當前我國社會治理存在的突出問題與對策

◎ 文/向春玲

當前我國社會治理存在的突出問題與對策

◎ 文/向春玲

計劃體制下形成的政府對社會集中化的社會管理模式以慣性的力量仍然存在于我國當下的社會。這種政府與社會高度合一的管理模式，使社會缺乏自我管理和自我發(fā)展的活力，最終影響到社會的協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。黨的十八屆三中全會要求，“加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序”。根據(jù)我國社會治理形勢的新變化，根據(jù)中央社會治理創(chuàng)新的新要求，目前我國社會治理存在的問題主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

社會治理存在著忽視社區(qū)服務(wù)和自治的傾向

面對著大量的“單位人”變成“社會人”，社區(qū)成為我國社會治理和社會服務(wù)的新載體。但是，目前有一種趨勢：在社會治理中政府越來越強、財政投入越來越多，下延到基層社會治理的政府建制日益龐大、財政支出日益增加。與政府在社會治理中日趨強大相反，城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能發(fā)揮得不夠充分，民間則表現(xiàn)為日益板結(jié)、缺少活力、缺少主動性。這種政府自上而下推進的社會管理，注重的是街道、工作站和居委會的建設(shè)。這仍然是計劃體制下政府包攬一切的慣性思維在起作用，當大多體制外的城市居民缺少社區(qū)認同，缺少主人公意識的時候，社會治理體系的加強只會意味著社會的日益行政化、板結(jié)化，人民群眾日益被動化，社會缺少發(fā)展活力。從社區(qū)建設(shè)來講存在著一些突出問題。

1.社區(qū)居委會行政化、機關(guān)化現(xiàn)象嚴重

在政府職能尚未完全轉(zhuǎn)變的情況下，行政職能部門仍然把社區(qū)組織當作基層行政部門，社區(qū)居委會承擔著大量的行政事務(wù)和社會事務(wù)，社區(qū)居委會所有工作要接受上級黨委、政府的幾十個有關(guān)職能部門的考核。這樣，社區(qū)居委會及其成員的工作業(yè)績?nèi)Q于政府及各部門的認同而不是社區(qū)居民的認同，社區(qū)的內(nèi)部管理大都是沿用行政機關(guān)的一套辦法來管理，這樣就偏離了社區(qū)居委會作為基層群眾自治組織的存在價值，社區(qū)自治職能也得不到有效地發(fā)揮。

2.社區(qū)服務(wù)體系不健全

一個健全的社區(qū)服務(wù)體系是由政府的服務(wù)體系、社區(qū)公益服務(wù)體系和市場便民服務(wù)體系構(gòu)成的，目標是全面滿足社區(qū)成員多元化、多層次的社會性和文化性需求。但是，我們現(xiàn)有的社區(qū)建設(shè)在三大服務(wù)體系構(gòu)建方面還存在著一定的缺陷，特別是由社區(qū)的社會組織和志愿者以及社工人員組成的公益服務(wù)體系還沒有完全建立起來，社區(qū)居民的自治組織還發(fā)育不足，直接影響社區(qū)居民的歸屬感、幸福感的形成。

3.從事社區(qū)建設(shè)的社會工作者嚴重缺乏

改革開放以來，我們培養(yǎng)了大量的經(jīng)濟建設(shè)專業(yè)人才，社區(qū)建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)一樣，也需要專業(yè)的社會工作者。從國際社會來看，目前我國專業(yè)社會工作者占總?cè)丝诘谋壤c發(fā)達國家或地區(qū)存在較大差距。

社會治理存在忽視社會組織社會協(xié)同作用的不足

社會治理創(chuàng)新需要我們不斷調(diào)整政府與社會的關(guān)系，不斷激發(fā)社會發(fā)展活力。從社會協(xié)同角度看，我國社會組織發(fā)展還不夠成熟。社會組織以其非營利性、民間性、公益性、自愿性與組織性為特征，在社會管理和社會服務(wù)方面與政府相比有其獨特優(yōu)勢。在利益主體和社會結(jié)構(gòu)多元化的現(xiàn)實情況下，不同的社會組織能夠比較客觀地反映不同群體的利益要求；可以在社會矛盾尚未轉(zhuǎn)化為政治矛盾的前提下，通過利益的有序表達和民主協(xié)商的方式來化解社會矛盾；面對全面增長和深刻變化的公共需求，社會組織可以提供相關(guān)的公共服務(wù)，滿足社會成員的多層次、多元化的需要。當前，在強化社會組織工作方面還存在一些不足。

1.對社會組織功能的認識不足，沒有把社會組織真正納入經(jīng)濟社會發(fā)展總體布局

社會組織有服務(wù)社會、規(guī)范行為、表達訴求等方面的作用，是連接黨委政府與群眾的中介和橋梁，在民主協(xié)商、協(xié)調(diào)關(guān)系、化解矛盾等方面發(fā)揮著獨特的作用。但是，由于計劃體制下政府一元化管理的慣性依然制約著人們的思想與行為。在政府層面，對社會組織參與社會治理心存疑慮，擔心社會組織能力不足或有對抗性行為，因而不敢放手讓渡空間；在公眾層面，習慣政府對公共事務(wù)的大包大攬，對政府之外的社會組織參與社會治理和服務(wù)缺乏認同。

