公共行政中的公共事務(wù)界分

侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系，廣東 廣州 510665）

公共行政中的公共事務(wù)界分

侯保疆

（廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院公共管理系，廣東 廣州 510665）

公共事務(wù)是與社會公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動。公共事務(wù)屬于社會事務(wù)的范疇，它具有社會性、公共性、共享性和非營利性等基本特征。公共事務(wù)的范圍界定標準是多維的。社會公共需要是界定公共事務(wù)范圍的根本依據(jù)。公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)可分解為不同層面或部分。

公共事務(wù)；公共行政；公共管理；界分

一、問題的提出

一直以來，公共事務(wù)被看作是公共行政的管理客體和活動領(lǐng)域。①按照學(xué)界的一般解釋，公共行政是政府管理公共事務(wù)的活動。然而，迄今為止，對于什么是公共事務(wù)，公共事務(wù)的范圍有多大，公共事務(wù)的具體內(nèi)容包括哪些，公共事務(wù)的范圍界定標準是什么等問題，學(xué)術(shù)界并沒有很好地加以解決。作為公共行政的活動對象和領(lǐng)域，公共事務(wù)在公共行政的研究中極其薄弱。在已出版的上百本的公共行政教材專著中，專門對公共事務(wù)的內(nèi)涵與外延作論述的可謂鳳毛麟角。絕大多數(shù)教材專著要么避而不談，要么一筆帶過。近幾年出版的為數(shù)不多的公共管理教材專著，對公共事務(wù)的涵義、特征和具體內(nèi)容作了一定程度的研究，②但還相當不夠。檢索中國知網(wǎng)的期刊論文發(fā)現(xiàn)，1998-2013年專門探討“公共事務(wù)”這一理論內(nèi)涵的論文僅有4篇。③總體而言，我國目前有關(guān)公共事務(wù)的理論研究還較匱乏。因此，開展這方面的研究可以推進公共行政與公共管理的基礎(chǔ)理論研究工作。同時，由于公共事務(wù)是政府職能作用的基本領(lǐng)域，從理論上探討公共事務(wù)這一話語，能為改革實踐中的政府職能轉(zhuǎn)變提供科學(xué)的理論指導(dǎo)。

二、公共事務(wù)的基本特征

公共事務(wù)這一概念由“公共”和“事務(wù)”組成。行政學(xué)家一般把“公共”看作是與“私人”相對的概念，認為“公共”是國家、政府和社會公共組織的職能活動范圍；與多數(shù)人的利益相關(guān)，有較多的社會公眾參與；表示一個眾人的事務(wù)領(lǐng)域。[1]33漢語辭典一般把“公共”解釋為“公有的”、“公用的”、“公眾的”、“共同的”、“社會的”?！笆聞?wù)”通常指所做的或要做的事情。而事情指人類生活中的一切活動。據(jù)此，“事務(wù)”就是指人們所從事的各種社會活動，包括政治、經(jīng)濟、科學(xué)、文化及其他各項社會活動。依據(jù)上述解釋，可把公共事務(wù)作如下界定：公共事務(wù)是與“私人事務(wù)”相對的概念，它是指與社會公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動。它具有如下基本特征：

（一）社會性

社會性是公共事務(wù)的基礎(chǔ)性特征。公共事務(wù)來源于社會，產(chǎn)生于社會，并隨著社會的發(fā)展而發(fā)展。社會學(xué)家一般把“社會”解釋為人類生活的共同體，即它是由以共同的物質(zhì)生產(chǎn)活動為基礎(chǔ)而相互聯(lián)系的人們所構(gòu)成的有機總體。馬克思主義認為，社會是以生產(chǎn)關(guān)系為基礎(chǔ)的各種社會關(guān)系的總和。因此，社會不是單個個人的堆積或簡單相加，而是人們的相互交往關(guān)系或聯(lián)系。公共事務(wù)就是在人們的交往或聯(lián)系中產(chǎn)生的。如原始社會的成員所開展的集體狩獵活動這一公共事務(wù)就是原始人在生產(chǎn)勞動過程中進行分工合作的產(chǎn)物。當然，由于原始社會的成員完全平等，個人事務(wù)與公共事務(wù)完全一致，因此，當時的公共事務(wù)也就是全體社會成員的個人事務(wù)或共同事務(wù)。隨著人類社會生產(chǎn)力的逐步提高，人們交往的領(lǐng)域和聯(lián)系的范圍逐漸擴大，人們之間的社會分工越來越發(fā)達，人們的社會活動愈來愈多，公共事務(wù)也在成倍增加，變得越來越復(fù)雜。西方各國自二戰(zhàn)后財政規(guī)模不斷擴大，這在一定程度上反映了這些國家的公共事務(wù)在不斷增加。在我國，隨著社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，人們社會生活和生產(chǎn)方式的社會化、市場化程度不斷提高，公共事務(wù)的范圍和內(nèi)容也在不斷擴大和增加。

