試論高校法治文化及其建設(shè)進路
——關(guān)于《全面推進依法治校實施綱要》的幾點思考

王 慧

(徐州工程學院 組織部，江蘇 徐州 221000)

為貫徹落實黨的十八大精神，進一步推動《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》實施，教育部制定了《全面推進依法治校實施綱要》，要求高校在依法行政、依法治校的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政府、學校、社會之間新型關(guān)系，加快建設(shè)現(xiàn)代學校制度。加強法治宣傳，全方位、多視角地培育高校法治文化，是推進依法治校的前提和基礎(chǔ)。高校應高度認識法治文化建設(shè)的重要性和必要性，準確把握高校法治文化的涵義，培養(yǎng)高校學校管理者、教師和學生三個群體的法治意識，切實提高依法治校的水平，促進高校師生以“文化”的自覺性踐行法治精神。

一 法治、法治文化與高校法治文化的語義分析

1.法治。

法治(Rule of Law)是指法律的統(tǒng)治。法治包含兩種不同的涵義，一種是形式法治觀，一種是實質(zhì)法治觀。形式法治觀就是“法律的統(tǒng)治”，要有執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督等體系。實質(zhì)法治觀，強調(diào)“法律至上”“法律主治”“制約權(quán)力”“保障權(quán)利”的價值、原則和精神。[1]

我們通常意義所談之“法治”，即社會主義法治，其涵義等同于依法治國基本方略。黨的十六大提出全面落實依法治國基本方略，基本要求是“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”。通過多年的法治研究和法治實踐，我國的法治建設(shè)取得了很大的成就，全國人大常委會委員長吳邦國在十一屆全國人大四次會議作工作報告中指出，“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要、集中體現(xiàn)黨和人民意志的，以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關(guān)法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構(gòu)成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。” 例如，高等教育領(lǐng)域出臺了《高等教育法》《學位條例》《教師法》《普通高等學校設(shè)置暫行條例》《高等教育自學考試暫行條例》等多項法律法規(guī)。完善法律制度體系的形成為法治的實現(xiàn)提供了前提和基礎(chǔ)，然而，法治絕不僅僅是一種簡單的制度性構(gòu)建，法國思想家盧梭曾說過：“一切之中最重要的一種法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里”。我們更需要在社會中形成法律至上的觀念——實質(zhì)法治觀，形成信仰法律，尊重權(quán)利的文化氛圍，使法治成為人們生活常態(tài)和自覺行為，內(nèi)化為習慣性的思維方式。

2.法治文化、高校法治文化。

何為“法治文化”，學者觀點不一。劉作翔在《法律文化理論》中根據(jù)當代美國文化人類學家克魯克洪對文化的分類，將法治文化分為顯型法治文化和隱型法治文化，其中顯型法治文化包括法律規(guī)范、法律制度和法律設(shè)施，隱型法治文化包括法律心理、法律意識和法律思想。郭曉杰在《法治與法治文化—從法治文化看我國法治建設(shè)》一文中指出“法治文化是一個國家或民族對于法律生活所持有的以價值觀為核心的思維方式和行為方式，法治文化是法治的內(nèi)在核心，在價值觀念上，追求公平、平等、自由、正義及法律至上；在內(nèi)容上，體現(xiàn)的是以權(quán)利本位，強調(diào)權(quán)利和義務(wù)相統(tǒng)一?！惫P者認為，法治文化包括法律制度、法律設(shè)施和法律信仰、法律思維，是以尊重權(quán)利、追求正義為核心的國家治理文化和內(nèi)化于公民內(nèi)心的社會行為模式。沒有豐盈廣博的法治文化根據(jù)，制度變革和組織重構(gòu)是難以啟動的，法治的大廈也就無法拔地而起并立于天地之間。[2]由此，當前中國法治文化建設(shè)是制度性文化建設(shè)與觀念性文化建設(shè)的結(jié)合和互動，不僅僅是制度變革和組織重構(gòu)，更是一場公民文化觀念的革命。

高校法治文化亦應包括顯性和隱形文化，顯性文化即教育法律法規(guī)和高校內(nèi)部的規(guī)章制度；隱形文化是指高校管理者、師生所持有平等觀、學術(shù)自由觀、民主觀和權(quán)利觀等價值觀的總和。加強高校法治文化建設(shè)就是要在進一步完善相關(guān)高等教育立法的基礎(chǔ)上，通過依法治理和廣泛的法治宣傳教育，構(gòu)建高校主體的法律心理、法律意識、法律思想體系，最終使法治成為高校治理的普遍性規(guī)則，促進高校主體以“文化”的自覺性踐行法治精神，真正地體現(xiàn)依法治校。

