國家治理體系視野下政府三個維度的關(guān)系問題研究

張 平 韓艷芳 黎永紅

（華東理工大學(xué) 法學(xué)院/人文科學(xué)研究院，上海 20023）

為了進(jìn)一步發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢，促進(jìn)社會主義民主政治的發(fā)展，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，處理好政府三個維度的關(guān)系問題，即政府與市場、政府與社會、政府與提供公共服務(wù)的非政府組織的關(guān)系問題，使政府部門、市場主體、社會組織、公民個人各司其職，各負(fù)其責(zé)，共享法治政府、民主社會和市場經(jīng)濟(jì)所帶來的成果。為了正確指導(dǎo)政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，中共中央及時作出了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），該決定鄭重指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！薄翱茖W(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！眹抑卫眢w系指的是包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)的統(tǒng)籌安排在內(nèi)的一系列緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度的總和。國家治理能力指的是運(yùn)用國家治理體系管理社會各方面事務(wù)的能力。治理能力高下的關(guān)鍵在于治理體系是否科學(xué)、完善，而治理能力的不斷提高又是充分發(fā)揮治理體系效能的有力杠桿，二者相輔相成，組成一個有機(jī)聯(lián)系的整體。國家治理能力的提高和國家治理體系的完善是衡量政府職能轉(zhuǎn)變效果的重要標(biāo)準(zhǔn)。本文擬在國家治理體系視野下通過對政府與市場、政府與社會、政府與非政府組織三個維度的關(guān)系問題的研究，希望為促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變提供一定的理論支撐。

一、政府與市場的關(guān)系問題

（一）“利益霸權(quán)”對政府與市場關(guān)系的扭曲

政府和市場的關(guān)系問題是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題。處理政府與市場的關(guān)系即處理政府公權(quán)與市場私權(quán)的關(guān)系。經(jīng)濟(jì)體制改革就是為了處理政府公權(quán)與市場私權(quán)的關(guān)系，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。政府在資源配置中的作用以市場配置資源的決定性作用為邊界，市場能夠有作為的，政府不要介入。市場主體準(zhǔn)入條件以負(fù)面清單形式向社會公開，實(shí)行“法無禁止即可為”原則，鼓勵市場主體積極作為，政府介入市場行使行政審批權(quán)以正面清單形式向社會公開，實(shí)行“法無授權(quán)不可為”原則，防止政府部門濫權(quán)瀆職行為。目前，市場中形成的“利益霸權(quán)”已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，因此，當(dāng)務(wù)之急是鏟除“利益霸權(quán)”的產(chǎn)生根源以實(shí)現(xiàn)對“利益霸權(quán)”的阻隔。利益霸權(quán)指的是以公權(quán)力為庇護(hù)機(jī)制，利用市場符號及市場標(biāo)簽而實(shí)現(xiàn)的公共利益的私人轉(zhuǎn)化及其控制，具有隱蔽性、欺騙性和壟斷性的特征。①商紅日：《政府職能轉(zhuǎn)變四論》，《社會科學(xué)報(bào)》2014年4月1－日?！袄姘詸?quán)”的產(chǎn)生根源在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，政府權(quán)力的監(jiān)督不到位，造成公權(quán)私用，私人非法利益膨脹，形成一種凌駕于法律之上的特權(quán)，即“既得利益者”的霸權(quán)。一般說來，“利益霸權(quán)”的產(chǎn)生源于以下幾種途徑。一是公權(quán)力的私人化轉(zhuǎn)化，即政府官員利用掌握的某種公權(quán)，通過市場化組織形式輸送利益，甚至專門謀劃設(shè)立所謂合法的公司接受輸送的非法利益，以此“漂白”非法利益，形成犯罪共同體。二是私權(quán)假借公權(quán)之名介入公共資源配置，通過權(quán)力的尋租引誘、公共利益的“綁架”、代理人的尋求等方式進(jìn)入公共機(jī)構(gòu)，直接左右或干涉決策層的行為，進(jìn)而結(jié)成某種公權(quán)與私權(quán)相結(jié)合的利益共同體。三是國有資產(chǎn)的家族化、團(tuán)伙化控制以及變相私有化導(dǎo)致國有資產(chǎn)被所謂的“權(quán)貴資本”家族團(tuán)伙私分。四是政府官員利用公權(quán)力限制市場主體私權(quán)利，壟斷公共資源的配置為自己謀取利益。周濱和他的“學(xué)長”們圍繞著其父組成了一個權(quán)力龐大、在中國石油行業(yè)影響深遠(yuǎn)的圈子，圈中人物既有顯赫高官，又有黑社會老大。他們大肆侵吞國有資產(chǎn)，聚斂起巨額財(cái)富，建立了一個隱秘龐大的黑金帝國。“利益霸權(quán)”危害極大，必須盡快加以解決。

（二）解構(gòu)利益霸權(quán)是建立規(guī)范的政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵

