后金融危機(jī)時(shí)期的政府債務(wù)管理分析

劉李福+姚榮輝

內(nèi)容摘要：本文認(rèn)為必須從政府債務(wù)產(chǎn)生的根源入手，分析政府債務(wù)的合理性，評(píng)估政府債務(wù)危機(jī)，加強(qiáng)政府債務(wù)管理的國家審計(jì)力度，以評(píng)價(jià)政府債務(wù)管理的效率，逐步提高債務(wù)危機(jī)意識(shí)。確保政府債務(wù)管理的有效性，從而實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控職能。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù) 政府債務(wù)管理 政府債務(wù)管理審計(jì)

政府債務(wù)管理的背景分析

金融危機(jī)的實(shí)質(zhì)是債務(wù)危機(jī)，金融危機(jī)的出現(xiàn)源于債務(wù)管理不善。財(cái)政赤字膨脹和及社會(huì)急速的超前消費(fèi)，是這些債務(wù)的根源。而政府債務(wù)，由于政府管理不善所導(dǎo)致的債務(wù)危機(jī)，成為了金融危機(jī)的催化劑。后金融危機(jī)時(shí)期，雖然全球經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，但不能掩蓋政府債務(wù)危機(jī)的存在，政府債務(wù)及其管理，關(guān)系國家宏觀調(diào)控職能發(fā)揮的效率。然而，對(duì)于政府債務(wù)不能采取“一刀切”的政策，不能為了避免政府債務(wù)危機(jī)，而采取放棄政府債務(wù)的短視做法。目前，世界范圍內(nèi)還沒有一個(gè)政府，能夠在“零債務(wù)”的狀態(tài)下發(fā)揮管理國家的職能。因?yàn)檫@些債務(wù)為政府提供了實(shí)現(xiàn)宏觀管理職能，確保國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金保障。財(cái)政支出脫離財(cái)政收入的不合理擴(kuò)張，以及對(duì)未來財(cái)政收入的盲目預(yù)期，都有可能使政府?dāng)U大舉債規(guī)模和舉債范圍，加速債務(wù)膨脹，特別是地方債務(wù)膨脹更為嚴(yán)重。所以，要降低政府債務(wù)危機(jī)，避免地方政府破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵在于對(duì)政府債務(wù)的科學(xué)管理和有效經(jīng)營。

政府債務(wù)的產(chǎn)生是實(shí)現(xiàn)政府管理職能、確保國家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，具有宏觀性、預(yù)算性和強(qiáng)制性，不同于企業(yè)債務(wù)的經(jīng)濟(jì)性，因此，不適用于企業(yè)債務(wù)管理的程序與方式。政府債務(wù)的經(jīng)營管理有著自身規(guī)律，如果經(jīng)營不善，就很容易出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)，進(jìn)而導(dǎo)致政府破產(chǎn)。后金融危機(jī)時(shí)代，更應(yīng)該注意地方債務(wù)管理所引起的“蝴蝶效應(yīng)”，諸如冰島破產(chǎn)、歐債危機(jī)、美國陷入“國家債務(wù)上限”困境等，都足以說明政府債務(wù)管理的重要性。我國現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，財(cái)政支出的不擴(kuò)張、財(cái)政預(yù)算彌補(bǔ)的缺口等原因出現(xiàn)了債務(wù)。但客觀分析，政府還沒有實(shí)現(xiàn)自身債務(wù)的合理管理，由于中央統(tǒng)一部署，地方政府分權(quán)實(shí)施的債務(wù)模式，地方政府債務(wù)管理較容易出現(xiàn)舞弊現(xiàn)象。地方政府存在著沉重的債務(wù)壓力和債務(wù)危機(jī)，這就影響了政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮，從而制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面發(fā)展。由此可見，政府債務(wù)的科學(xué)管理對(duì)國家的全面發(fā)展有著重要的影響，各級(jí)政府必須加以重視和解決。

