新民訴法背景下檢察建議的適用

李 博

(華僑大學 法學院，福建 泉州 362012)

關于“民事檢察建議”的概念，在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》里是這樣定義的：“檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關單位完善制度，加強內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實施法律法規(guī)，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式?！倍话阋饬x上的檢察建議則以“法院內(nèi)部的管理體制、規(guī)章制度設置等內(nèi)容為監(jiān)督對象，旨在推動審判機關完善自身的制度建設、提升內(nèi)部制約機制的有效性”。 在新《民事訴訟法》的語境下，民事檢察建議是指人民檢察院用和緩的“建議”的形式，在民事訴訟活動中，對人民法院(包括審判人員)發(fā)生的違法行為或?qū)唧w案件的錯誤處理，向人民法院以非訴訟形式提出書面監(jiān)督意見，使之自行糾正錯誤。

一、民事檢察建議適用的范圍

(一)民事檢察建議與抗訴的區(qū)別

檢察建議不同于抗訴的地方有兩個：其一，檢察建議雖然能夠促使人民法院發(fā)現(xiàn)錯誤、糾正錯誤，但卻不能直接引起生效判決、裁定、調(diào)解書的再審；其二，檢察建議不同于上級人民檢察院提出的抗訴，其是由人民檢察院向同級人民法院發(fā)出的，不具有強制力。此次修改的《民事訴訟法》，通過設計并行的向上級人民檢察院報請備案檢察建議和提請抗訴有利于上下級人民檢察機關及時溝通情況，慎重決定是否抗訴 。檢察建議在實行民事法律監(jiān)督中具有獨立性價值，故決定了其不是抗訴的前置或附隨性程序?？乖V制度是上級檢察機關對下級人民法院針對已經(jīng)完結(jié)的裁判，重新啟動再審程序這種訴訟化的手段。所以決定了其是一種剛性監(jiān)督，也決定了其主要的適用對象是那些法檢之間無法溝通的案件、通過檢察建議無法有效解決的案件以及具有重大社會公共利益、具有較強的規(guī)則宣示意義或者存在嚴重違法情形的案件。 檢察建議則以同級監(jiān)督進行，用柔和的方式進行非訟化的監(jiān)督，從而民事抗訴相輔相成，是民事抗訴的有效補充，在促進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新和維護司法公正等方面發(fā)揮了獨特而積極的作用。

(二)民事檢察建議的適用情形

依據(jù)新修的《民事訴訟法》，檢察建議的適用情況具體有兩種：一是人民檢察院向同級人民法院以書面形式提出的再審檢察建議；二是人民檢察院向同級人民法院針對其他審判程序中審判人員違法行為提出的的檢察建議。通過對民事檢察建議和抗訴在介入檢察監(jiān)督的時間節(jié)點進行比較發(fā)現(xiàn)，民事檢察建議的事前監(jiān)督特征更加突出，比抗訴更具前瞻性。

(三)民事檢察建議與抗訴之關系剖析

1.性質(zhì)與功能上的異同點

要探尋民事檢察建議和抗訴關系，就需要對兩者進行科學定位，故必須從這兩者各自的性質(zhì)和功能出發(fā)，因為性質(zhì)決定功能，功能定位結(jié)構(gòu)?？傮w看來，抗訴和檢察建議作為民事檢察監(jiān)督權的具體行使方式，都已經(jīng)在最新修訂的《民事訴訟法》中被法典化、制度化、程序化；且它們的目標都是維護民事實體法、程序法的統(tǒng)一正確施行、促進司法公正、遏制司法腐敗，這跟我國民事實體法和民事程序法的總體目標保持一致。然而，二者的共同之處并非代表著它們完全等同，因為深入到更為具體的層面上，它們還是有所不同。首先，檢察建議與抗訴制度有所區(qū)別，不是一種具有訴訟性的監(jiān)督手段，檢察建議的提出并不必然具備啟動再審程序的效力，若要使法院接受并通過內(nèi)部監(jiān)督制度來糾正自身的錯誤和消除違法情形，就必須依靠檢察機關與人民法院之間的相互溝通、交流和協(xié)商。其次，由于抗訴權行使的前提條件是法律裁判文書已經(jīng)生效，故其屬于一種事后監(jiān)督機制，而檢察建議權的行使卻可以存在于民事訴訟活動的全過程，這使得其兼具了事中監(jiān)督和事后監(jiān)督的功能。再次，檢察建議是為了發(fā)揮交流與溝通功能，彌補抗訴的不足，實現(xiàn)檢察監(jiān)督機制體系的多元化、高效性、銜接性配置。概言之，抗訴制度與檢察建議的核心差異在于，抗訴屬剛性化法律監(jiān)督，而檢察建議則屬于非訟性的柔性化監(jiān)督，這決定了兩者的差異將存在于預設功能及制度特征方面，進而劃定了其不同的適用范圍。