首先，政府通過轉(zhuǎn)變職能，在其與市場之間建構(gòu)空間分離機(jī)制，建立“防火墻”，實(shí)現(xiàn)“身體阻隔”。當(dāng)政府將自己控制在公共空間領(lǐng)域內(nèi)以保持對私人空間領(lǐng)域的一定距離的時候，作為掌握政治、經(jīng)濟(jì)、法律、道德話語權(quán)力的國家機(jī)構(gòu)，政府制定和公布具有合法性和權(quán)威性的法律法規(guī)，整合包括社會市場秩序監(jiān)管在內(nèi)的綜合治理的力量，保障依法行政、依法治國、以德治國，履行好政府裁判員的職責(zé)，從而避免或降低政府部門以權(quán)謀私的風(fēng)險(xiǎn)。其次，政府通過轉(zhuǎn)變職能，促進(jìn)以政府組織為基礎(chǔ)、官員為代表的政府系統(tǒng)與以企業(yè)組織為基礎(chǔ)、企業(yè)家為代表的市場系統(tǒng)各自的機(jī)能轉(zhuǎn)換，促使政府真正履行培育和服務(wù)市場的職能，市場真正發(fā)揮配置資源的決定性作用，從制度上阻隔利益霸權(quán)的形成。最后，政府通過職能轉(zhuǎn)變，在特定領(lǐng)域?qū)嵭姓蠓蛛x、政社分離、政事分離、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，劃定政府與其他權(quán)利主體的界限。比如在國有企業(yè)改革問題上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、科學(xué)管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場主體，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，最大程度地降低公共利益受損的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）負(fù)面清單管理模式是建立規(guī)范的政府與市場關(guān)系的重要途徑

1.解除正面清單管理模式對市場主體行為自由的束縛

相對于正面清單而言，負(fù)面清單又稱為“否定清單”、“負(fù)面列表”、“否定列表”，指的是僅列舉法律法規(guī)禁止的事項(xiàng)，對于列舉以外的事項(xiàng)，法律法規(guī)不予干預(yù)，市場主體享有充分的行為自由。①王利明：《負(fù)面清單管理模式的優(yōu)越性》，《光明日報(bào)》2014年5月5日。法治政府的“法治”指的是政府權(quán)力的行使按照權(quán)力清單（正面清單）管理模式執(zhí)行，以法之授權(quán)為界限，“法無授權(quán)不可為”。市場經(jīng)濟(jì)的“自由”指的是市場主體的市場準(zhǔn)入按照負(fù)面清單管理模式執(zhí)行，以負(fù)面清單為界限，“法無禁止即可為”。加快建立和完善權(quán)力清單制度的一個重要內(nèi)容就是加快政府行政審批制度改革。行政審批事項(xiàng)一律以清單形式向社會公開，政府行使審批權(quán)以清單上明確列明的事項(xiàng)為限，清單之外的，一律不得實(shí)施審批，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”。為了加快探索市場準(zhǔn)入負(fù)面清單管理方式，必須盡速做到負(fù)面清單之外的事項(xiàng)，由市場主體依法自主決定，讓市場主體“法無禁止即可為”?！稕Q定》提出，“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批?！薄笆袌鰴C(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批”。把市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動交給市場，把政府不該管、管不好的事項(xiàng)交給市場，讓市場在所有能夠發(fā)揮作用的領(lǐng)域都充分發(fā)揮作用，推動資源配置實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，讓企業(yè)和個人擁有更大自主權(quán)、更多活力和更大空間去創(chuàng)造財(cái)富。

2.拓展市場主體活動空間，激發(fā)其創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、創(chuàng)造活力