（二）公共性

公共性是公共事務(wù)的本質(zhì)特征?！肮病钡膶α⒚媸恰八饺说摹焙汀捌髽I(yè)的”。公共事務(wù)是與私人事務(wù)相比較而存在的，沒有私人事務(wù)的存在，也就沒有公共事務(wù)的存在。因此，公共事務(wù)與私人事務(wù)有聯(lián)系，也有本質(zhì)的區(qū)別。有聯(lián)系是說，不能把公共事務(wù)與私人事務(wù)絕然分開，兩者有交叉之處。所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務(wù)和利益）?！盵2]3但不能據(jù)此而忽視兩者的差異，兩者畢竟有本質(zhì)的不同。公共事務(wù)作為共性是對社會個體私人事務(wù)的一種提煉和升華，是建立在一定條件（如立法等）基礎(chǔ)上的群體一致的意志或者意識表達。因此，公共事務(wù)脫離了社會個體私人事務(wù)的雜亂無章和無序，成為一定團體的共同意志。公共事務(wù)是涉及全體社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動，它以實現(xiàn)公共利益為依歸。而私人事務(wù)是涉及私人利益的各種活動，它以追求個體自身利益最大化為目的。公共利益是一定范圍內(nèi)特定多數(shù)人的共同利益。公共利益在起源上可以是大眾與私人利益的結(jié)合，但本質(zhì)上公共利益不是私人利益的簡單相加，而是公共選擇的結(jié)果。[3]公共事務(wù)的公共性還體現(xiàn)在公共事務(wù)的管理者是公共部門或公共服務(wù)機構(gòu)和公共事務(wù)的活動是公共權(quán)力的運行上。

（三）共享性

公共事務(wù)是與社會公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動。用經(jīng)濟學(xué)家的話來概括，這些活動就是提供公共物品（或產(chǎn)品）和公共服務(wù)。共享性是指公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)由全體社會公眾共同享有，而不能為一個人所單獨享有。雖然社會公眾的具體范圍有大小不同，但作為公共事務(wù)就意味著這個社會中的全體公眾都可以享用這種物品、享受這種服務(wù)。從消費的角度分析，共享性就是由全體社會公眾共同消費公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)。即當一個人在消費某項物品或服務(wù)的同時，其他人也可以消費等量的同類物品或服務(wù)。從所有權(quán)的角度分析，共享性就是由全體社會公眾共同占有公共事務(wù)所提供的物品和服務(wù)。即同一物品或服務(wù)不僅供其占有者來使用，而且無法排斥占有者以外的人來使用。

（四）非營利性

非營利性是公共事務(wù)區(qū)別于私人事務(wù)的重要標志之一。作為涉及社會利益和全體公眾利益的一系列活動，公共事務(wù)的性質(zhì)和目的在于為社會公眾謀福利，不以營利為目的。這是由公共事務(wù)的公共性決定的。如前所述，公共事務(wù)以實現(xiàn)公共利益為依歸，不以追求某一個體的自身利益最大化為目的。因此，可以說，公共事務(wù)是公益性的事務(wù)。一般而言，公共事務(wù)是社會成員個人和私人組織不愿做、做不好、做不了而又是社會存在與發(fā)展所必需做的事務(wù)。因此，在某種程度上可以說，公共事務(wù)是“無利可圖”的事務(wù)。這表明，公共事務(wù)是非營利性的事務(wù)。但非營利性并不就等于完全無償性。也就是說，在以提供公共物品和服務(wù)為主要活動的公共事務(wù)中，有一部分是適度的有償性活動，還有一部分是無償性的活動。前者是需要收取一定的費用，回收一定的成本，但不是為了獲取利潤，以彌補提供公共物品和服務(wù)過程中的經(jīng)費不足。后者是不需要收費的義務(wù)性活動，其經(jīng)費主要通過其他渠道解決（如稅收等）。

