試析社會轉型時期城市少數(shù)民族流動人口的管理——以馬鞍山為例 *

劉志玲

(中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243000)

中國是一個統(tǒng)一的多民族國家，有56 個民族，其中漢族為我國的主體民族，占總人口的多數(shù)，其他55 個民族由于人數(shù)較少，被習慣性稱為少數(shù)民族，55 個少數(shù)民族在我國總體分布是呈現(xiàn)“小聚居，大散居”的特點，除了在一些民族自治地方集中居住外，各少數(shù)民族分散居住我國各個城市。隨著當前我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，越來越多少數(shù)民族人口出于種種原因，離開自己世居的城市，流動到較為發(fā)達的城市，據(jù)2009 年國家民委統(tǒng)計，當前我國城市中少數(shù)民族流動人口已經(jīng)突破3000 萬，這一數(shù)字是1990 年的10 倍，而且這一數(shù)據(jù)還在不斷的增長。1990 年全國所有省、直轄市中55 個少數(shù)民族成份齊全的只有北京市，但到2000 年這一數(shù)據(jù)和十年前相比增加了十倍，到2010 年有50 個以上少數(shù)民族成份的省市自治區(qū)已上升到近30 個。少數(shù)民族流動到城市，豐富了民族文化，給城市補充了新鮮血液，但同時也給城市管理工作帶來了壓力。當前我國正處于社會轉型時期，各種社會矛盾本就處于易激發(fā)的階段，而少數(shù)民族由于其民族性、宗教性、敏感性，更是各方的焦點。因此如何做好少數(shù)民族流動人口的管理工作成為當前城市管理中所面臨的一個難題。本文試以馬鞍山為例，探討在當前社會轉型過程中少數(shù)民族流動人口的管理。

一、馬鞍山市少數(shù)民族流動人口的現(xiàn)狀

(一)概念的界定

有必要界定下關鍵概念——少數(shù)民族流動人口。少數(shù)民族流動人口是流動人口中的特殊部分，因為其民族性、宗教性而明顯區(qū)分于一般流動人口概念。本文將少數(shù)民族流動人口界定為現(xiàn)居住在城市但是又未取得城市戶籍的少數(shù)民族人員。他有別于城市世居少數(shù)民族和城市新進少數(shù)民族，世居少數(shù)民族一般是指在新中國成立以前歷史形成的，在城市中已經(jīng)形成了人口國民或聚居區(qū)域的少數(shù)民族，新進少數(shù)民族一般是指新中國成立后，處于國家社會主義建設的需要，以工作、求學、經(jīng)商或通過政府有計劃招聘等形式進入城市并具備城市戶籍的少數(shù)民族。

(二)馬鞍山市少數(shù)民族流動人口概況

馬鞍山市是一座少數(shù)民族散雜居城市，隸屬安徽省，人口約為230 萬人。根據(jù)市民委的統(tǒng)計資料顯示，在2012年，馬鞍山市常住人口中有少數(shù)民族1 萬9 千余萬人，其中回族占了半數(shù)以上。涉及43 個少數(shù)民族(其中1 個國家未認定的少數(shù)民族成分)，截止2013 年11 月份，馬鞍山市有流動少數(shù)民族人口3 980 人，涉及37 個少數(shù)民族成份。從流出地看，大多來自青海、甘肅、新疆、云南、貴州、湖南、廣西等地，涉及回、維吾爾、苗、藏、朝鮮等少數(shù)民族;還有一些人員主要是回族，來自安徽省北方城市。人數(shù)增長較快，遷移的速度也明顯加快，流入人數(shù)由2011 年的1 500 多人增加到2013 年的4 000 人。大多數(shù)人口處于15－35 歲這個年齡段，年輕化、教育層次低，多數(shù)只有小學、初中學歷，有的甚至是文盲，同時不會漢語，存在語言交流問題。

(三)馬鞍山市少數(shù)民族流動人口的就業(yè)狀況

馬鞍山市的少數(shù)民族流動人口的就業(yè)大致有三種類型:(1)普通就業(yè)型。一部分人員從事一些勞動密集型體力勞動。如來自四川涼山彝族自治州的彝族流動人員大多結伴在建筑工地、搬家公司等勞動密集型企業(yè)從事體力勞動。(2)民族特色型。如回族人員以開辦清真拉面館為主，主要來自于青海省西寧市化隆回族自治縣和甘肅省臨夏回族自治州;而維吾爾族人員經(jīng)營牛羊肉燒烤、葡萄干等民族特色行業(yè)，他們大多來自新疆和田地區(qū);藏族流動商販大多販賣藥材、藏刀、飾品等，基本上來自四川省阿壩州黑水縣;(3)盲目流動型。除去前兩種就業(yè)類型，還有一小部分少數(shù)民族流動人員基于某些原因如年齡較小、教育程度偏低、技能偏低或無技能等不能或不愿就業(yè)，他們處于無業(yè)狀態(tài)或是無固定職業(yè)狀態(tài)，這部分人一般沒有固定住所，流動顯得更為隨意。