在正面清單管理模式下，市場主體的活動被限制在法律法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)范圍內(nèi)，市場主體在此領(lǐng)域才有相應(yīng)的行為自由，然而此自由是處于封閉環(huán)境下的自由。正面清單管理模式嚴(yán)重背離“法無禁止即自由”的法治理念，而市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體的行為自由正體現(xiàn)在此。須知社會經(jīng)濟(jì)生活紛繁復(fù)雜，瞬息萬變，法律法規(guī)列舉的事項(xiàng)極為有限，對于眾多不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，法律法規(guī)不可能都明確做出規(guī)定，所謂的“中間模糊地帶”也隨之出現(xiàn)，然而法律對此“保持沉默”，從而市場主體在利益沖動之下打“擦邊球”的現(xiàn)象屢見不鮮。因此，隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，各種新的商業(yè)業(yè)態(tài)、新的行業(yè)領(lǐng)域、新的產(chǎn)業(yè)帶不斷涌現(xiàn)，而且由于法律法規(guī)本身的滯后性，這些新的領(lǐng)域必然成為法律規(guī)制的空白地帶即“法律的沉默空間”，市場主體能否進(jìn)入這些領(lǐng)域事關(guān)重大。在正面清單管理模式下，市場主體無權(quán)進(jìn)入這些領(lǐng)域或業(yè)態(tài)，其經(jīng)濟(jì)活動自由受到嚴(yán)格限制。因此在正面清單管理模式之下，市場主體被法律畫地為牢，縱有無限活力也無法激活。即使減少行政審批事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也可能會在“法律的沉默空間”設(shè)置大量變相行政許可和市場準(zhǔn)入，如審批、核準(zhǔn)、注冊、年檢年審、達(dá)標(biāo)等，從而規(guī)避行政許可法定的相關(guān)原則，使得實(shí)踐中各種不予備案、不予驗(yàn)收等措施仍然會暢行無阻，限制了市場主體的行為自由。只要法律不明令禁止的領(lǐng)域，政府部門都能涉足；只要法律沒有明確準(zhǔn)許的領(lǐng)域，市場主體禁止準(zhǔn)入。政府部門被縱容濫用行政權(quán)力，而市場主體卻被束縛行為自由，社會財(cái)富創(chuàng)造失去動力源泉。在負(fù)面清單管理模式下，負(fù)面清單列明的領(lǐng)域?qū)κ袌鲋黧w而言是“紅燈禁行區(qū)”，而凡是負(fù)面清單沒有列明的領(lǐng)域?qū)κ袌鲋黧w而言是“綠燈通行區(qū)”，從空間延伸和時間發(fā)展的趨勢上看，負(fù)面清單的綠燈通行區(qū)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于紅燈禁行區(qū)，從而法律通過負(fù)面清單管理模式授予市場主體最大程度和范圍的自由權(quán)利。因此，正面清單管理模式授予政府的行政權(quán)力蠶食市場主體的發(fā)展空間，擴(kuò)大了政府部門行使權(quán)力的自由，從而限制了市場投資主體的經(jīng)濟(jì)活動自由。與此相比，負(fù)面清單管理模式賦予了市場主體更充分的行為自由——凡是法無禁止的經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，按照法律關(guān)于默示的規(guī)定，在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域法律為“不作為”的意思表示，對市場主體在清單領(lǐng)域之外的商業(yè)行為不持異議，意味著市場主體在該領(lǐng)域的行為自由被默示許可，即使在“法律的沉默空間”，政府部門也不得增設(shè)額外的審批程序，變相規(guī)避行政許可法定的原則。正面清單管理模式使政府權(quán)力膨脹，限制市場主體的行為自由，有違“法無禁止即自由”的法治理念。與此形成鮮明對比的是，負(fù)面清單管理模式把政府權(quán)力限制在公共空間領(lǐng)域，而保障市場主體在私人空間領(lǐng)域無限發(fā)展的行為自由?？梢?，負(fù)面清單管理模式是一種拓展市場主體經(jīng)濟(jì)活動領(lǐng)域，擴(kuò)大社會財(cái)富的創(chuàng)造源泉，釋放并激發(fā)市場主體活力的法律機(jī)制。