三、公共事務(wù)的范圍界定

公共事務(wù)屬于社會事務(wù)的范疇。社會事務(wù)是人們所從事的各種社會活動，如政治、經(jīng)濟、科學(xué)、文化及其他各項社會活動。在這些眾多的社會活動中，哪些屬于公共事務(wù)，哪些屬于非公共事務(wù)，需要在理論上確立一定的規(guī)范標準，以便為公共事務(wù)的范圍界定提供科學(xué)的理論依據(jù)。根據(jù)上述公共事務(wù)的基本特征，我們認為，公共事務(wù)的范圍界定標準，大體有如下幾種：

（一）依據(jù)市場化資源配置的有效程度界定

有學(xué)者認為，在市場經(jīng)濟體制下，社會事務(wù)一般可依照市場化資源配置的有效程度來進行劃分。[4]所謂“市場化資源配置”，是指通過市場自由競爭的方式來安排社會資源（如人、財、物、信息、時間等資源）的配置和使用；所謂“有效”，是指福利經(jīng)濟學(xué)當中的“帕累托效率”。按照福利經(jīng)濟學(xué)的解釋，在理想的市場經(jīng)濟狀況下，社會資源的配置可以達到“帕累托有效”。然而，現(xiàn)實社會并不能完全達到“帕累托有效”的預(yù)設(shè)條件，如，完全競爭、無外部經(jīng)濟效應(yīng)、交易成本為零等。因此，市場化資源配置方式是有限度的。由此，可以依照市場化資源配置的“有效程度”將社會事務(wù)劃分為私人事務(wù)、公共事務(wù)以及介于兩者之間的中間事務(wù)。完全可以通過市場化資源配置方式得到有效解決的社會事務(wù)，屬于私人事務(wù)，如支配個人或家庭收入、選擇日用消費品、確定企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營方向等。無法通過市場化資源配置方式得到有效解決的社會事務(wù)屬于公共事務(wù)，如提供純公共物品和服務(wù)（如國防外交和公共安全）、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、維護市場公平競爭等。可以部分或局部通過市場化資源配置的方式得到有效解決的社會事務(wù)屬于中間事務(wù)，如準公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供（如高等教育、職業(yè)教育、衛(wèi)生等）、行業(yè)管理等。[4]在我國目前要運用這一界定標準來界定公共事務(wù)范圍，需要進一步健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系，整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境，推動社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。

（二）依據(jù)非競爭性和非排他性界定

這是借用經(jīng)濟學(xué)家所講的公共物品或產(chǎn)品的兩個重要特征即非競爭性和非排他性來界定公共事務(wù)的范圍。經(jīng)濟學(xué)家認為，公共物品具有非競爭性和非排他性兩個基本特征。要判斷某個物品是否為公共物品，可以從這兩個基本特征入手進行考量。公共事務(wù)主要以提供公共物品或服務(wù)為其主要活動。通過對某個物品或某類物品是否具有非競爭性和非排他性這兩個特征的識別，可以判定某項活動或某類活動是否屬于公共事務(wù)的范圍。因此，非競爭性和非排他性是界定公共事務(wù)范圍的基本依據(jù)。所謂非競爭性是從物品消費的特點來看，即一個人在消費某項物品的同時，其他人也可以消費等量的同類物品。所謂非排他性是從物品的所有關(guān)系來看，即同一物品不僅供其占有者來使用，而且無法排斥占有者以外的人來使用。根據(jù)是否具有非競爭性和非排他性這兩個標準，可以把社會事務(wù)分為私人事務(wù)、公共事務(wù)和混合事務(wù)。如果所提供的物品既不具有非競爭性，又不具有非排他性特征的社會事務(wù)，屬于私人事務(wù)；所提供的物品同時具有非競爭性和非排他性特征的社會事務(wù)，屬于公共事務(wù)；所提供的物品只具備其中一個特征的社會事務(wù)則屬于混合事務(wù)。

