comparing urban renewal in Barcelona and Seoul－urban management in conditions of competition among global cities［J］.ASIA EUROPE JOURNAL.2012，10(1):21－39.

［10］Weinstein，Liza;Ren，Xuefei.The Changing Right to the City:Urban Renewal and Housing Rights in Globalizing Shanghai and Mumbai［J］.CITY＆COMMUNITY.2009，8(4):407－432.

［11］石嘴山市統(tǒng)計局.2012年石嘴山市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［Z］.2013.

［12］佛山市統(tǒng)計局.2012年佛山市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［Z］.2013.

［13］文雙艷，劉楠，汪瑩.廣西工業(yè)化所處階段及存在問題研究［J］.經(jīng)營管理者.2013(8):27，37

［14］中國社會科學(xué)院.中國工業(yè)化進程報告［M］.北京:中國經(jīng)濟出版社.2007.

［15］王安忠.寧夏南部山區(qū)移民吊莊模式和效益分析［J］.寧夏社會科學(xué).1998(2):40－44

［16］佛山市人民政府.佛山市“三舊”改造專項規(guī)劃(2009－2020)［Z］.2009.

［17］石嘴山市人民政府.石嘴山市市轄區(qū)“三舊”改造專項規(guī)劃(2012－2020)［Z］.2013.