政府債務(wù)披露與政府債務(wù)管理

（一）政府債務(wù)的內(nèi)涵

科學(xué)的政府債務(wù)管理，必須以明確政府債務(wù)的內(nèi)涵為前提，明確了政府債務(wù)管理和經(jīng)營的對(duì)象，各級(jí)政府債務(wù)管理也就具有了針對(duì)性。狹義而言，政府債務(wù)是指各級(jí)政府在實(shí)施正常的國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理過程中，所產(chǎn)生的借款和欠款，也就是政府作為債務(wù)人與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來籌集財(cái)政資金的一種信用方式，這些資金的最終用途的社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)或國家職能的履行。結(jié)合政府債務(wù)主體的特殊性，考慮許多政府性債務(wù)并沒有實(shí)際的財(cái)政收支，有些債務(wù)只是數(shù)額上的表現(xiàn)，并不會(huì)真正導(dǎo)致政府部門資產(chǎn)的減少等特點(diǎn)。政府債務(wù)是以政府（國家）為債務(wù)主體所承擔(dān)的現(xiàn)時(shí)義務(wù)和潛在義務(wù)，債務(wù)履行的基礎(chǔ)是政府資源（主要是財(cái)政收入）和國家信譽(yù)兩個(gè)方面，預(yù)期債務(wù)履行數(shù)額與實(shí)際債務(wù)履行數(shù)額存在一定差異。由此可見，只要涉及政府管理職能中的各類資金缺口或是欠款，都會(huì)導(dǎo)致政府資源的流出，從而成為政府債務(wù)。

（二）政府債務(wù)披露

政府債務(wù)的科學(xué)管理和有效化解，應(yīng)該以政府債務(wù)的正確披露為基礎(chǔ)，完善政府債務(wù)管理機(jī)制，提高政府債務(wù)的使用效率，防范和化解政府債務(wù)危機(jī)，確保政府債務(wù)在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)中發(fā)揮作用。因此，必須遵循科學(xué)的原則，正確、全面、及時(shí)的披露政府債務(wù)，使得地方政府所公布的債務(wù)能夠反映債務(wù)所可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)。

首先，政府債務(wù)的披露應(yīng)該參考行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)的核算原則來展開，并結(jié)合企業(yè)會(huì)計(jì)核算的方法，以“收付實(shí)現(xiàn)制”為基礎(chǔ)，以“權(quán)責(zé)發(fā)生制”為參考的原則，正確披露各級(jí)政府債務(wù)。其次，堅(jiān)持財(cái)政總預(yù)算和分預(yù)算統(tǒng)一的原則，把中央披露、核算和地方披露、核算相統(tǒng)籌，加強(qiáng)中央對(duì)地方債務(wù)管理的監(jiān)督。再次，堅(jiān)持統(tǒng)一性與差異性并存的原則，由于我國幅員遼闊，地區(qū)發(fā)展差異較大，各級(jí)政府債務(wù)在來源、數(shù)額、性質(zhì)和償還方式等方面存在諸多差異，為了實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)信息披露和核算的完整性、準(zhǔn)確性和系統(tǒng)性，就必須統(tǒng)籌這些差異，從地方政府的實(shí)際情況出發(fā)。

（三）政府債務(wù)管理

政府債務(wù)管理，就是以國家各級(jí)政府機(jī)構(gòu)為執(zhí)行主體，以相關(guān)法律規(guī)范為指引，以各級(jí)政府債務(wù)為對(duì)象，在相關(guān)行政事業(yè)會(huì)計(jì)人員、直接責(zé)任人員以及其他相關(guān)人員的參與下。對(duì)政府債務(wù)數(shù)額的增減變動(dòng)、資金來源、資金形式、資金用途、核算時(shí)間等情況，進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，詳細(xì)記錄各項(xiàng)財(cái)政收支預(yù)算情況，評(píng)價(jià)債務(wù)使用和償還效率，并據(jù)此考核相關(guān)預(yù)算執(zhí)行情況和具體人員的工作業(yè)績，充分發(fā)揮政府債務(wù)資金的最大社會(huì)福利用途，確保債務(wù)資金的使用合乎財(cái)政總預(yù)算和各級(jí)財(cái)政分預(yù)算的要求，最大限度減低政府債務(wù)危機(jī)，使政府債務(wù)資金能夠促進(jìn)國家宏觀調(diào)控職能的實(shí)現(xiàn)。