（三）依據(jù)公共權(quán)力界定

公共事務(wù)是涉及全體社會公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的各種活動。這些活動主要表現(xiàn)為公共權(quán)力的運行。因為“每一種社會行為都是權(quán)力行為”。[5]8公共事務(wù)的活動性質(zhì)和目的在于為社會公眾提供公共利益。公共權(quán)力是為社會公共利益服務(wù)的權(quán)力，是公共事務(wù)活動的基礎(chǔ)和保障。如果沒有公共權(quán)力做后盾，那么，公共事務(wù)的活動目的就難以實現(xiàn)，即使一時實現(xiàn)，也很難得以維護。因為相對于私人利益來說，公共利益更容易受到侵害，“凡是公共的東西都是最得不到照顧的東西”，實現(xiàn)起來也更加困難。奧爾森（Mancur Olson）在其《集體行動的邏輯》一書中指出，“……除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益?！盵6]2由此可見，公共權(quán)力是公共事務(wù)活動運作過程中不可或缺的要素，起著不可替代的作用。公共權(quán)力是由社會共同需要產(chǎn)生的，是全體社會成員公共意志的表現(xiàn)，對全體社會成員具有普遍的約束力。它一般由國家、政府和社會公共組織掌握行使。因此，公共權(quán)力是界定公共事務(wù)范圍的基本依據(jù)。根據(jù)是否依靠公共權(quán)力，可以把社會事務(wù)區(qū)分為非公共事務(wù)、公共事務(wù)和交叉性事務(wù)。那些無需依靠公共權(quán)力就能做好的社會事務(wù)屬于非公共事務(wù)；那些必須依靠和運用公共權(quán)力去推行的社會事務(wù)屬于公共事務(wù)；那些部分或局部需要依靠公共權(quán)力去推行的社會事務(wù)，則屬于交叉性事務(wù)。

（四）依據(jù)社會公共需要界定

社會公共需要是界定公共事務(wù)范圍的根本依據(jù)。這是因為，需要是一切生命體的本能，人亦不例外，人的一切活動都是直接或間接、自覺或不自覺地為了滿足某種需要。人的需要多種多樣，可從不同角度對其進行歸類。從人們需要的范圍來看，可以分為社會成員個人的需要和社會成員的公共需要。作為與社會公眾整體利益、共同利益相聯(lián)的各種活動，公共事務(wù)主要是為了滿足社會成員的公共需要。這種公共需要在現(xiàn)實生活中，有時與個人需要一致；有時部分一致、部分不一致（對立）；有時與個人需要沒有直接聯(lián)系；有時與個人需要發(fā)生沖突。根據(jù)社會公共需要，我們可以把社會事務(wù)區(qū)分為公共事務(wù)和非公共事務(wù)。在一定的社會生活條件下，凡是具有滿足社會公共需要性質(zhì)的社會事務(wù)，屬于公共事務(wù)；凡是不具有滿足社會公共需要性質(zhì)的社會事務(wù)，則屬于非公共事務(wù)。

為了更好地把握社會公共需要這一界定標準，更有效地運用這一標準來界定公共事務(wù)的范圍，有必要進一步弄清社會公共需要的基本內(nèi)涵和特征。用描述的方式來概括，社會公共需要是整個社會需要的一個有機組織部分，它與社會個人需要和群體需要有關(guān)，但不是社會個人需要和群體需要的簡單總和，而是這些需要的有機整合；社會公共需要不是從社會成員個人視角考察的人人都需要的需要，也不是以社會成員個人偏好為依托的多數(shù)人選擇的需要，而是從社會總體視角考察的一般的社會需要，即維持社會存在和發(fā)展的需要。[7]59社會公共需要的基本特征主要表現(xiàn)為：

首先，抽象性與具體性。社會公共需要既是抽象的一般社會需要，又是現(xiàn)實的具體的社會需要。具體表現(xiàn)為：一是抽象上的存在性與具體上的差異性。這是說，所有社會這個人類生活的共同體，不論國別、民族、區(qū)域、制度、歷史階段等，都有社會公共需要存在；但在具體的國家、民族、區(qū)域、歷史發(fā)展階段，這種共同存在的社會公共需要則表現(xiàn)為不同的具體需要內(nèi)容與形式。二是抽象上的非區(qū)域性與具體上的區(qū)域性。意即在特定國家、民族、區(qū)域等范圍之內(nèi)，社會公共需要的內(nèi)容為相應(yīng)范圍內(nèi)的對象所共有，不存在區(qū)域差異問題；但在具體的國家、民族和區(qū)域的特定范圍內(nèi)，由于地區(qū)差異、民族差異、地域文化差異等，社會公共需要的具體內(nèi)容呈現(xiàn)出顯著的地區(qū)性特征。三是抽象上的大眾性與具體上的群體性。社會公共需要是對社會個人需要和群體需要的一種提煉和升華，它脫離了社會個人需要和群體需要的零散和雜亂，成為社會大眾的共同需要；但社會公共需要的大眾性特征在現(xiàn)實中往往具體表現(xiàn)為群體性特征，如，反映某些特殊群體的需要（如弱勢群體的需要）。