3.限制政府自由裁量權(quán)，保障市場主體行為自由

如果負(fù)面清單管理模式是從反面來限制政府權(quán)力，告誡其法無授權(quán)不可為，那么限制自由裁量權(quán)則是進(jìn)一步明確限制政府權(quán)力的行使，即使政府擁有合法自由裁量權(quán)，也要明確地加以限制。政府自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，正如美國著名法學(xué)家戴維斯所言，“裁量權(quán)就像斧子一樣，當(dāng)正確使用時是一件工具，但它也可能是作為傷害或謀殺的武器”。自由裁量有廣義和狹義之分。廣義的自由裁量是指政府的管理行為具有選擇空間，不僅包括在法律設(shè)定的空間里政府有權(quán)進(jìn)行選擇的行為，還包括對行政應(yīng)急事態(tài)、公共利益、情節(jié)嚴(yán)重等不確定法律概念有權(quán)進(jìn)行解釋的行為。狹義的自由裁量是指政府及其部門在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出一定行為的權(quán)力，它不包括不確定概念的解釋。從政府執(zhí)法的角度來看，政府自由裁量應(yīng)當(dāng)在廣義的意義上理解和認(rèn)識。也就是說，它應(yīng)當(dāng)包括政府在執(zhí)法中對不確定概念的解釋。①肖金明：《論政府自由裁量及其立法控制》，《中國行政管理》2003年第12期，第80頁。通過采取負(fù)面清單管理模式來限制政府自由裁量權(quán)是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。政府自由裁量權(quán)的限制意味著市場主體、社會組織的自由活動空間的拓展，有利于構(gòu)建“小政府、大社會”的社會格局，提升國家治理能力。正面清單管理模式是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代的產(chǎn)物，在此模式之下，政府干涉無孔不入，導(dǎo)致社會空間被擠壓，市場領(lǐng)域被踐踏。而且政府的自由裁量權(quán)直接決定了市場主體能否進(jìn)入“法律的沉默空間”。政府對于“法律沉默空間”內(nèi)不確定性業(yè)態(tài)及其相關(guān)概念會作出有利于政府部門（主要指“權(quán)力”范圍）而不利于市場主體的解釋，使得市場主體的市場準(zhǔn)入權(quán)利被剝奪，因而會產(chǎn)生權(quán)力尋租、金錢腐蝕權(quán)力等嚴(yán)重的社會不公問題，進(jìn)而危及社會穩(wěn)定?？梢姡媲鍐喂芾砟Ｊ秸凵涑稣卫淼幕纠砟钊匀皇怯烧畬κ袌鼋?jīng)濟(jì)活動進(jìn)行最大范圍和最深程度的統(tǒng)治、管理和控制。與鼓勵政府自由裁量的正面清單管理模式相反，負(fù)面清單管理模式是限制政府自由裁量。在負(fù)面清單管理模式之下，政府治理的基本理念發(fā)生了根本變化，政府自由裁量權(quán)僅僅限于保證被列入清單的領(lǐng)域切實(shí)得到規(guī)范或禁止，即使是政府可以行使自由裁量權(quán)的清單領(lǐng)域，也必須要有明確的法律依據(jù)，并且必須對相關(guān)限制條件的設(shè)置進(jìn)行合理的說明，而對于清單之外的領(lǐng)域，一律取消自由裁量權(quán)，最大力度地限制政府的自由裁量權(quán)。尤其重要的是，此模式將清單之外法律未加預(yù)設(shè)的“沉默空間”都視為市場主體的自由行為空間，使其享有充分的經(jīng)濟(jì)活動自由，政府無權(quán)在該空間領(lǐng)域通過所謂的“自由裁量權(quán)”來設(shè)置障礙，這也真正保障了市場主體的行為自由。事實(shí)上，市場主體在“法律沉默空間”打擦邊球，從某種意義上說是一種試驗(yàn)或創(chuàng)新，不少新政策、法律制定的契機(jī)往往就源于這個領(lǐng)域。所以負(fù)面清單管理模式是一種限制政府自由裁量權(quán)，保障市場主體行為自由的政府治理模式，體現(xiàn)了“規(guī)范公權(quán)、保障私權(quán)”的政府治理理念。

（四）用聽證制度制衡政府自由裁量權(quán)，保障公民自由權(quán)利

聽證程序不拘泥于某種固定的形式，但是對于某些事項(xiàng)政府的自由裁量必須遵循正式的聽證程序。無論正式聽證還是非正式聽證，都要保證聽證程序的公正性，都必須滿足某些程序性的權(quán)利需要，“正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴且粋€靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。然而任何一種聽證形式，必須包含正當(dāng)法律程序的核心內(nèi)容：當(dāng)事人有得到通知及提出辯護(hù)的權(quán)利。是否具備這兩種權(quán)利是區(qū)別公正程序和不公正程序的分水嶺?！雹偻趺麚P(yáng)：《美國行政法上冊》，中國法制出版社1995年版，第410頁。非官方參與者在參與聽證程序的過程中，運(yùn)用程序性權(quán)利來保障其實(shí)體性權(quán)利，促使政府依法行使自由裁量權(quán)。聽證制度的核心內(nèi)容就在于公民行使程序性權(quán)利以對抗政府的自由裁量權(quán)。首先，非官方參與者以程序性權(quán)利對抗政府的自由裁量權(quán)，彰顯“以權(quán)利對抗權(quán)力”的法治理念，因此非官方參與者的程序性權(quán)利非常重要，否則就難以形成平衡的抗辯結(jié)構(gòu)，無法獲得聽證應(yīng)有的效果。其次，設(shè)置聽證程序的目的在于為了讓雙方共同面對聽證事項(xiàng)，在抗辯過程中，通過舉證、質(zhì)證和辯論厘清事實(shí)真相，使自由裁量權(quán)的行使具備法律和事實(shí)根據(jù)。最后，抗辯式結(jié)構(gòu)的準(zhǔn)司法化特點(diǎn)要求聽證主持人的地位角色必須有制度上的保證，以此保障其公正立場。這一規(guī)范聽證主持人地位角色的制度成為了聽證制度不可或缺的部分。在美國，聽證主持人擁有正式的職業(yè)名稱：聽證官、聽證檢察官或行政法官。聽證主持人在抗辯雙方之間必須秉持公正立場，否則抗辯將失去意義。通過該制度建設(shè)，保障聽證主持人在聽證程序中不受干擾和秉持公正立場，對聽證制度尤為重要。②肖金明：《論政府自由裁量及其立法控制》，《中國行政管理》2003年第12期，第83頁。