(四)馬鞍山市少數(shù)民族人口管理現(xiàn)狀

在少數(shù)民族流動人口管理上，馬鞍山市各級黨委、政府立足以服務促管理，主要從以下幾個方面探索建立新的工作機制:

1.建立工作網(wǎng)絡。市民族宗教工作領導小組出臺《關于加強流動少數(shù)民族人員服務管理工作的實施意見》，明確各縣區(qū)、新區(qū)、開發(fā)園區(qū)和有關部門職責，嚴格實行“誰主管，誰負責”的工作責任制，形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法制保障的社會管理體制。健全縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、社區(qū)(村)三級民族工作網(wǎng)絡，做到層層有人抓有人管。以創(chuàng)建“民族團結進步示范社區(qū)”為抓手，推進城市民族工作進社區(qū)，主動關心流動少數(shù)民族人員在生活、就業(yè)、就醫(yī)、就學等方面的需求。

2.加大服務力度。建立完善重大節(jié)日慰問看望制度、流動少數(shù)民族人員法律援助工作制度、重點人員走訪聯(lián)系制度和流動少數(shù)民族人員教育培訓制度，發(fā)動成員單位共同關注流動少數(shù)民族人員服務管理工作。市、縣(區(qū))民族事務部門每年定期舉辦外來流動少數(shù)民族人員培訓班，為他們宣傳講解有關城市管理規(guī)定和工商、稅務政策，并盡可能幫助他們解決經(jīng)商、務工、就醫(yī)、子女入學等方面的困難和問題;同時設立少數(shù)民族勞動就業(yè)和權益保障一站式服務窗口，發(fā)放《少數(shù)民族服務指南》，為流動少數(shù)民族人員提供政策咨詢、法律援助、民生信息等服務。提供法律服務，建成全省首個少數(shù)民族法律服務點，開通少數(shù)民族法律服務熱線，為少數(shù)民族群眾開辟法律援助綠色通道。

3.加強地區(qū)協(xié)作。主動與流動少數(shù)民族人員量大的四川阿壩自治州、涼山彝族自治州等地民族事務部門建立聯(lián)系，加強合作，共同處理涉及流動少數(shù)民族人員的突發(fā)事件。與新疆和田地區(qū)皮山縣政府簽訂對口共建和諧民族關系協(xié)議，建立共管協(xié)作機制，從源頭抓好流動少數(shù)民族服務管理工作。

二、目前少數(shù)民族流動人口管理中存在的兩種傾向

(一)重政策，輕法律

1.政策的優(yōu)先

我國計劃經(jīng)濟時期重政策、輕法律的行政手段時至今日仍然不同程度的存在于各個地方。長期的法制積弱，加上民族問題具有復雜性、敏感性等特點，使得在少數(shù)民族流動人口管理上地方政府多制定相關政策措施來進行管理，以地方性政策為指導，這些政策大多時候是站在城市居民的角度考慮問題，一定程度上忽視了少數(shù)民族流動人口的權益，同時一些地方的政策措施存在與國家的少數(shù)民族流動人口有關的法律法規(guī)相抵觸的問題。在當前的政治體制下，這些以文件形式下發(fā)的各種政策，其落實情況往往比法律更為徹底，優(yōu)先級還高于法律。就管理手段而言，法律、政策、道德、輿論等都能發(fā)揮作用，每個手段的作用都不可替代，但是，只有法律是較為全面的，具有穩(wěn)定性和強制力，法制社會強調(diào)優(yōu)先適用法律手段的重要性，強調(diào)的是法律在各種社會規(guī)范中具有最高的權威，重要社會秩序的確立主要應當依靠法律。法律高于權力。即使是社會最高統(tǒng)治者也要以法律作為最高行為準則。在管理上政策長期優(yōu)先，從長遠角度看，這顯然不利于少數(shù)民族流動人口的合理管理，不利于依法治國，也不利于民族團結的大局。