其次，穩(wěn)定性與動態(tài)性。社會公共需要是在一定社會歷史階段上生成的，它是與特定社會結(jié)構(gòu)、社會物質(zhì)狀況緊密聯(lián)系在一起的，是對當時的社會-歷史-文化需求的反映，具有明顯的共時性特征。這是由人們的社會活動特性決定的。社會公共需要是人們社會活動的產(chǎn)物，而人們的社會活動都是在一定的環(huán)境條件下進行的。因此，社會公共需要的內(nèi)容和重點必然受到特定時代和環(huán)境條件的限制。在特定時代和環(huán)境條件下生成的社會公共需要，其內(nèi)部會形成一定的需求結(jié)構(gòu)。其內(nèi)在需求結(jié)構(gòu)一旦形成，社會公共需要就會與產(chǎn)生它的一定社會相獨立，當社會環(huán)境條件發(fā)生漸變時，它總是力圖消解這些漸變對它的影響，維持自身的穩(wěn)定性。在一般情況下，社會公共需要所形成的內(nèi)在結(jié)構(gòu)模式可以通過對局部的或小規(guī)模的社會變化的消解來確保其特征延續(xù)相當一段時間。但這種延續(xù)是有限的。因為，世界在不斷變化，社會發(fā)展水平在不斷提高，社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)在不斷變遷，人類生存條件在不斷改變等等。與此同時，人們社會活動的領(lǐng)域和范圍也在不斷擴大。伴隨這些發(fā)展變化，社會公共需要的性質(zhì)、內(nèi)容和表現(xiàn)形式也會不斷變化，從而導(dǎo)致社會公共需要原有的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與特征被不斷更新?？梢哉f，整個社會現(xiàn)代化過程，也就是社會公共需要在保持相對穩(wěn)定的同時不斷變革更新的過程。因此，我們不能千篇一律地看待不同時代環(huán)境條件下形成的社會公共需要，也不能一成不變地看待特定時代環(huán)境條件下形成的社會公共需要，而應(yīng)該正確分析社會公共需要的相對穩(wěn)定性與動態(tài)性的關(guān)系。

再次，客觀性與主觀性。社會公共需要是人們的一種主觀狀態(tài)，是人們對于自己的生存條件和生產(chǎn)方式及其他各種客觀事物的一種主觀的能動反映，是人們對于各種不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀要求的一種主觀認識。因此，社會公共需要的形成，不僅受到人們的認識能力和認識水平的制約，而且受到人們的價值觀念和價值取向的影響。現(xiàn)在世界各國普遍把環(huán)?？闯墒巧鐣残枰?，就是人們主觀認識發(fā)展和價值觀念轉(zhuǎn)變的結(jié)果。而在過去相當長時期里，由于人們的認識能力有限，認識水平不高，價值觀念和價值取向不同，致使這種潛在的社會公共需要沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的社會公共需要。由此可見，社會公共需要具有主觀性。但這種主觀性是人們對客觀條件需求的反映。即社會公共需要的內(nèi)容是客觀的，它不是憑空產(chǎn)生的，也不是人們頭腦中固有的，而是來源于人們的社會實踐活動，來源于人們所處時代的客觀要求和一定社會里人們的生存條件及生產(chǎn)方式。因此，社會公共需要在本質(zhì)上反映著時代和環(huán)境條件的客觀需求，具有不以人們主觀意志為轉(zhuǎn)移的客觀性。據(jù)此，可以說，社會公共需要標準既是一個客觀的界定標準，又是一個主觀的規(guī)范標準。[7]60-63在運用這個標準界定公共事務(wù)的范圍時，必須充分考慮客觀環(huán)境條件和人們的認識水平及價值觀念。

上述界定標準是從理論上提出的一般標準，要運用這些標準來界定一定區(qū)域公共事務(wù)的范圍，還需要結(jié)合實際，在進行大量的實證研究與規(guī)范分析的基礎(chǔ)上，將上述一般的理論標準轉(zhuǎn)化為具體的具有可操作性的規(guī)則和程序。

四、公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)