上海自貿(mào)區(qū)對外商投資準(zhǔn)入首度試行特別管理措施即負(fù)面清單管理模式，這一措施的試行意義和責(zé)任重大，要發(fā)揮制度創(chuàng)新的高地優(yōu)勢，要進(jìn)行深思熟慮的頂層設(shè)計(jì)，要為尋找在全國范圍內(nèi)可復(fù)制可推廣的體制機(jī)制而試驗(yàn)，使其真正釋放改革紅利，承載領(lǐng)航中國擴(kuò)大開放和深化改革的艱巨重任。

二、政府與社會的關(guān)系問題

（一）國家、政府與社會的歷史發(fā)展脈絡(luò)

國家不是從來就有的，是社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物。在原始社會里，人們生產(chǎn)和生活的主要組織形式是氏族、胞族和部落，社會秩序依靠傳統(tǒng)習(xí)慣和氏族首領(lǐng)的威信來維系。國家的產(chǎn)生，主要是由于“這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面而又無力擺脫這些對立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要一種表面凌駕于社會之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內(nèi)；這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量，就是國家”。③馬克思恩格斯選集（4），人民出版社1995年版，第1－0頁。國家是一種具有政治統(tǒng)治和社會管理職能的有組織的力量。作為政治統(tǒng)治亦即階級統(tǒng)治，國家是為自己的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)服務(wù)的；但“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去”。④馬克思恩格斯選集（3），人民出版社1995年版，第523頁。國家是階級統(tǒng)治的工具；國家既有階級統(tǒng)治的職能，也有社會公共管理的職能，階級統(tǒng)治是其本質(zhì)職能。隨著階級消亡，國家才將“迄今所奪去的一切力量，歸還給社會機(jī)體”⑤同上，第58頁。，國家才能真正成為社會的代表。但國家和社會完全統(tǒng)一之日，也就是國家消亡之時，真正的公民社會誕生了。馬克思高度重視黑格爾在探討市民社會與國家關(guān)系問題時對市民社會的論述，贊揚(yáng)：“黑格爾把市民社會和政治社會的分離看作一種矛盾，這是他較深刻的地方?！雹揆R克思恩格斯全集（1），人民出版社1956年版，第338頁。馬克思也借用“市民社會”這一術(shù)語，從多層含義上來使用：一是指稱資產(chǎn)階級社會，“我們理解的‘資產(chǎn)階級社會’是指資產(chǎn)階級、中等階級、工業(yè)和商業(yè)資本家階級在社會和政治方面是統(tǒng)治階級的社會發(fā)展階段?！雹亳R克思恩格斯全集（28），人民出版社19－3年版，第139頁。二是指稱資本主義的經(jīng)濟(jì)關(guān)系；三是指稱介入國家與市場之間的民間公共領(lǐng)域，即通常所說的“公民社會”。馬克思繼承了黑格爾對市民社會與國家的區(qū)分，但把兩者的關(guān)系顛倒過來，認(rèn)為不是國家決定市民社會而是市民社會決定國家，表現(xiàn)出比黑格爾思想更深刻的地方?？梢?，馬克思主義國家理論認(rèn)為，國家是從社會中產(chǎn)生的，是一個歷史范疇；國家作為上層建筑是建立在市民社會這一經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，市民社會的經(jīng)濟(jì)關(guān)系決定政治國家的政治關(guān)系。

統(tǒng)治階級取得政權(quán)后建立軍隊(duì)警察法庭監(jiān)獄等國家機(jī)構(gòu)的政治上層建筑和與之相適應(yīng)的觀念上層建筑。著名學(xué)者哈貝馬斯在其著作《公共領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型》一書中，指出：“資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域的產(chǎn)生的前提主要有兩個：首先是國家和社會的分離，一方面是公共權(quán)力從生產(chǎn)勞動中擺脫出來，建立了新型的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，另一方面是生產(chǎn)從公共權(quán)威的職能范圍中解放出來，形成為“社會”；其次是市民階層的形成，市民階層是構(gòu)成資產(chǎn)階級公共領(lǐng)域主體——公眾——的核心和中堅(jiān)力量?！雹阼F省林、房德玖：《國外馬克思主義概論》，山東人民出版社2012年版，第69頁。無論人們主觀意愿如何，對于社會生活來說，公民社會已經(jīng)是社會治理發(fā)展的方向。政治社會從社會中分化出來成為國家以后，一方面發(fā)揮階級統(tǒng)治職能，另一方面發(fā)揮社會公共管理職能。隨著社會不斷發(fā)展的需要，階級統(tǒng)治職能不斷淡化，社會公共管理職能日益增強(qiáng)，國家日漸消亡，從而真正的公民社會時代來臨。

可見，社會這一母體在孕育出國家之后，自身發(fā)展出政治國家和公民社會，而政府作為政治國家的代表，其活動要逐步從臺前退至幕后，真正履行服務(wù)型政府的職責(zé)。