2.上位法的缺失

依法治國，各項工作講究的是有法可依，但是在相關的少數(shù)民族流動人口得管理上的法律法規(guī)顯的較為薄弱。我國關于少數(shù)民族法制建設尚不完善，其中少數(shù)民族流動人口的法律法規(guī)體系尚未建立，在少數(shù)民族流動人口管理方面，沒有統(tǒng)一的全國性法律，國家性的法律法規(guī)中涉及到少數(shù)民族流動人口管理的還是1993 年的我國城市民族工作第一部行政法規(guī)《城市民族工作條例》，其中的第十六條的規(guī)定，這條對少數(shù)民族流動人口的權益保護做出了規(guī)定，但是沒有明確執(zhí)行主體，規(guī)定也過于抽象，比如提供怎樣的便利條件，予以哪方面的支持都沒有具體的內(nèi)容，可操作性不強，且這一條例出臺二十余年，當前的社會環(huán)境和民族工作內(nèi)容已經(jīng)發(fā)生較大變化，原有的條例已經(jīng)不能適應新形勢的要求，許多內(nèi)容規(guī)定，需要進行修訂，另外它只是一部行政法規(guī)，法的層次太低，無法滿足在處理少數(shù)民族流動管理方面的需求。所以關于少數(shù)民族流動人口管理的法律是缺乏的，面臨著無法可依的尷尬，權威法律法規(guī)的缺少使得在實際工作中，往往是出現(xiàn)了一些問題，卻沒有法律依據(jù)，民族工作者不知道怎么處理。關于少數(shù)民族流動人口管理的上位法的缺失也一定程度上導致了相關部門在處理相關的事務只能依據(jù)地方性的政策，協(xié)調(diào)程度差，處理依據(jù)不統(tǒng)一，管理上易出現(xiàn)混亂，不利于問題的解決。

(二)重防范，輕服務

由于少數(shù)民族流動人口的敏感性、宗教性、民族性，涉及到民族關系和民族團結等問題，一些部門和干部在對待少數(shù)民族流動人口上面，存在“不敢管、不愿管、不會管”的心態(tài)，對少數(shù)民族流動人口的關注以不出問題為原則，以維護穩(wěn)定為工作重心和基本要求，所采取的措施多注重控制防范，主要防止出現(xiàn)一些群體性事件，加上少數(shù)民族流動人口的構成復雜、宗教信仰不同、文化習俗不同、流動性強，觸發(fā)他們發(fā)生群體性事件的敏感點比較多，為了防止出現(xiàn)群體性事件，以人口登記、出租房信息登記的方式對他們進行管理比較多，這種管理更多是將他們看做不穩(wěn)定因素。相關職能部門長期把工作重點放在防范管理而非服務上，服務也僅僅限于少數(shù)民族流動人口主動求助，鮮少主動聯(lián)系服務少數(shù)民族流動人口，更不用說深入少數(shù)民族內(nèi)部去傾聽他們的需求。這種被動防范型的管理不利于流動人口接受并遵守社會規(guī)范及法律，已經(jīng)不能適應當前少數(shù)民族流動人口的發(fā)展趨勢。

城鄉(xiāng)二元體制對我國的長遠影響，戶籍壁壘的長期存在，使得現(xiàn)有的社會保障制度和社會福利制度只有城市戶籍人口能享受到，而少數(shù)民族流動人口是享受不到這方面的社會福利。少數(shù)民族流動人口在經(jīng)濟、文化、生活、教育、求職等方面面臨諸多不便。有限的公共服務資源總是優(yōu)先流到具有城市戶籍的居民手上。少數(shù)民族流動人口的公共服務方面就存在空缺，如他們的子女教育、就業(yè)培訓、醫(yī)療養(yǎng)老等。對于少數(shù)民族流動人口的管理應注重服務性管理，以服務促管理，以服務加強管理。

三、建議

(一)健全相關法律法規(guī)

