國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能定位研究

項賢國 ，朱 玲

(1.唐山師范學(xué)院 歷史文化與法學(xué)系，河北 唐山 063000； 2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

國家治理導(dǎo)向下的國家審計在我國改革開放后的宏觀經(jīng)濟運行和調(diào)控中發(fā)揮了重要的作用，但是國家審計在國家治理中的職能定位并不準確，致使它的職能和潛力還沒有徹底釋放。德國著名學(xué)者貝克說過，“傳統(tǒng)社會體現(xiàn)了形式理性主義下的穩(wěn)定性，而風險社會意味著作為社會關(guān)系調(diào)節(jié)器的法律規(guī)范必須做出相應(yīng)的結(jié)構(gòu)變遷?！币虼?，修改我國審計立法，準確定位國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能，進一步探究國家審計對國家治理的重要作用，可為國家干預(yù)和調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行發(fā)展提供強有力的支撐。

一 國家審計職能的發(fā)展軌跡考量

1.突顯吏治的古代國家審計。

我國國家審計最早產(chǎn)生于堯舜禹時期，這一時期存在某些具有監(jiān)督檢查性質(zhì)的活動，例如《尚書·舜典》中寫道：“三載考績，三考黜陟幽明”，[1]但是這種監(jiān)督檢查并不是一種正式的活動。西周時期，國家為了更好地監(jiān)督百官，設(shè)置小宰及其屬官宰夫，負責對官員的監(jiān)察和審計業(yè)務(wù)。又如《周禮》中記載：“宰夫之職，掌治法以考百官府、郡、部、縣之治，宰夫考其出入，而定刑賞”。[2]可見，這一時期已經(jīng)有了國家審計的影子，對后來審計制度的發(fā)展影響深遠。

漢朝時期，漢武帝重視對百官的監(jiān)督，逐漸創(chuàng)設(shè)和形成了完整的審計制度。三國兩晉南北朝時期，封建王朝發(fā)生了頻繁更迭，國家機構(gòu)的職權(quán)進行了重大的調(diào)整，國家審計職責逐漸由御史監(jiān)察部門轉(zhuǎn)移至比部，由比部負責對文武百官進行審計監(jiān)督。五代兩宋時期比部的審計職能有所弱化。古代國家審計在元明清時期逐漸走向沒落。明朝時期的封建專權(quán)空前集中，封建統(tǒng)治者為了更全面和直接的監(jiān)督文武百官，“取消專職審計機構(gòu)，讓科道官兼職負責財政財務(wù)審計，會同吏部考核官吏，糾參官吏貪贓?！盵3]清朝沿用明朝的治理模式，審計制度在腐敗的封建集權(quán)制約下，不僅沒有發(fā)揮監(jiān)督職能遏制腐敗，反而助長了腐敗的盛行。

2.制度與職能脫節(jié)的近代國家審計。

1912年的辛亥革命結(jié)束了我國幾千年的封建專制統(tǒng)治，近代國家審計制度構(gòu)建日益成熟。北洋政府借鑒國外審計制度的基本框架，考察古代審計制度的發(fā)展軌跡，制定了《審計暫行章程》，迅速建構(gòu)起近代國家審計的制度框架體系。按照該章程的設(shè)計，在中央一級政府設(shè)立審計處，隸屬于國務(wù)院；在各省級政府設(shè)置審計分處，由各省管轄。

1914年5月，袁世凱頒行《中華民國約法》，該法撤銷了各省的審計分處，在國家層面設(shè)立審計院，由其負責全國的審計監(jiān)督。隨后，為滿足審計院的履職需求，該時期公布實施了近代審計史上第一部《審計法》，它以法律的形式，確立了審計在國家宏觀經(jīng)濟運行中的法律定位。該法的貫徹實施，為其后審計科學(xué)和審計事業(yè)的發(fā)展積累了豐富的經(jīng)驗。但這一時期由于袁世凱的獨斷專行，國家審計以送審為主，審計監(jiān)督職能未能得到全面貫徹，從而導(dǎo)致審計制度和職能相脫節(jié)。