二 高校法治文化建設(shè)的必要性分析

依法治校是依法治國的一個重要組成部分，加強依法治校對于促進高等教育現(xiàn)代化具有重要意義。推進依法治校核心內(nèi)容是全面加強高校法治文化建設(shè)，在高校形成依法管理、依法執(zhí)教、尊法守法的和諧校園氛圍。

1.加強高校法治文化建設(shè)是實現(xiàn)學校治理法治化的內(nèi)在保障。

隨著教育改革的不斷深化，高校的發(fā)展理念、發(fā)展模式正在發(fā)生深刻變化，高校經(jīng)歷著“去行政化”改革，由過去的行政化管理過渡為民主法治化管理，管理的民主法治化進程不斷推進。例如，上海復旦大學討論制定被稱為“復旦憲法”的大學章程，將規(guī)定校長及行政負責人退出學術(shù)和教務(wù)委員會，以此摒除行政權(quán)力對教育的過度干預。實現(xiàn)高校治理的法治化必須以法治文化作為保障，首先各種教育立法及高校內(nèi)部的章程、規(guī)定是實現(xiàn)管理法治化的前提和基礎(chǔ)。其次，高校管理者法治化思維是實現(xiàn)管理法治化、依法治校的根本保障。孟子有云：“徒法不足以自行。”法治生命力在于其價值，在于公民對法治的信仰，高等教育法律法規(guī)和高校內(nèi)部的章程、規(guī)定只有被執(zhí)行才具有真正的生命力，依法治校的目標才能真正實現(xiàn)。因此高校管理者必須培育法治理念，以法律為最高權(quán)威，弘揚法治精神，牢固樹立依法辦學、依據(jù)章程自主管理、公平正義、尊重師生合法權(quán)益的理念，運用法治思維和法治方式開展學校的綜合管理、教育教學、服務(wù)保障和其他一切活動。

2. 加強高校法治文化建設(shè)是提高教師依法執(zhí)教能力的內(nèi)在要求。

據(jù)報道，近年來高校管理及科研人員職務(wù)犯罪呈逐年上升趨勢，在北京市海淀區(qū)，2002年至2004年海淀區(qū)人民檢察院查處的高校人員職務(wù)犯罪案件僅占三年立案總數(shù)的7.6%，而2005年這一比例達到了30%；2006年前7個月，高校職務(wù)犯罪案件就超過了2005年全年數(shù)量，這些職務(wù)犯罪主要涉及物資采購、基礎(chǔ)建設(shè)、教材購置、招生錄取等。[3]同時，高校教師還存在著如剽竊、學術(shù)造假、違反學校的規(guī)章制度等情形。高校教師作為高知群體的中堅力量，他們的言行將對學生和其他社會群體產(chǎn)生深刻影響，因此必須加強高校教師的法律素質(zhì)培養(yǎng)，進一步明確教師的權(quán)利、義務(wù)與職責，切實提高廣大教職員工依法實施教育教學活動、參與學校管理的能力。

3.加強高校法治文化建設(shè)是提高大學生法律意識、構(gòu)建和諧校園的重要前提。

努力構(gòu)建和諧穩(wěn)定校園，是高校改革發(fā)展的重要任務(wù)。然而，近年來由于在校大學生法律知識貧乏，法律信仰缺失，大學生犯罪尤其是校園犯罪現(xiàn)象日趨嚴重，青少年犯罪占到社會刑事犯罪的70% 至80%，其中大學生犯罪約為17%。2008年中國政法大學大四學生砍殺教師案、2007年中國礦大學生投毒案、2010年西安音樂學院藥家鑫駕車撞人故意殺人案、2012年安徽醫(yī)科大學圖書館砍殺案、2013年復旦大學研究生投毒案等等，大學生惡性犯罪案件頻頻發(fā)生，而且呈現(xiàn)出突發(fā)性、團火性、兇殘性的趨勢。導致大學生犯罪率攀升一個重要原因是大學生缺乏基本法律知識，更缺乏法律信仰和法律思維，無視法律的威嚴。根據(jù)調(diào)查顯示，非法律專業(yè)在校大學生了解法律知識的主要渠道是媒體和網(wǎng)絡(luò)，①高校作為教育主體，必須進一步加強法律宣傳的作用，重視培育大學生法律信仰，增強大學生法律意識和安全意識，構(gòu)建符合法治精神和法制要求的和諧平安校園，為學校的改革、發(fā)展、穩(wěn)定創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。

