治理視域下甘肅省社會救助體系構(gòu)建策略研究

內(nèi)容摘要：本文在文獻研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合社會調(diào)查所得的第一手資料與數(shù)據(jù)，從制度層面的高度予以挖掘，對甘肅省社會救助狀況進行分析，在治理視域下提出了進一步完善的對策。

關(guān)鍵詞：治理 社會救助 多中心理論

甘肅省社會救助狀況分析

（一）最低生活保障

首先，覆蓋范圍漸次擴大。2013年甘肅共有420.6萬人享受城鄉(xiāng)低保，城市保障人數(shù)90萬，占全省非農(nóng)業(yè)人口的12.9%，農(nóng)村保障人數(shù)330.6萬，占全省農(nóng)業(yè)人口的16.9%。其次，保障水平日益提高。全省城市低保指導(dǎo)標準提高15%，達到300元，月人均補助水平提高10%，達到259元，全省農(nóng)村低保指導(dǎo)標準提高28%，達到1907元，全省農(nóng)村低保月人均補助水平提高13.5%，達到101元。再次，管理工作逐步規(guī)范。甘肅省先后下發(fā)了《甘肅省農(nóng)村居民最低生活保障工作操作規(guī)程》（2009）、《關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)居民最低生活保障工作的意見》（2010）、《甘肅省農(nóng)村居民生活最低保障管理辦法》（2011）等規(guī)范性文件，為依法施保提供了法規(guī)政策依據(jù)。最后，工作力量不斷加強。逐步建立了省、市、縣、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）五級城鄉(xiāng)低保管理服務(wù)體系，市、縣均成立了低保工作機構(gòu)，多數(shù)地方街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立了低保所（站）。

低保推進方面主要問題：其一，低保對象的范圍界定困難。城市居民收入申報情況難以掌握，就業(yè)具有多樣性和隱蔽性，審核部門無法準確鑒定工資、存款、證券等；農(nóng)村糧食等食物難以貨幣化，外出務(wù)工收入不穩(wěn)定，隱性收入情況無法收集。其二，進出渠道的動態(tài)管理不暢。根據(jù)政策規(guī)定，要階段性定期對救助對象進行資格審核，主要是對不符合條件的和經(jīng)過救助以后家庭條件好轉(zhuǎn)已不再符合繼續(xù)享受條件的家庭進行清理，并取消其享受低保的資格，該工作過程通常引致部分人員的強烈抵制。其三，實施過程的社會參與缺乏。欠缺參與導(dǎo)致城鄉(xiāng)低保標準的科學(xué)性、合理性、接受度受到影響，低保對象的信息整合大打折扣，低保對象的多元服務(wù)需求無法充分滿足，低保對象的社會融入和自我救助能力提升困難。

（二）農(nóng)村五保供養(yǎng)

甘肅在全國率先出臺了地方性規(guī)章《甘肅省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，從2006年9月起施行，之后農(nóng)村五保供養(yǎng)工作穩(wěn)步推進。截止2012年初，甘肅全省已供養(yǎng)五保對象12.44萬，占全省人口的4.87%；分散和集中供養(yǎng)標準達到2027元和2319元，省級人均補助提高達到1400元。2013年五保供養(yǎng)省級補助標準達到2000元，市、縣配套資金每人每年不低于600元，提標后全省農(nóng)村五保供養(yǎng)年人均標準最低為2600元，其中，五保供養(yǎng)標準最高的嘉峪關(guān)市達到7200元/人/年。2013年省政府決定將全省農(nóng)村五保供養(yǎng)省級補助標準由2000元/年提高到2510元/年，從2014年元月起實施，省財政按照標準給予補助，其余部分由市、縣兩級財政負擔，農(nóng)村五保供養(yǎng)基本做到應(yīng)保盡保、按標施保。