3.職能不斷完善的當代國家審計。

改革開放之后，我國在1982年《憲法》中明確規(guī)定，國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)，對國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，對國家的財政金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，進行審計監(jiān)督。審計機關(guān)在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下，依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，不受其他行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?？h級以上的地方各級人民政府設(shè)立審計機關(guān)。地方各級審計機關(guān)依照法律規(guī)定獨立行使審計監(jiān)督權(quán)，對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責。以此確立了國家審計的憲法地位，并建立了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級審計的管理模式。

1995年實施了我國審計法治建設(shè)歷史上具有里程碑意義的《審計法》(2006年修訂)，它的出臺，標志我國審計法制得到進一步健全和完善。該法全面規(guī)定了國家審計的基本原則和制度，詳細界定了國家審計的職責范圍，使審計機關(guān)的職能更加明確，審計機構(gòu)設(shè)置更加趨于合理。[4]2010年5月1日起施行的《審計法實施條例》進一步明確了國家審計職能，擴大了審計監(jiān)督的領(lǐng)域，規(guī)定了持續(xù)跟蹤審計制度，提高了審計機關(guān)的工作效率。隨著審計法及其實施條例的頒布施行，當代國家審計職能不斷得到完善和長足發(fā)展。

二 國家治理目標與國家審計職能

1.法治：國家審計促進政府行政法治化。

法治最早可追溯到亞里士多德的法治理論，他提出的法治包括兩點，一是有優(yōu)良的法律，二是優(yōu)良之法得到民眾普遍遵守。該思想得到了后來者的發(fā)揚，并構(gòu)成了當代法治思想的核心與精髓。法治政府是現(xiàn)代社會尊重和保護公民權(quán)利的根本要求，只有依法行政的政府，才能得到人民的擁護和認同，其行為才能得到切實的貫徹執(zhí)行。

筆者認為，審計機關(guān)的行為是典型的政府行為，它必須遵循依法行政的基本原則。審計機關(guān)依法行政的基本要求包括：首先，依照法律明文授權(quán)履行職責，即按照《憲法》和《審計法》及其他有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，全面履行法律賦予的審計監(jiān)督職能。其次，依法嚴格執(zhí)行各項審計準則和審計質(zhì)量控制辦法，依照法定的行政權(quán)限、程序和行為行使審計職責。同時，筆者認為，審計機關(guān)應(yīng)規(guī)范財政資金的管理和使用，督促政府部門加強經(jīng)濟干預(yù)和調(diào)控，促使其依照法定職權(quán)履行審計職責，為市場經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)設(shè)良好的法治環(huán)境。

2.高效：國家審計促進政府行政高效化。

建立一個高效的政府，是國家治理改革的一個基本方向，是對政府公共行政活動的整體要求，它綜合反映了政府在行政活動中所取得的業(yè)績、效率和社會影響。建設(shè)一個高效的政府，應(yīng)著力于提高政府辦事效率，確保政令暢通，增強政府應(yīng)對緊急事件的處置能力。

筆者認為，國家審計應(yīng)積極發(fā)揮其績效審計職能，促進政府效率的提高?？冃徲嬁梢源偈拐J真權(quán)衡社會公共資源的投入、配比及由此帶來的社會效益，緩解政府有限的社會公共資源與無限的社會需求之間的矛盾。[5]而這意味著國家審計在績效審計方面，應(yīng)根據(jù)國家社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的需要制定總體方案，有預(yù)見性地履行審計職能，優(yōu)化社會公共資源配置，監(jiān)督政府部門合理利用社會公共資源，促使政府占用最少的資源取得最大的效益，從而促進政府行政行為的高效化。