三 高校法治文化的建設(shè)進路分析

全面推進高校法治文化建設(shè)，在高校中樹立自由、平等、民主的價值觀，需要國家、高校、師生的共同努力，實現(xiàn)高?！皺?quán)力本位”向“權(quán)利本位”的轉(zhuǎn)變，形成“國家——高校——師生”多元共治的高校法治文化。

1.國家作為公權(quán)力行使主體，要進一步完善高等教育立法，為依法治校奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

良法是法治的基本條件和必要前提，要求立法必須滿足正義的價值要求。[4]教育立法是現(xiàn)代社會對教育的一種新型間接控制形式，教育法制的完善，有利于規(guī)范教育活動，排除對教學、科研自由和公民受教育權(quán)的威脅和侵害，為教育活動創(chuàng)造自由、寬松、安定的社會環(huán)境。改革開放以來，國家高度重視高等教育立法，形成了多層次的教育法律法規(guī)體系，具體包括憲法、教育基本法、單行高等教育法律、高等教育行政法規(guī)、部門高等教育規(guī)章以及地方性高等教育法規(guī)和規(guī)章，極大地促進了我國高等教育的發(fā)展和國際化水平。但是，當前我國的高等教育立法仍存在諸多問題，例如立法滯后、缺乏操作性、行政色彩濃厚?？v觀美、日、法等國家高等教育立法，可以看出進入20世紀以來，各國越來越認識到高等教育立法的重要性。依法治教成為他們振興高等教育的必不可少的手段之一，高等教育法的條文更加明確具體，高等教育法的形式也日趨于完善。[5]我國應當加快高等教育立法的修改與完善，為高校依法管理提供法律基礎(chǔ)。

(1)修改完善高等教育法配套立法，填補立法空白。

由于立法理論、立法技巧的相對缺乏，我國早期高等教育立法多是建立在政策、原則基礎(chǔ)之上，缺少相應的法案起草、論證和修改等機制，需要進一步規(guī)范立法內(nèi)容，增強法律規(guī)定的可操作性。以《高等教育法》為例，我國的《高等教育法》實施14年以來，其授權(quán)性條款如“按照國家有關(guān)規(guī)定”“依法”等等，在實踐中出現(xiàn)諸多問題，亟需進一步的完善。其中，關(guān)于高校教師專業(yè)技術(shù)職務(wù)評定問題，《高等教育法》第37條規(guī)定：“按照國家有關(guān)規(guī)定，評聘教師和其他專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)”，但由于與其相配套的有關(guān)教師職務(wù)的規(guī)定遲遲未出臺，各地方教育行政主管部門對高校教師職稱評審的具體規(guī)定很不一致，由此也產(chǎn)生了許多糾紛。我們必須盡快完善高等教育法律體系的形式結(jié)構(gòu)，進一步加快立法和修改法律的步伐，力求形成一個內(nèi)容詳實、規(guī)范嚴謹、層次分明、上下銜接、左右協(xié)調(diào)、操作性強的高等教育法規(guī)體系。

(2)增加程序性規(guī)定，完善權(quán)利救濟制度。

當前我國高等教育法律主體的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責任等更多地停留在實體規(guī)范層面，當主體的權(quán)利受到侵犯或不履行義務(wù)時，通常缺乏具體而可操作的程序救濟或懲罰制度。對于行政機關(guān)在高等教育執(zhí)法過程中出現(xiàn)的違法行為缺乏相應的監(jiān)督制度。[6]程序法是實體法實現(xiàn)的基本保障，實體法上所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)如果不經(jīng)過具體的判決就只不過是一種主張或“權(quán)利義務(wù)的假象”。因此國家應當依據(jù)程序正義原則在高等教育立法中增加程序性法律規(guī)定，設(shè)立教育管理權(quán)行使程序、聽證程序、師生權(quán)益受到侵害時的申訴程序、教育經(jīng)費投入保障程序等。

2.高校作為社會自治主體，應當進一步健全學校管理制度，在管理中引入正當法律程序， 進一步加強對師生的法治教育。

(1)加強高校章程建設(shè)，建立合理規(guī)范、公開透明的制度體系。我國《教育法》 第 26、28 條和《高等教育法》第 27、28 條規(guī)定，各級各類學校施行自主管理的依據(jù)是學校的“章程”。目前只有少數(shù)高校按照法律規(guī)定制定了自治章程，部分高校內(nèi)部規(guī)范性文件和管理制度存在與上位法或者國家有關(guān)規(guī)定相抵觸的現(xiàn)象，根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，認為“學校規(guī)章制度與法律矛盾”的占到20.57%。[7]教育部《全面推進依法治校實施綱要》中明確要求“到2015年，全面形成一校一章程的格局。”因此高校應當加快章程建設(shè)的步伐，在遵守國家憲法、教育法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)《高等學校章程制定暫行辦法》，結(jié)合學校實際制定學校章程及協(xié)調(diào)統(tǒng)一的規(guī)章制度體系。高校在制定內(nèi)部規(guī)章時要做到：一是注重“立法”程序，要在充分調(diào)研的基礎(chǔ)，聘請高校教育管理專家指導學?！傲⒎ā?；二是注重“立法”技術(shù)，要對法案的邏輯結(jié)構(gòu)、表達技術(shù)等立法微觀層面問題進行分析研究；三是注重“立法”公開，章程的制定和規(guī)章制度的修改要召開聽證會，充分聽取師生員工的相關(guān)意見，規(guī)章出臺后要進行廣泛的宣傳。