（二）政府與社會的關(guān)系被扭曲的現(xiàn)象剖析

改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展，非政府社會組織紛紛涌現(xiàn)。公民社會在中國迅速崛起，其雛形日漸凸顯，由此推進(jìn)了民主政治及其政治文明進(jìn)程，促進(jìn)了市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，提升了政府治理的水平，并將對政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活產(chǎn)生日益深刻的影響。然而，公民社會在政府與社會關(guān)系中處于“真空”狀態(tài)，遭致有意無意的漠視。某些非政府的社會組織或者被視為政府部門的下屬事業(yè)單位而無足輕重，或者被視為西方政治話語體系下的概念而加以排斥，甚至被視為反對、抵制或?qū)拐姆欠ńM織而被取締，從而很難在中國社會土壤上成長。這些錯誤的觀念嚴(yán)重阻礙公民社會的健康發(fā)展。從社會發(fā)展的趨勢來說，公民社會的崛起是市場經(jīng)濟(jì)及其民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是社會整體進(jìn)步的標(biāo)志。政府部門與公民社會對社會公共事務(wù)的合作管理，是實(shí)現(xiàn)社會民主治理的關(guān)鍵所在。一個健康的公民社會是國家長治久安的重要基礎(chǔ)，是社會和諧進(jìn)步的重要基礎(chǔ)，也是民主政治的重要基礎(chǔ)。從某種意義上說，公民社會的成熟程度是現(xiàn)代國家發(fā)達(dá)程度的標(biāo)志。目前，以非政府的社會組織為主體的公民社會正處于起步、生長發(fā)育階段，尚未定型和成熟，雖然對政府治理所起的推動作用還不大，但發(fā)展?jié)摿Σ蝗菪∮U。然而，由于中國當(dāng)前社會發(fā)展階段和發(fā)展程度受諸多歷史條件的限制，公民社會的發(fā)展和壯大迫切需要政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，政府在未來一段時間內(nèi)仍舊是社會發(fā)展的火車頭。至于有人認(rèn)為有了公民社會以后，政府就可以撒手不管了。我們認(rèn)為，這樣的觀點(diǎn)走向了另一個極端，對此我們要予以警惕。因此，既不能輕視公民社會的作用，當(dāng)然也不能夸大其作用。

（三）協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系：營造社會組織生存和發(fā)展的良好環(huán)境

1.明確界定社會組織的性質(zhì)和地位

社會組織具有非政府性、志愿性、公益性、群眾性的性質(zhì)。根據(jù)現(xiàn)行的管理法規(guī)，社會組織分為社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會三大類?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對社會團(tuán)體性質(zhì)界定為：“本條例所稱的社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！薄睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對民辦非企業(yè)單位性質(zhì)界定為：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的社會組織?！薄痘饡芾?xiàng)l例》對基金會性質(zhì)界定為：“本條例所稱基金會是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定設(shè)立的非營利性法人?！币_理解社會組織非政府性這一性質(zhì)的含義?！胺钦浴敝饕侵干鐣M織在財(cái)政經(jīng)濟(jì)、組織人事管理上具有相對獨(dú)立性，獨(dú)立于黨政機(jī)關(guān)的組織系統(tǒng)，不是政府機(jī)關(guān)附屬機(jī)構(gòu)或下屬單位，也不是完全與政府毫無關(guān)聯(lián)，更不是反政府組織。社會組織同樣也可以由政府設(shè)立，受政府資助，受政府領(lǐng)導(dǎo)。工會、青聯(lián)、團(tuán)委、婦聯(lián)和僑聯(lián)社會團(tuán)體與政府關(guān)系緊密，均屬受共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的民間組織。《公務(wù)員法》規(guī)定工、青、團(tuán)、婦、僑機(jī)關(guān)干部納入國家公務(wù)員管理系統(tǒng)。①俞可平：《改善我國公民社會制度環(huán)境的若干思考》，《當(dāng)代世界與社會主義》2006年第1期，第6頁?；谏鐣M織有別于政府機(jī)關(guān)的特征，國家對社會組織的管理日益規(guī)范化。國家發(fā)改委2013年年初推出了允許公益慈善類等民間組織直接登記注冊的政策，而且這個政策被列入了后來的《決定》之中。《決定》提出：限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。社會組織登記的門檻大為降低，這對于進(jìn)一步規(guī)范已有的社會組織以及培育更多的新社會組織將起到重要作用。