3.廉潔：國家審計促進政府行政廉潔化。

廉潔是政府一切行為正當性的前提，它可以促使政府保障公民機會均等和自由權(quán)利，從而維護社會公平正義。而腐敗是侵害公民權(quán)利的絆腳石，是政府行為合法性的重要障礙，正如學(xué)者所言：“政治腐敗的直接結(jié)果損及政治的結(jié)構(gòu)功能，削弱政府的行政管理能力，損及政府的形象、合法性及其權(quán)威，引起社會成員對政府的強烈不滿，從而導(dǎo)致政治不穩(wěn)定?！盵6]

筆者認為，國家審計可以促進政府的行政行為更加廉潔。國家審計必須要充分發(fā)揮對經(jīng)濟的“體檢診斷”功能，及時發(fā)現(xiàn)和揭示社會經(jīng)濟發(fā)展中的風險和隱患，合理利用社會公共資金。只有確保審計監(jiān)督發(fā)揮出正常作用，才能提升政府形象，才能對貪污腐敗起到震懾作用。正如審計署在審計機關(guān)成立30年之際所言，審計機關(guān)成立30年來，直接促進增收節(jié)支和挽回損失1.2萬億元，移送違法違紀事項和犯罪案件線索4.2萬件。國家審計監(jiān)督不僅為國家減少了大量的經(jīng)濟損失，同時也為建立廉潔政府做出了巨大貢獻。

4.透明：國家審計促進政府行政透明化。

現(xiàn)代國家治理中，各國國家治理的發(fā)展趨勢是增強國家干預(yù)和調(diào)控經(jīng)濟運行的透明度，逐步實現(xiàn)國家、社會、公民的協(xié)同治理。政府行政透明化就是政府在行政過程中實行政務(wù)公開，讓公眾知曉、參與討論，及時將政府的行為向社會公開，滿足公眾知情權(quán)，將政府的行政權(quán)力和公共服務(wù)置于社會公眾和媒體的監(jiān)督之下。

2003年12月，審計署首次將防治“非典”專項資金和社會捐贈款物的審計結(jié)果進行了公告，[7]筆者認為，這標志我國已經(jīng)初步確立了審計結(jié)果公告制度。該制度作為政務(wù)公開的一個重要組成部分，能夠客觀公正地反映和評價政府公共財政管理的過程和結(jié)果，對于滿足社會公眾對政府工作的有關(guān)信息的知情權(quán)，真正實現(xiàn)公眾參與和監(jiān)督政府公共財 政管理，具有十分重要的意義。這表明國家審計可以促進政府的行政行為透明化，從而實現(xiàn)國家治理的目標。

三 國家治理視閾下國家審計職能的合理定位

1.審計監(jiān)督職能。

筆者認為，國家審計首要的職能是監(jiān)督職能。國家審計是實現(xiàn)政治民主的重要手段和內(nèi)在本質(zhì)要求，是國家治理方式和手段嬗變的重要推手，可以促使國家有效地干預(yù)和調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行。改革開放以后，隨著市場經(jīng)濟快速發(fā)展，國際政治經(jīng)濟形勢變幻莫測，客觀上推動我國的政治民主發(fā)展，政治民主的加快發(fā)展需要國家審計充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

筆者認為，國家審計應(yīng)準確對自己進行定位，應(yīng)努力踐行政府公共經(jīng)濟責任，不僅對自己的上級政府負責，同時對社會公眾負責，不斷扭轉(zhuǎn)“官管民”的官本位思想，打造“民管官”的現(xiàn)代公共服務(wù)型政府。政府應(yīng)充分發(fā)揮審計監(jiān)督職能，全面掌控政府部門在履行行政管理和服務(wù)的過程中所存在的貪污、腐敗和瀆職等問題，考量政府部門履行公共經(jīng)濟責任的實然狀態(tài)，[8]并實施政治民主的國家治理方式。

2.審計效率職能。

效率職能是國家審計的又一重要職能。國家審計可以通過發(fā)揮效率職能，增強政府改善宏觀經(jīng)濟運行干預(yù)和調(diào)控的效率，實現(xiàn)政府優(yōu)化資源配置的宏觀調(diào)控目標，提高國家宏觀經(jīng)濟運行效益，達到經(jīng)濟學(xué)中著名的“帕累托改進”的目的，從而促進社會主義市場經(jīng)濟的和諧發(fā)展。