新中國成立幾十年來，我國的民族法制建設已經(jīng)取得了很大的進步，在維護社會穩(wěn)定、促進各民族團結奮斗、共同繁榮發(fā)展方面提供了重要的法律保障。隨著當前少數(shù)民族流動人口的增多，他們對城市的發(fā)展貢獻了自己的力量，但是卻由于制度的原因游離在城市邊緣，加上需要保持本民族的獨特風俗習慣和宗教信仰，比一般的流動人口面臨更多的壓力，要從法律層面保護其權益。民族關系的一項重要內(nèi)容就是要進行少數(shù)民族流動人口管理的法律法規(guī)建設，這樣才能把少數(shù)民族流動人口的管理納入法制化、規(guī)范化軌道，這需要完善相關法律法規(guī)。目前關于少數(shù)民族流動人口管理的上位法缺失，已經(jīng)妨礙了依法管理的發(fā)展。當前流動人口的合法權益需要立法保障，國家應當在合適的時機制定相關上位法，以此來維護少數(shù)民族流動人口合法權益。像《城市民族工作條例》已經(jīng)不能滿足當前民族工作的現(xiàn)狀需要，對于這部法律的修訂已經(jīng)是迫在眉睫。另外還需制定其他相關法律，比如《城市少數(shù)民族權益保障法》、《少數(shù)民族流動人口權益保障法》等來專門調(diào)整城市民族關系，來明確少數(shù)民族流動人口的管理機構、合法權益、相應義務等內(nèi)容，規(guī)范相關部門違規(guī)后的處罰辦法。

(二)職能部門方面

1.加大民族政策宣傳

民族平等、民族團結是我國的民族政策，是我國處理民族關系的一個基本原則。在全社會，要強化民族平等意識，倡導社會民族團結大環(huán)境。56 個民族共同構成了中華民族，國家和社會的發(fā)展是各族人民共同推進的，要使人們認識并尊重每個民族的不同文化習俗和宗教信仰。在具體的做法上，除了在媒體上進行相應的宣傳，還可以在各類學校開設民族政策課程，比如馬鞍山市網(wǎng)絡大學在幾年前就將“民族理論與民族政策”這門課程作為開放教育某些專業(yè)的公共課程，以此在成人學員中普及民族基本知識，宣傳黨的民族政策。機關單位也可以不定期的舉辦民族政策的講座，以此強化工作人員民族知識。

2.加強部門協(xié)作

對于少數(shù)民族流動人口的管理涉及到城市民宗部門和其他相關職能部門。城市民宗部門是跟少數(shù)民族關系最密切的部門，一般來說是少數(shù)民族最為信賴的部門，也是城市民族工作的主要部門，主要負責辦理或監(jiān)督辦理少數(shù)民族權益保障事宜，協(xié)調(diào)處理民族關系的重要問題等職能，不過，民宗部門負責的職能主要是協(xié)調(diào)管理服務，比如，民宗部門沒有行政執(zhí)法權，在少數(shù)民族流動人口的管理問題上需要其他部門的協(xié)助，其他的一些部門與少數(shù)民族流動人口也關系密切，如公安、教育、城管等部門。在各部門之間建立協(xié)作機制，合理分配工作職責，來提高管理的效率。

(三)社區(qū)方面

城市管理向社區(qū)轉移是社會發(fā)展的必然走向。社區(qū)是城市的基本細胞，要將防范型管理轉為服務型的管理模式，社區(qū)是一個重要的載體，要以社區(qū)為平臺。在生活中、工作中對少數(shù)民族流動人口提供更多更好的幫助。首先社區(qū)應掌握本社區(qū)的少數(shù)民族流動人口的基本資料，建好檔案，同時定期核對，及時更新數(shù)據(jù)。可通過調(diào)查的方法掌握本轄區(qū)的少數(shù)民族流動人口，將檔案分門歸類，比如可分工作、生活兩大類，還可以社區(qū)為依托建立一站式服務中心，為少數(shù)民族流動人口提供就業(yè)、子女教育、治安、法律維權等生活服務。其次，增強社區(qū)中少數(shù)民族流動人口的社區(qū)認同感?？梢宰専嵝纳鐓^(qū)的少數(shù)民族參加社區(qū)管理。培養(yǎng)社區(qū)歸屬感。讓少數(shù)民族參與社區(qū)的民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策等行為。在這方面也需要社區(qū)工作者付出更多的精力，保持與少數(shù)民族流動人口的聯(lián)系，以專業(yè)素養(yǎng)和關愛的態(tài)度取代他們的信任，向他們宣傳相關政策，拓寬社區(qū)參與渠道，使他們能參與社區(qū)的相關活動。

［1］國家民委研究室.民族工作參考資料(內(nèi)部資料)［Z］.2009.219.

［2］國家民委研究室. 民族工作參考資料(內(nèi)部資料)［Z］2009.252.

［3］華彥龍.關于城市少數(shù)民族人口流動問題的思考［J］.中州統(tǒng)戰(zhàn)，2003，(10).

［4］舒揚.現(xiàn)代城市法治研究［M］.北京:人民出版社，2008.56.