2.政府對待社會組織應(yīng)有正確的態(tài)度

《決定》提出：“正確處理政府和社會關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用?！币虼耍畬Υ鞣N社會組織，既不要輕視它，也不要拔高它；既不要害怕它，也不要溺愛它；既不要縱容放任它，也不要圍追堵截它，而是實(shí)事求是地看待、相信、呵護(hù)和培育它。成熟完善的公民社會是社會發(fā)展的方向，是對政府干預(yù)過多、監(jiān)管不當(dāng)?shù)募m偏，是對市場主體、社會組織自由平等權(quán)利的尊重和保障。各級政府部門應(yīng)當(dāng)積極主動與依法登記設(shè)立的各種社會組織建立基于信任基礎(chǔ)上的伙伴關(guān)系，積極培育各種促進(jìn)社會公共利益、基層民主和社會自治并與政府合作的社會組織，充分發(fā)揮它們在社會治理、公民參與和建設(shè)和諧社會、協(xié)調(diào)政府部門與公民關(guān)系、提供公共服務(wù)中的作用。②同上，第5頁。

3.劃定政府權(quán)力行使的底線：“法無授權(quán)不可為”

政府行使權(quán)力的主要方式之一是行政審批權(quán)，對從事公益活動的社會組織和從事商業(yè)活動的市場主體的資格進(jìn)行審查確認(rèn)。政府職能的一個重大轉(zhuǎn)變就是深化行政審批制度改革，防止審批權(quán)力尋租。《決定》指出：“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項(xiàng)要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理?！闭姓徟马?xiàng)一律以清單形式向社會公開。行政審批清單之外的事項(xiàng)，一律不得實(shí)施審批，讓政府部門“法無授權(quán)不可為”，實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。

三、政府與提供公共服務(wù)的非政府組織的關(guān)系問題

如果說從宏觀上協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系是為了解決非政府社會組織生存和發(fā)展的環(huán)境問題，那么從微觀上協(xié)調(diào)政府與社會的關(guān)系就是為了解決政府與提供公共服務(wù)的非政府社會組織的關(guān)系問題。所以政府與提供公共服務(wù)的非政府組織的關(guān)系問題是政府與社會關(guān)系問題的延伸，是后者問題的再解決。

（一）政府向社會購買公共服務(wù)的治理模式取代政府包攬公共服務(wù)的管理模式

《決定》指出，“人民是改革的主體，要堅(jiān)持黨的群眾路線，建立社會參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動性、創(chuàng)造性，充分發(fā)揮工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等人民團(tuán)體作用，齊心協(xié)力推進(jìn)改革”?！巴七M(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”“政府要加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買?！薄稕Q定》提出了政府治理和社會治理的新思維和新理念，表明治理的主體發(fā)生了根本變化。政府作為掌握社會公共權(quán)力的主體，承擔(dān)著治理社會公共事務(wù)的責(zé)任。政府不可能也不應(yīng)該是社會公共治理的唯一主體，社會成員、基金會、民辦非企業(yè)單位等非政府的社會組織都可以與政府共同來履行社會治理、提供公共服務(wù)的責(zé)任?？梢?，治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作。①俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期，第38頁。在現(xiàn)代國家治理體系下，公共服務(wù)不再由政府包攬一切，而是由政府向社會購買，直接由非政府組織來提供并完成。從過去的管理模式到現(xiàn)在的治理模式的轉(zhuǎn)變充分說明：政府不再只是治理的主體，同時也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，同時也是治理的主體。在治理問題上政府和社會具有主體和客體的雙重性質(zhì)。政府主體轉(zhuǎn)變?yōu)榭腕w，或者第三方，成為中立的裁判員；社會組織承接政府轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)職能，成為提供公共服務(wù)的主體；政府管理向政府治理轉(zhuǎn)變，政府與社會組織關(guān)系發(fā)生逆轉(zhuǎn)：從命令服從關(guān)系轉(zhuǎn)為服務(wù)合作關(guān)系；政府部門的附屬事業(yè)單位去行政化，逐漸轉(zhuǎn)為非政府組織，成為提供公共服務(wù)的主體，與政府建立平等關(guān)系。②黎永紅，范明英：《論中國政府治理的維度和路徑》，《新視野》2014年第5期，第51-52。