從甘肅農(nóng)村總體來看，應(yīng)保未保情況仍然存在，這部分老人由于缺乏勞動能力，沒有生活來源，又沒有相應(yīng)的政府補助，所以生活一般比較貧困。從五保集中供養(yǎng)載體建設(shè)看，管理和服務(wù)人員不足與入住率低、資源閑置現(xiàn)象并存。從資金投入來看，受地方政府財力所限，經(jīng)費籌措困難，轉(zhuǎn)移支付少，供養(yǎng)標準偏低，物質(zhì)外的多種需求諸如周邊人際關(guān)系、精神心理等軟環(huán)境被忽視。此外，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村社（社區(qū)）干部暗箱操作、群眾等靠要現(xiàn)象比較普遍，存在較大機制缺口，敬老院經(jīng)營管理水平和服務(wù)質(zhì)量下降，服務(wù)人員年齡偏大，文化素質(zhì)不高，工資待遇低，規(guī)模越來越小，加上養(yǎng)老觀念等實際原因，更多人選擇分散供養(yǎng)形式。

（三）城鄉(xiāng)醫(yī)療救助

甘肅2010年開始執(zhí)行《甘肅省城鄉(xiāng)醫(yī)療救助試行辦法》，醫(yī)療救助標準由縣市區(qū)人民政府根據(jù)本地實際，按救助對象個人自付費用的40%-80%確定，個人年度救助總額不超過3萬元，同時，進一步加大資助城鄉(xiāng)低保對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)對象參保參合力度，將其全部資助參保參合，并將資助范圍逐步擴大到低收入重病患者、重度殘疾人以及低收入家庭老年人等困難群體。隨著城鄉(xiāng)居民大病保險工作的試點和實施，城鄉(xiāng)困難群眾重特大疾病醫(yī)療保障按照“基本醫(yī)保+大病保險+重特大疾病醫(yī)療救助”政策實施，困難家庭患者醫(yī)療費用的90%以上能得到報銷和救助，有效解決他們的醫(yī)療困難，截至2013年5月底，這項政策已直接救助困難群眾重特大疾病1286例，支出救助資金2011萬元。2013年7月1日起省政府將重特大疾病醫(yī)療救助范圍由58個貧困縣擴大到全省城鄉(xiāng)困難群眾，實行即時結(jié)算服務(wù)，救助病種也從7種擴大到26種。

醫(yī)療救助的主要對象是城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保戶、貧困家庭，由于經(jīng)濟發(fā)展落后，甘肅醫(yī)療救助人多面廣，困難重重。一是救助資金較少。地方財力不夠?qū)捲?，救助資金總量十分有限，救助標準只能偏低，貧困對象即使邁過了起付線的門檻，后面還有一個封頂線的限制，所以受助額度也就被壓縮在一個狹小的范圍之內(nèi)。二是涵蓋病種有限。大病救助在目前還劃出了“病種”范圍，將可以得到救助的疾病限制為二十幾種，一些得了重病但是病種又在規(guī)定范圍之外的亟需救助的貧困對象就得不到救助了。三是審批程序繁雜。醫(yī)療救助制度設(shè)計所涉職能部門眾多，協(xié)調(diào)難度大，行政成本高，運行效率低，為申請者帶來了很多不便和障礙。四是醫(yī)療費用偏高。在我國總體醫(yī)療資源有限背景下，醫(yī)療改革多年來，看病貴和看病難的問題并未得到太大緩解，欠發(fā)達地區(qū)的甘肅亦是如此。五是定點異化為壟斷。貧困對象只能在政府指定醫(yī)院就醫(yī)才能獲得救助，患者所患疾病在定點醫(yī)院看不了或者沒有相應(yīng)的專科，而不得不去其他醫(yī)院就診則無法獲得救助，此外，定點醫(yī)院通常比社區(qū)醫(yī)院、村衛(wèi)生室、私人診所的費用高。