政府債務(wù)危機(jī)的原因

（一）實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的必然選擇

政府舉債的目的在于實(shí)現(xiàn)國家管理的職能，國家管理服務(wù)于社會(huì)發(fā)展，社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)則是社會(huì)發(fā)展的具體內(nèi)容。在我國，每一個(gè)居民所能平等地享受到發(fā)展福利，諸如科教文衛(wèi)、社會(huì)保障與救助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，就是社會(huì)福利，這些福利是通過財(cái)政支出來實(shí)現(xiàn)的?，F(xiàn)階段，快速增長的社會(huì)福利體系建設(shè)已經(jīng)超過了財(cái)政收入增長速度，產(chǎn)生了大量的財(cái)政赤字，也就是政府債務(wù)，這是社會(huì)發(fā)展的必然之舉，但隨著社會(huì)福利支出的持續(xù)增長，勢(shì)必會(huì)引起政府債務(wù)的增長。

（二）地方政府管理債務(wù)的不善行為

政府債務(wù)的出現(xiàn)是社會(huì)發(fā)展的必然選擇，但是由于地方政府債務(wù)有很大的舉債和償債自主權(quán)，而政府債務(wù)管理的效率并未納入地方政府官員考核績效體系之中，造成地方政府債務(wù)危機(jī)意識(shí)薄弱。地方政府管理債務(wù)的不善行為，使得各種已經(jīng)存在的和潛在的債務(wù)積聚膨脹，產(chǎn)生嚴(yán)重的政府債務(wù)危機(jī)和信任危機(jī)。典型的做法就是“拆東墻補(bǔ)西墻，舉新債還舊債”債務(wù)行為，使地方政府陷入“舉債—還債—再舉債……”的死胡同。或者對(duì)于地方債務(wù)，不積極化解，把還債包袱甩給中央財(cái)政，從而加劇了中央財(cái)政的債務(wù)壓力。endprint

（三）地方政府支出不合理的擴(kuò)張

現(xiàn)階段，我國很多地方政府都存在過度建設(shè)或建設(shè)不當(dāng)?shù)那闆r，除了必要的科教文衛(wèi)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)福利支出外，大搞政績工程，重復(fù)修建大型項(xiàng)目，造成地方財(cái)政支出擴(kuò)張嚴(yán)重，資金缺口越來越大，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。而地方政府敢于不顧財(cái)政收入大幅度舉債，往往又是出于對(duì)未來經(jīng)濟(jì)增長的過好預(yù)期和依賴，以及中央財(cái)政買單和地方行政攤派等對(duì)策。結(jié)果，地方政府寅吃卯糧的短視擴(kuò)張行為，只會(huì)掘深政府債務(wù)窟窿，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和信任危機(jī)。

（四）缺少有效的政府債務(wù)管理監(jiān)督機(jī)制

政府債務(wù)管理的主體，是國家各級(jí)政府相關(guān)部門，這就導(dǎo)致了政府部門自我工作的管理與檢查，容易出現(xiàn)債務(wù)管理的舞弊行為，從而掩蓋了債務(wù)危機(jī)。中央政府雖然要求地方政府重視對(duì)債務(wù)的管理，有效降低地方政府債務(wù)償還壓力，提高地方政府債務(wù)自身償還化解能力。但是中央財(cái)政的各項(xiàng)指令是否確實(shí)傳達(dá)和有效執(zhí)行，地方是否已經(jīng)分步驟、多途徑地解決自身債務(wù)，還存在很多不確定性。如此一來，各級(jí)政府對(duì)于債務(wù)的管理有了很大自主性，缺少必要的監(jiān)督壓力，降低了管理的積極性，造成了政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)。

加強(qiáng)政府債務(wù)管理的有效措施

（一）完善我國財(cái)政體系實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束的彈性化

政府債務(wù)是由于財(cái)政收支不平衡，為彌補(bǔ)赤字而產(chǎn)生的，要減少和化解已存在的政府債務(wù)，源頭還在于財(cái)政收支。只有建立一整套科學(xué)、合理的財(cái)政收支核算體系，提高財(cái)政預(yù)算的合理性和可控性，逐步減少各種潛在的和現(xiàn)實(shí)的政府債務(wù)。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算約束的彈性化管理，避免不合理的債務(wù)項(xiàng)目，合理支配財(cái)政收入，減輕政府債務(wù)償還的壓力。同時(shí)，整合中央財(cái)政收支和地方財(cái)政收支體系，明確中央債務(wù)和地方債務(wù)的關(guān)系，以科學(xué)合理的制度來逐步減少地方債務(wù)償還壓力向中央的轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)地方政府化解本級(jí)政府債務(wù)的自主性和有效性。