以上我們對公共事務(wù)的內(nèi)涵和范圍進行了揭示和界定，但公共事務(wù)給人的印象仍然十分模糊、抽象。因此，有必要對公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)作進一步分析。公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)是一個很復(fù)雜的問題。為了使復(fù)雜的問題簡單化，我們可以通過對公共事務(wù)加以分類來把握其內(nèi)部結(jié)構(gòu)及其內(nèi)容。公共事務(wù)可以從兩個角度來劃分，一是依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，二是依據(jù)公共事務(wù)自身的性質(zhì)。

依據(jù)公共事務(wù)的外部效應(yīng)范圍，可把公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解為如下幾個層次或部分：

（1）全球性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍遍及全球。如全球環(huán)境的保護、世界的和平與發(fā)展事務(wù)、世界市場的建設(shè)與發(fā)展事務(wù)、太空資源的開發(fā)利用、打擊國際犯罪集團和國際恐怖組織等。在經(jīng)濟全球化進程加快的背景下，全球性公共事務(wù)將出現(xiàn)增多的趨勢。（2）跨國跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)溢出國界，其影響波及多個地區(qū)?？鐕绲貐^(qū)性公共事務(wù)可細分為洲際區(qū)域內(nèi)跨國家的公共事務(wù)和次區(qū)域跨國跨境的公共事務(wù)。如跨國跨地區(qū)的和平與安全事務(wù)、區(qū)際江河流域的治理、區(qū)際經(jīng)濟文化的協(xié)調(diào)與合作、區(qū)際自然資源的開發(fā)利用與保護、區(qū)際法律沖突的調(diào)適等。在經(jīng)濟全球化浪潮的推動下，區(qū)域經(jīng)濟一體化已成為當今國際社會中的重要現(xiàn)象。伴隨區(qū)域一體化的不斷推進，跨國跨地區(qū)性公共事務(wù)大量興起，呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化和規(guī)?；膽B(tài)勢。[8]（3）全國性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響范圍面向全國，如國家安全與穩(wěn)定、宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)、國內(nèi)政治經(jīng)濟文化制度安排、地區(qū)間發(fā)展平衡、全國性公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等事務(wù)。（4）國內(nèi)跨地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的影響超出某一地區(qū)的范圍，可將其細分為省際區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)和省區(qū)域內(nèi)跨地區(qū)公共事務(wù)。如跨地區(qū)經(jīng)濟合作與發(fā)展、跨地區(qū)江河治理、跨地區(qū)交通設(shè)施建設(shè)、跨地區(qū)人口遷徙、跨地區(qū)環(huán)境污染整治等事務(wù)。（5）國內(nèi)地區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一地區(qū)，即一定范圍的地域空間，如特區(qū)、開發(fā)區(qū)、政區(qū)等。這類公共事務(wù)有城市的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理、街道照明、治安保衛(wèi)、市場監(jiān)管等事務(wù)。（6）社區(qū)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)的外部效應(yīng)主要局限于某一社區(qū)。社區(qū)是以一定區(qū)域為基礎(chǔ)，以居民區(qū)為基本構(gòu)成單位的共同體，如城市街道轄區(qū)、居委會轄區(qū)、物業(yè)小區(qū)等。社區(qū)性公共事務(wù)在某種程度上說就是基層公共事務(wù)。如社區(qū)居民安居環(huán)境建設(shè)、社區(qū)治安保障、社區(qū)公共設(shè)施規(guī)劃與建設(shè)、社區(qū)公共生活服務(wù)提供等就屬于這方面的事務(wù)。

依據(jù)公共事務(wù)自身的性質(zhì)，可把公共事務(wù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分解為如下幾個類型或部分：