（四）災(zāi)害應(yīng)急救助

2012年甘肅頒布了新的《自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，將多年的救災(zāi)經(jīng)驗系統(tǒng)化、條理化和組織化，調(diào)動政府與社會力量，化解和減少災(zāi)害損失。從災(zāi)情的上報、評估，救災(zāi)資金的申報、審批、撥付、發(fā)放、管理等，都建立了相關(guān)制度，初步構(gòu)架起省市級救災(zāi)物資儲備網(wǎng)絡(luò)，建立了4個省級救災(zāi)物資儲蓄區(qū)域中心庫、22個救災(zāi)儲備倉庫、70個大中型防災(zāi)減災(zāi)避難場所、49個綜合減災(zāi)示范社區(qū)、99個綜合減災(zāi)救災(zāi)教育培訓(xùn)基地，保證災(zāi)害發(fā)生后，各類物資在24小時內(nèi)調(diào)運到位。對各地減災(zāi)項目建設(shè)資金管理使用情況進行專項檢查，嚴格執(zhí)行財務(wù)管理制度和項目資金管理辦法，規(guī)范資金撥付程序，確保安全有效使用，防止違規(guī)行為和腐敗現(xiàn)象發(fā)生，推行災(zāi)民生活安排工作責任制、災(zāi)民生活探視制度，完善應(yīng)急聯(lián)動、災(zāi)情會商評估和信息共享機制，以及災(zāi)害隱患排查和監(jiān)測預(yù)警等。endprint

災(zāi)害救助面臨的主要困難：首先，救災(zāi)資金投入不足，使用管理方面存在漏洞。甘肅災(zāi)害應(yīng)急救助資金投入相對較少，而且國家投入部分主要用于生活救濟，也就是說災(zāi)民損失不能通過救濟獲得再生，災(zāi)害過后，生產(chǎn)、生活發(fā)展主要靠個人；災(zāi)民救助臺賬、救災(zāi)款物發(fā)放及使用公示制度有待完善，民政、財政、審計、監(jiān)察等部門合作效能未充分發(fā)揮，規(guī)范的救災(zāi)款物運行管理體制尚未建立，群眾和社會監(jiān)督流于形式。其次，救災(zāi)工作力量薄弱，專業(yè)隊伍建設(shè)急需加強。甘肅救災(zāi)裝備落后，基層人員配置不足，素質(zhì)參差不齊，經(jīng)費短缺，新技術(shù)、新手段在救災(zāi)中還未得到廣泛運用；專業(yè)緊急救援隊伍數(shù)量有限，總體建設(shè)還處于起步階段，社會化、群眾性的業(yè)余救援隊伍更匱乏。再次，涉災(zāi)機構(gòu)職能交叉，報災(zāi)、核災(zāi)機制不健全。甘肅救災(zāi)組織機構(gòu)牽涉單位多，隸屬關(guān)系復(fù)雜，政出多門、職責交叉，致使管理成本提高，執(zhí)行效率降低；報災(zāi)過程時效性偏弱，核災(zāi)標準操作性不強，報災(zāi)、核災(zāi)機制與實際需要尚有差距，未能形成完善的監(jiān)督體系。最后，應(yīng)急預(yù)案演練少，社會動員、國際合作欠缺。甘肅各基層單位結(jié)合實際情況開展模擬演練不夠，即使組織也缺乏科學(xué)策劃、合理安排，針對性和操作性不強，群眾參與度低，防災(zāi)減災(zāi)宣傳還需加強；民間公益慈善事業(yè)發(fā)展滯后，除紅十字會等機構(gòu)外，非政府組織作用基本沒有發(fā)揮，習(xí)慣于以政府名義動員社會捐助，在這方面可以向同為欠發(fā)達地區(qū)的云南借鑒，云南被譽為中國的NGO搖籃。

甘肅省社會救助建設(shè)對策

（一）豐富救助形式，增強實際效果

社會救助的最終目的是要使受助者借助外力擺脫貧困。因此，要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，變消極救助為積極救助，變單純現(xiàn)金救助為綜合性救助，不斷增強救助對象自我擺脫貧困的能力，最終實現(xiàn)共同富裕。要堅持即時救助與發(fā)展性救助相結(jié)合，既要在短期內(nèi)解決困難群眾急需的生活問題，也要通過培訓(xùn)、學(xué)習(xí)等方式，讓困難群眾掌握一定的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)技能，培養(yǎng)困難群眾的“造血”功能，才會從根本上幫助困難群眾改變生存狀況。