（二）加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)地方政府債務(wù)的管理

現(xiàn)階段，我國地方有很大的舉債和償債自主權(quán)，但地方政府不同于一般的盈利性企業(yè)，不能用市場(chǎng)規(guī)則去約束地方政府的舉債行為，這就需要中央政府嚴(yán)格管理地方政府的舉債行為，才能穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、保障經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定。國際成功經(jīng)驗(yàn)表明，中央對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行有序管理、控制較嚴(yán)的國家，更有利于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。除此之外，雖然我國外債這一塊已經(jīng)歸口財(cái)政管理，但有關(guān)職能部門間還缺少統(tǒng)一的管理，因此，還存在很多外債管理方面的問題。

（三）對(duì)地方舉債行為加以嚴(yán)格管理

政府債務(wù)的管理，重點(diǎn)在于政府債務(wù)的源頭?，F(xiàn)階段，歐美等許多國家相繼出現(xiàn)了政府債務(wù)危機(jī)，無論成功與否，許多經(jīng)驗(yàn)和做法都可為我國采用或借鑒。我國現(xiàn)階段的政府債務(wù)，主要是改革開放后產(chǎn)生的，現(xiàn)階段還沒有一套成熟的、專業(yè)化的理論對(duì)政府債務(wù)加以監(jiān)控和管理，相對(duì)有效的方法，就是從舉債方式、債務(wù)用途、償債資金等方面加以嚴(yán)格管理，逐步制定專門的法律法規(guī)來加以規(guī)范，允許多種舉債方式的存在，保證債務(wù)資金來源的合理性和合法性，降低舉債成本和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）對(duì)政府債務(wù)管理實(shí)施必要的國家審計(jì)

政府債務(wù)管理的主體，是國家各級(jí)政府相關(guān)部門，這就導(dǎo)致了自我工作的管理與檢查，從而會(huì)出現(xiàn)許多舞弊情況，隱藏了債務(wù)危機(jī)。因此，需要對(duì)政府債務(wù)管理工作進(jìn)行必要的審計(jì)，以確保政府債務(wù)工作的獨(dú)立性、有效性和真實(shí)性。鑒于政府債務(wù)和政府債務(wù)管理對(duì)象的宏觀性、預(yù)算性和強(qiáng)制性，必須對(duì)政府債務(wù)管理進(jìn)行國家審計(jì)。以國家為審計(jì)主體，組成專門的審計(jì)機(jī)構(gòu)，對(duì)政府債務(wù)管理進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，提供考核依據(jù)。實(shí)施監(jiān)督政府債務(wù)的增減變動(dòng)、預(yù)算執(zhí)行情況，檢查資金流向與流量，為下一期預(yù)算制定的審核提供決策依據(jù)，并可以杜絕政府債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)。

（五）提高地方政府債務(wù)信息披露的科學(xué)性和透明度

政府債務(wù)的產(chǎn)生是基于政府職能履行的需要，體現(xiàn)了政府債務(wù)的公益性、宏觀性和行政性，因此，政府債務(wù)的管理不僅僅是政府的事，也應(yīng)該是社會(huì)公民的事。鑒于政府債務(wù)的特殊性，政府債務(wù)管理的直接執(zhí)行者只能是政府部門，但社會(huì)公民能對(duì)政府管理債務(wù)起到監(jiān)督作用。由于有了社會(huì)公民和相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門的監(jiān)督，無疑給政府債務(wù)的管理產(chǎn)生了內(nèi)在的壓力和動(dòng)力。為了促使政府債務(wù)管理的有效性，發(fā)揮公民的監(jiān)督職能，就必須提高政府債務(wù)信息披露的科學(xué)性和透明度，各項(xiàng)預(yù)算制度、報(bào)告、報(bào)表及相關(guān)政府債務(wù)信息，都應(yīng)該向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，才能檢驗(yàn)這些信息的真實(shí)性、完整性和合法性，從而提高政府債務(wù)管理的效率。

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