2.適用條件和事項上的異同點

通過對最新修訂的《民事訴訟法》的深入分析發(fā)現(xiàn)，其是以特定檢察機關是否與作出生效裁判的法院同級來作為劃分抗訴和檢察建議適用范圍的主要標準。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，民事檢察建議屬于同級監(jiān)督，而抗訴則屬于上級人民檢察院對下級人民法院的監(jiān)督。除此之外，檢察建議不僅可以在審判監(jiān)督程序中發(fā)揮作用，還可以及時糾正法院的失誤以及幫助人民法院發(fā)現(xiàn)審判人員在其他審判程序中的違法行為，故其適用范圍要比抗訴更加廣泛。即使新《民事訴訟法》增設了檢察建議這一新的監(jiān)督方式，改變了長期以來抗訴作為行使檢察建議權唯一渠道的局面，但檢察建議與抗訴在適用事項方面卻高度一致，可即便與此，也并不代表這兩者在適用范圍和適用條件上完全相同：一方面，檢察建議可以作為彌補抗訴局限性的重要手段，來救濟原裁判確有錯誤卻無法或不宜啟動再審程序的這種情形；另一方面，抗訴對于涉及重大利益、具有較強的宣示功能的案件，或是法檢相互溝通明顯不存在可能性的情形，可能更有益于發(fā)揮檢察監(jiān)督的預設效力。

3.具體實施程序上的異同點

檢察建議與抗訴在具體適用程序和運行模式等方面的不同，是由檢察建議的非訟屬性以及同級監(jiān)督的特征所決定的?？乖V權主要通過重新啟動再審程序來行使，其形式要件為提出抗訴書和開庭時派員出庭，實質(zhì)要件為滿足法定的抗訴事由，用訴訟化的形式來實現(xiàn)糾正已生效裁判中嚴重違法的情況，從而達到救濟的目的。而檢察建議權的行使通常依賴檢察建議書，其雖不能直接引發(fā)特殊性救濟程序的啟動，但卻可以通過與人民法院交流、溝通和協(xié)商指出具體存在的問題，進而促使人民法院通過自行提起再審或內(nèi)部糾錯等方式，來維護司法裁判的公正性，保障當事人權益和社會公共利益。

4.法律效力上的異同點

很多情況下，制度設計的不合理或者制度效力缺失，都將直接損害其功能的發(fā)揮。由此可知，法律效力的配置直接決定著預設功能的實現(xiàn)情況。依據(jù)我國新《民事訴訟法》可知，抗訴權的行使必然產(chǎn)生啟動再審這一程序性后果，但對檢察建議權的行使必然會產(chǎn)生的法律效力和法院的處理方式，以及接收建議的法院無正當理由拒不理會檢察建議的行為的制裁機制卻不得而知。由于檢察建議在制度上缺乏效力保障，在司法實踐中的反映自然更是不盡人意，法院在收到檢察機關發(fā)出的檢察建議后，很可能沒有任何反饋信息，檢察機關也可能因為缺少效力依據(jù)而不再跟進，致使監(jiān)督就此止步而未能發(fā)揮實效。 故應當賦予檢察建議以明確但是區(qū)別于抗訴權的法律效力。

二、民事檢察建議的適用程序

(一)民事檢察建議的適用的具體流程

首先，在檢察建議的提出方式上，根據(jù)新法規(guī)定，檢察建議可由檢察機關依職權提出，也可依當事人的申請?zhí)岢?。其次，在檢察建議的決定程序上，檢察建議的起草工作應交由負責本案的檢察官進行，經(jīng)本部門負責人同意后再交分管檢察長審批，至于重大案件這種特殊情形，只有通過檢察長的審批后才能發(fā)出檢察建議。值得注意的是，檢察建議作為一種法律文書，必須履行正規(guī)的手續(xù)，故只能以公文的形式發(fā)出，且應當以檢察機關的名義發(fā)出。再次，在檢察建議的內(nèi)容要求上，制作檢察建議書時應具有針對性，必須理由充分，建議切實可行，否則不僅會使檢察建議流于形式，而且會徒增法院的抵觸情緒。檢察建議書的具體內(nèi)容至少應包含提出檢察建議的緣由、依據(jù)、明確且具體的建議內(nèi)容、落實建議內(nèi)容確切條件等。最后，關于檢察建議的上報備案制度，在發(fā)出檢察建議之前，檢察機關應認真聽取被建議方人民法院的意見，做好案件備案登記和上報備案，實現(xiàn)檢察機關處理案件有效性和公正的最終目標。檢察機關發(fā)出檢察建議后，法院應進行必要的復查、審核，并對檢察建議作出必要的答復。 相關的承辦人員應將其了解與掌握到的檢察建議落實、采納、整改情況并登記，及時向上級業(yè)務部門備案或者呈報同級人大常委會法制工作委員會。如上級檢察機關發(fā)現(xiàn)原檢察機關作出的檢察建議有不當之處，應通知接受民事檢察建議的法院，并責令原檢察機關撤銷該不當?shù)拿袷聶z察建議。

(二)民事檢察建議的書面格式要求

檢察建議書作為一種法律文書，其格式必須得到規(guī)范，但目前法律并未就其作出具體規(guī)定。我們認為，民事檢察建議書應確定為檢察院制式文書，并應制定統(tǒng)一的格式要求。在司法實踐中，檢察建議文書的格式規(guī)范可參照抗訴書，具體應包括首部、正文、尾部三部分。若為民事再審檢察建議，應當使用“再審民事檢察建議書”的名稱，其他民事檢察建議書應當使用“民事檢察建議書”的名稱。最后署名應為發(fā)出建議的檢察院名稱，檢察院公章應該加蓋在最右下方。另外，為了便于檢察機關行使監(jiān)督權，還應在每一份《民事檢察建議書》的最后附上一份法院的回饋函。

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