（二）統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，形成救助合力

及時完成扶貧開發(fā)制度與最低生活保障制度的有效銜接，實行“低保維持生計，扶貧促進發(fā)展”兩輪驅(qū)動，激發(fā)低收入人口自力更生，艱苦奮斗的精神，提高低收入人口素質(zhì)和自我發(fā)展能力，逐步縮小發(fā)展差距，維護社會公平正義，確保全省人民共享改革發(fā)展成果。在各級政府主導(dǎo)下，民政部門主管，財政、教育、衛(wèi)生、社會勞動保障、司法、工會、共青團、婦聯(lián)等部門共同參與，協(xié)力做好救助工作，根據(jù)專業(yè)性質(zhì)，實行統(tǒng)一劃分，屬于醫(yī)療方面的統(tǒng)一歸及衛(wèi)生部門，屬于基本生活方面的統(tǒng)一歸及民政部門，屬于求學(xué)困難的統(tǒng)一歸及教育部門。

（三）健全網(wǎng)絡(luò)體系，整合信息資源

要健全基層社會救助組織和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）、村（社區(qū)）建立社會救助站，形成統(tǒng)一的網(wǎng)絡(luò)體系，實現(xiàn)經(jīng)辦機構(gòu)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和工作程序便民化、規(guī)范化和集約化，提高社會救助工作的質(zhì)量和效率。各有關(guān)部門要在城鄉(xiāng)社會救助體系建設(shè)中承擔起相應(yīng)的責任，統(tǒng)籌運作，加強聯(lián)系，保證資源共享、信息互通，整體推進各項救助工作，按照職能定機構(gòu)、任務(wù)定人員的原則，積極整合縣級民政部門現(xiàn)有機構(gòu)與人力資源，將救濟保障科與低?？坪鲜疝k公，成立社會救助事業(yè)中心，充實工作人員并落實編制。通過信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，搭建省、市、縣區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村（居委會）一體化的社會救助網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源信息庫、給付應(yīng)用平臺，及時、準確、動態(tài)掌握城鄉(xiāng)各類困難群眾信息，真正實現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升社會救助的準確性和時效性。

（四）發(fā)展非營利組織，多渠道融資

發(fā)展非營利組織可以調(diào)動社會力量與資源，彌補政府財力的不足，也能夠滿足多樣化的社會救助服務(wù)需求，更好地幫助弱勢群體，成為反貧困的中堅力量。同時提倡非營利組織立足于村（居委會），以便深入基層、貼近民眾，通過一種平等、互動且以參與者為中心的工作方式，使其能夠與救助對象迅速建立起相互信賴的關(guān)系，提供有針對性的、個案化的社會救助。從理論上講，救助資金的來源主要是政府的財政支出，但是，針對目前甘肅社會救助對象逐年增加和資金籌措不足的現(xiàn)狀，應(yīng)該走一條以政府救助為主、民間救助為輔的官民結(jié)合之路。在繼續(xù)保持政府財政投入穩(wěn)步增加的前提下，充分發(fā)掘社會力量，調(diào)動民間積極性，成立社會救助基金，建立有效的造血機制，使其成為可供長期依靠的金融手段，還可以考慮減持國有資本、發(fā)行政府永久性債券、開征特別稅等途徑擴大資金來源。

結(jié)論

社會救助可以為貧困對象提供最低層次保障，然而欠發(fā)達地區(qū)政府財力有限，專業(yè)人才缺乏，現(xiàn)實困境為制度變遷提供了空間和土壤，治理視域倡導(dǎo)多元主體平等參與，有利于增進貧困者的公民權(quán)利，提高救助對象的瞄準精度，改善社會救助績效。

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