筆者認為，國家審計可以提高政府治理的效率，履行國家審計職能的目的不是以犧牲信息完備者的損失為代價，來保護信息不完備者的利益，進而填平整個社會的損失，反之，審計的真正價值應(yīng)是降低信息不完備者的社會負效應(yīng)，從而提高政府調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的效率。同時，按照會計法上的會計信息公開披露準則，利用審計監(jiān)督挖掘會計信息披露中的問題，分析會計信息的準確性和完整性，有助于實現(xiàn)“帕累托改進”。[9]

3.審計公開職能。

公開原則是現(xiàn)代民主法治國家的一項基本原則。它要求政府的行政行為應(yīng)讓公眾知曉，實現(xiàn)政務(wù)公開“陽光工程”，吸納人民群眾的寶貴意見，并邀請相關(guān)利益代表參與政務(wù)討論和草擬有關(guān)決策，以人民群眾的合法權(quán)益為一切政務(wù)的根本出發(fā)點，進而建設(shè)民主法治社會。國家審計是實現(xiàn)政府政務(wù)公開的重要手段，實行審計公開，有助于人民群眾了解政府的政務(wù)活動，監(jiān)督政府的行政權(quán)力的行使，防止權(quán)力的濫用損害人民的利益。

筆者認為，通過審計法中的審計結(jié)果公告制度，公開審計結(jié)果，滿足公眾的知情權(quán)，讓人民親自參與到監(jiān)督政府依法履職的活動中，有助于被審計對象接受審計結(jié)果提出的意見和建議，確保準確定性和客觀、公平、公正地處理國家審計所查出的各種問題，從而真正發(fā)揮審計公開職能。同時，通過公開披露政府公共管理信息，公開政府行為，可以防止和發(fā)現(xiàn)政府腐敗行為，震懾政府部門工作人員的行為，進而實現(xiàn)政府的良治。

4.審計秩序職能。

英國著名學(xué)者哈耶克說過，“秩序總是與無序相對的，秩序的建構(gòu)依賴一定的規(guī)范進行維系，秩序不是生成的就是建構(gòu)的”。市場經(jīng)濟的發(fā)展擾亂了原有的社會秩序，產(chǎn)生了不同的利益群體和利益鏈條，此時，需要發(fā)揮國家審計的秩序職能，通過對宏觀經(jīng)濟運行結(jié)果和市場秩序監(jiān)管情況的審計，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，應(yīng)對政府部門干預(yù)經(jīng)濟的失靈。

筆者認為，秩序職能是國家審計穩(wěn)固市場秩序的重要手段，因為市場經(jīng)濟具有自發(fā)性和失靈性，需要運用審計秩序職能加以協(xié)調(diào)和干預(yù)；市場經(jīng)濟運行存在著諸多非秩序行為，需要發(fā)揮審計秩序職能加以調(diào)適；經(jīng)濟全球化帶來的市場經(jīng)濟越界發(fā)展，需要審計秩序職能加以規(guī)范?？梢姡瑢徲嬛刃蚵毮軐π纬烧５氖袌龈偁幐窬?，確保市場主體利益協(xié)調(diào)發(fā)展，維護市場經(jīng)濟秩序具有重要的意義。

國家審計職能的內(nèi)容、目的和任務(wù)取決于國家的生產(chǎn)方式和社會制度。[10]合理定位國家治理導(dǎo)向下的國家審計職能，通過審計監(jiān)督、效率、公開和秩序職能的發(fā)揮，客觀公正地評價政府治理行為的合法性與合理性，支撐政府宏觀經(jīng)濟決策的制定與調(diào)整，使國家審計成為政府干預(yù)經(jīng)濟運行活動的有效工具和手段。

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