（二）以公共服務(wù)為中心建立政府與非政府組織的新型關(guān)系

十八屆三中全會肯定了提供公共服務(wù)的非政府組織的主體性地位，不再將其視為管制的對象，而是作為主體來規(guī)范其地位和職能，并在實(shí)踐中通過相關(guān)制度措施加以落實(shí)，從而在平等基礎(chǔ)上建立起政府與非政府組織之間的新型關(guān)系。這種關(guān)系之所以新型就在于主體雙方地位上的平等性、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系上的對等性、價值目標(biāo)上的共通性。這種新型關(guān)系主要表現(xiàn)為：一是遵循信息公開原則，建立起主體雙方之間的彼此追求信息對稱性的交換關(guān)系。政府與非政府組織在公共服務(wù)產(chǎn)品的公益性質(zhì)、服務(wù)產(chǎn)品提供數(shù)量、方式、范圍等信息獲取方面不受限制，均可共享。在公共服務(wù)產(chǎn)品市場上交易雙方的信息對稱性直接決定了主體雙方交易的公平，否則任何平等將失去意義。因此，基于公共服務(wù)產(chǎn)品的公益性質(zhì)，要求保障政府和非政府組織的信息對稱性，確保政府購買到的社會公共服務(wù)更多、更公平地惠及全體人民。二是遵循平衡互動原則，以達(dá)成共識為條件、平等協(xié)商為手段，建立起主體雙方之間的彼此行為修正關(guān)系。主體雙方通過信息交流和共享達(dá)成共識，使雙方行為趨于協(xié)調(diào)一致，共同推進(jìn)社會公共服務(wù)均等化。政府轉(zhuǎn)移公共服務(wù)職能于非政府組織，將非政府組織視為平等的對象進(jìn)行合作交流，從而激活非政府組織的活力，使之成為具有自主能力與反思精神的主動行為者，積極與政府進(jìn)行合作，提升公共服務(wù)質(zhì)量與水平?？梢姡瑹o論是政府主體、市場主體，還是社會主體，當(dāng)獲得這一主體性地位以后，其協(xié)商的主動性、積極性、創(chuàng)造性會逐漸增強(qiáng)，一方面通過協(xié)商機(jī)制促進(jìn)信息交流和共享，完善信息對稱性的交換關(guān)系，另一方面通過平等協(xié)商修正主體雙方走偏行為，使之步入正軌，促進(jìn)市場秩序與社會秩序的良性發(fā)展，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

（三）政府公共服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)方式發(fā)生重大改變

首先，政府治理內(nèi)涵要更豐富和更有實(shí)效。目前，政府由過去的單向度管理正向現(xiàn)在的多維度治理轉(zhuǎn)變。在多維度協(xié)商的形式之下，多元主體經(jīng)歷歷時性積淀和共時性反饋，這將大大增強(qiáng)政府治理的效能。為此，應(yīng)加緊建立非政府組織的主體化賦權(quán)機(jī)制建設(shè)，讓其主體性地位和功能有制度化保障，為公共服務(wù)供求協(xié)商搭建有效平臺，讓多元主體通過統(tǒng)一平臺進(jìn)行合作競爭，提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，滿足服務(wù)大眾的需要。其次，政府職能的運(yùn)行將創(chuàng)新、發(fā)展和完善諸多新機(jī)制，如程序機(jī)制、有序參與機(jī)制、信息公開機(jī)制、民主協(xié)商機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和效果評價機(jī)制等等，從而增強(qiáng)政府公共服務(wù)職能運(yùn)行的合理性、科學(xué)性和民主性，使政府治理能力得到提升，完善國家治理體系。最后，政府公共服務(wù)職能自我運(yùn)行機(jī)制與自我約束監(jiān)督機(jī)制相向并軌而行。雙方的自我約束機(jī)制會促使政府官員更加注重依法行政，更加注重政府公信力和執(zhí)行力建設(shè)，更加注重法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)。①俞可平：《治理和善治引論》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》1999年第5期，第38頁。

四、主要結(jié)論

1.政府與市場關(guān)系問題是重心。理順政府與市場關(guān)系是處理政府與社會關(guān)系、政府與非政府組織關(guān)系的關(guān)鍵所在。政府與市場關(guān)系理順好了，政府與社會關(guān)系、政府與非政府組織關(guān)系的處理就會水到渠成。負(fù)面清單管理模式是建立規(guī)范的政府與市場關(guān)系的重要途徑，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，使政府真正轉(zhuǎn)變職能，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)到加強(qiáng)市場監(jiān)管、增強(qiáng)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義上來，從而使政府“有形的手”有效配合市場“無形的手”發(fā)揮作用，保證市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.政治國家與公民社會關(guān)系歷來是學(xué)者研究的重點(diǎn)。從社會發(fā)展的趨勢來說，公民社會的崛起是市場經(jīng)濟(jì)及其民主政治發(fā)展的必然產(chǎn)物，是社會整體進(jìn)步的標(biāo)志。盡管公民社會在我國還處于萌芽起步階段，但發(fā)展?jié)摿艽?。法治政府和服?wù)型政府需要成熟完善的公民社會與之相匹配，兩者的相互配合與相互支持是社會發(fā)展的保障。

3.政府與提供公共服務(wù)的非政府組織的關(guān)系問題是對政府與社會關(guān)系問題的微觀回答。政府向社會組織購買公共服務(wù)的治理模式逐步取代政府包攬公共服務(wù)的管理模式是社會發(fā)展的趨勢。

總而言之，研究政府與市場、政府與社會、政府與提供公共服務(wù)的非政府組織的關(guān)系問題，界定政府、市場、社會、非政府組織的權(quán)力、義務(wù)、行為的邊界，使政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會，非政府組織的歸非政府組織，并且政府受到相關(guān)制度及其機(jī)構(gòu)的制約，增強(qiáng)政府的公信力和執(zhí)行力，激發(fā)市場、社會、非政府組織的活力，有效地促進(jìn)政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)。