（1）基礎(chǔ)性公共事務(wù)。即為社會生存和發(fā)展提供基本條件的事務(wù)，這類公共事務(wù)主要是公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理事務(wù)。如公用事業(yè)設(shè)施（如自來水、電力、煤氣、公共交通和通訊等）、公共工程設(shè)施（如道路、橋梁、隧道和下水道等）和公共事業(yè)設(shè)施（如公共的教育、文化、衛(wèi)生和體育等）的建設(shè)與管理事務(wù)等。（2）管制性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是對社會個體和群體的活動和行為加以規(guī)范和限制的事務(wù)。如法律法規(guī)和政策規(guī)定等制度的提供、國家安全的保障與社會治安的維護、政權(quán)統(tǒng)治的維護等事務(wù)。（3）保障性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是對社會成員的基本生活權(quán)利提供保障的事務(wù)。如社會保障（如社會保險、福利、救濟、救助和慈善等）、傳染性疾病的防控、自然資源的提供與保護等事務(wù)。（4）平衡性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是協(xié)調(diào)社會利益、消解社會矛盾和利益沖突、和諧社會環(huán)境的事務(wù)。如扶助貧困地區(qū)和弱勢群體、構(gòu)建和維護政治性的和社會性的參政議政組織、從事社會溝通及協(xié)商和監(jiān)督、構(gòu)建和維護公共倫理道德等事務(wù)。[9]188（5）服務(wù)性公共事務(wù)。這類公共事務(wù)是為社會成員的生活和工作提供方便的事務(wù)。如提供社會和公民所需的信息和商業(yè)服務(wù)、提供公共醫(yī)療保健服務(wù)、提供勞動力再就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)、提供公共健身娛樂服務(wù)等。

五、結(jié) 語

作為一門學(xué)科，公共行政的研究無法回避其管理對象和活動領(lǐng)域的探討。從理論上厘清公共事務(wù)的范疇，具有以下現(xiàn)實的指導(dǎo)價值：

一是切實轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政府職能的合理定位。按照公共事務(wù)的界定標準，凡屬于私人領(lǐng)域自主的事務(wù)，就不應(yīng)納入政府的職能范圍，即“不該干的、不該管的，堅決退出”；而屬于公共領(lǐng)域的事務(wù)，政府則責無旁貸，即“該做的、該管的，必須盡職盡責”，避免出現(xiàn)政府職能越位、缺位現(xiàn)象。

二是深化行政審批制度改革。黨的十八屆三中全會決定明確指出，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革。公共事務(wù)的層次性劃分為多中心的政府分級治理提供了依據(jù)，即中央政府應(yīng)最大限度減少對微觀事務(wù)的管理，取消對市場機制能有效調(diào)節(jié)的社會事務(wù)的審批；把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的社區(qū)性、地方性公共事項下放給地方和基層管理；將涉及地方性審批事項下放到下級行政機關(guān)，使審批決策更加接近申請人。

三是創(chuàng)新政府管理服務(wù)機制。如，根據(jù)公共事務(wù)的屬性差異，可采取多元行為主體合作共治、責任分擔的制度安排；根據(jù)公共事務(wù)的可分割性或可排他性程度，可采取公共服務(wù)提供和生產(chǎn)經(jīng)營相分離的制度設(shè)計，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買管理服務(wù)。

［1］陳振明.公共管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999.

［2］夏書章.現(xiàn)代公共管理概論[M].長春：長春出版社，2000.

［3］王樂夫，陳干全.公共管理的公共性及其與社會性之異同析[J].中國行政管理，2002（6）.

［4］劉旭濤.公共事務(wù)：政府職能界定的重新思考[J].中國行政管理，1998（5）.

［5］張良.公共管理學(xué)[M].上海:華東理工大學(xué)出版社，2001.

［6］曼瑟爾·奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海:三聯(lián)書店上海分店，上海人民出版社，1995.

［7］黃恒學(xué).中國事業(yè)管理體制改革研究[M].北京：清華大學(xué)出版社，1998：59，60-63.

［8］陳瑞蓮.論區(qū)域公共管理研究的緣起與發(fā)展[J].政治學(xué)研究，2003（4）.

［9］施雪華.政府權(quán)能理論[M].杭州：浙江人民出版社，1998.

Public Affairs in the Public Administration

HOU Bao-jiang

（Department of Public Management,College of Politics and Law,Guangdong Polytechnic Normal University,Guangzhou,Guangdong 510665）

Public affairs are various kinds of activities connecting with the public's whole interests and common interests.Public affairs belong to the categories of the social affairs and essentially they are social,public,sharing and non-profit.Their defining criteria are multidimensional.The social public need is the fundamental basis.Their internal structure can be divided into different levels or parts.

public affairs； public administration； public management

D 63

A

1001-4225（2014）03-0068-06

2013-09-29

侯保疆（1966-），男，湖北荊州人，廣東技術(shù)師范學(xué)院公共管理系教授。

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金（11YJA810004)；廣東省教育廳項目（10WYXM050）；廣東技術(shù)師范學(xué)院科研啟動項目的階段性成果

（責任編輯：汪小珍）