(2)引入正當程序機制，健全符合法治原則的校內(nèi)糾紛解決機制。

社會轉(zhuǎn)型期高校管理矛盾糾紛出現(xiàn)上升趨勢，包括學生管理糾紛和教師管理糾紛，②我們必須從大學自治角度出發(fā)，立足大學自身解決問題，建構(gòu)高校內(nèi)部糾紛解決機制。在糾紛處理過程中，我們可以借鑒美國高校管理經(jīng)驗，引入正當程序理念。例如普林斯頓大學參照民事訴訟程序，設(shè)計了嚴密的正式糾紛解決制度體系，包括控告(Charge)程序通知(Notification)程序、庭前會議(Pre-hearing Conference)程序、正式開庭審理 (Hearing)程序，德克薩斯大學奧斯汀分校設(shè)立了教師申訴程序。[8]我國高校在處理各類糾紛時，應當引入正當程序機制，樹立依法管理的法治意識，尊重法律權(quán)威，確保糾紛解決的合法性和正當性，保障當事人有充分的被告權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)和申訴權(quán)。

3.加強校內(nèi)法治宣傳教育，提高師生的法律素質(zhì)。

法治文化建設(shè)的核心是形成公民對法治的信仰，高校法治文化建設(shè)要在制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，加強法治宣傳和教育，使高校主體樹立法治意識，形成管理者依法管理、教師依法執(zhí)教、學生遵章守紀的良好氛圍。高校應當發(fā)揮教育陣地作用，在加強學生思想政治教育的同時，增強法治教育的力度。首先，充分發(fā)揮《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》課程以及法律選修課的作用。高校課改后，《思想道德修養(yǎng)與法律基礎(chǔ)》合并 48 學時，其中法律基礎(chǔ)課時不足 1/3。高校應推進法律教育課程改革，相應增加法律基礎(chǔ)課程的學時數(shù)，同時積極鼓勵法學教師開設(shè)法律選修課，提高學生的法律意識；其次，由“法制宣傳”轉(zhuǎn)向“法治宣傳”，不僅向高校師生宣傳法律知識，更重要的是宣傳法治理念，培育民眾的法治意識和法治文化；最后，拓展法治宣傳教育的形式和途徑，使法治文化深入基層，讓師生能夠接近法律，切實地感受到法的存在，并成為文化生活的一項重要內(nèi)容。例如，高校紀委、宣傳部等部門可以定期開設(shè)法治宣傳講座，聘請法官、律師、檢察官為高校師生進行針對性的案例教學，提高師生的法律素質(zhì)。

注釋

①調(diào)查發(fā)現(xiàn)，通過課堂學習的占35.1%，通過媒體、網(wǎng)絡(luò)學習法律知識的占58.9%，自學的占6%，說明學生學習法律知識主要是通過媒體等外部途徑而不是學校的課堂教育。

②2013年3月，重慶工商大學老師們因不滿工資改革及績效考核，集體罷課。2009年5月，一名受記過處分的學生起訴中央美術(shù)學院。

[1]劉作翔.法治文化的幾個理論問題[J].法學論壇，2012(1).

[2]郭曉杰.法治與法治文化--從法治文化看我國法治建設(shè)[J].雞西大學學報，2009(6).

[3]陳仲.提高高校中青年教師法律素質(zhì)的路徑探析[J].福建論壇，2009(12).

[4]梁平.語義與實踐: 中國特色法治文化及其建設(shè)進路探究[J].法學雜志，2013(3).

[5]袁燦.中、美、日等國高等教育立法的比較研究[J].湖北社會科學，2004(6).

[6]王全寶.高等教育法六大弊端亟待修改.http://www.csstoday.net/Item.aspx?id=11990，2012.03.

[7]徐德剛.高校依法治校中存在的問題及其對策[J].湖南社會科學，2005(3).

[8]朱同琴.美國高校糾紛解決機制特征探析[J]. 高教探索，2012(5).