2.社會組織發(fā)展緩慢，數(shù)量少，規(guī)模小，質(zhì)量低，難以滿足社會發(fā)展的需要

2000年以來，隨著我國溫飽問題的解決，老百姓的公共服務(wù)需求大量上升，而政府在解決諸百姓多元化公共服務(wù)需求方面嚴重滯后。社會組織具有為社會提供一定公共服務(wù)職能，但是，目前在民政部門登記的社會組織有50多萬個，類型不多，規(guī)模小，服務(wù)能力有限，難以滿足群眾的多元化需求。

3.社會組織法規(guī)體系尚不健全，立法層次較低，政策環(huán)境還不完備

目前，僅有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，尚沒有一部《社會組織法》來保護和規(guī)范管理社會組織的活動。

4.社會組織管理的體制機制與社會組織發(fā)展不相適應(yīng)

十八大之前，我國對社會組織的管理是雙重管理體制，即新成立的社會組織必須先得到政府的業(yè)務(wù)主管部門審批，然后才能在民政部門登記。這樣的高門檻導致許多社會組織由于找不到政府業(yè)務(wù)主管部門，沒有登記就在活動，由于沒有納入政府和法律的管理范圍，這些社會組織的服務(wù)職能難以正常發(fā)揮，他們的活動和行為得不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管。

十八大之后，從國家層面改革了對社會組織的雙重管理體制，重點培育、優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織。成立這些社會組織，直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意（政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構(gòu)的情況比較復雜，成立這些社會組織，在申請登記前，仍需要經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意）。但是，除了東部一些省市推進力度比較大，在中西部一些省市這一改革推進還很慢。

5.部分社會組織行政色彩濃厚，沒有很好地在社會治理中發(fā)揮出應(yīng)有的作用

一些社會組織是其主管政府部門的下屬機構(gòu)，有的社會組織有行政級別，由行政官員擔任組織的負責人等。

黨的十八屆三中全會強調(diào)：“要正確處理政府和社會的關(guān)系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔。支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織。限期實現(xiàn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤?！币虼?，迫切需要我們加快完善社會治理體系，激發(fā)社會組織的活力，發(fā)揮它們在社會治理和公共服務(wù)的協(xié)同作用，與政府一道共同承擔社會治理創(chuàng)新與和諧社會建設(shè)的歷史使命。

社會治理存在著缺乏法律保障和支撐的情況

社會治理的方式多種多樣，有法律、行政、經(jīng)濟、道德、制度規(guī)范等方式和手段，黨的十八大報告指出：法律是社會管理的根本保障。但是，過去一段時間，我們進行社會治理的手段還比較單一，主要采用行政性手段和強制性手段解決社會矛盾和問題，輕視法制規(guī)范。

當前城市管理工作存在著兩個突出問題：一個是沒有明確的主管部門，另一個是沒有相關(guān)的法律作支撐。由于城市管理的主體、歸口領(lǐng)導的部門、管理依據(jù)的法律都還沒有明確，所以地方基層就各行其是，根據(jù)各個地方的需要自己做自己的安排?，F(xiàn)在在城市管理工作當中有一個專門的術(shù)語叫“借法執(zhí)法”，即城市管理要借別的部門法律來執(zhí)法。比如對城市中無證經(jīng)營的行為，要借工商部門的法規(guī)來管理；對隨地吐痰的行為，要借衛(wèi)生部門的法規(guī)來管理。十八屆三中全會提出要實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要我們在頂層上進行制度設(shè)計，建立健全國家治理、社會治理的法律法規(guī)體系，特別是要加快社會治理領(lǐng)域的立法建設(shè)，做到社會治理有法可依。同時，社會治理者要以法治思維和法治方式管理和治理社會，做到社會治理有法必依。

社會治理強調(diào)“維穩(wěn)”容易忽視群眾的權(quán)益

習近平總書記曾經(jīng)于2011年2月23日在中央黨校社會管理以及創(chuàng)新的高層研討班閉幕式上講話指出：“社會管理主要是對人的服務(wù)和管理，說到底是做群眾的工作。一切社會管理部門都是為群眾服務(wù)的部門，一切社會管理工作都是為群眾謀利益的工作，一切社會管理過程都是做群眾工作的過程”。做好社會治理要加強社會建設(shè)、做好公共服務(wù)，維護社會公平。但是，前些年，上級部門對維穩(wěn)政績作為“一票否決”考核指標情況下，在一些地方干部思想里存在著“社會管理的目標說到底還是‘別出事’、‘別出亂子’”的認識。社會管理就是“維穩(wěn)”?！熬S穩(wěn)”在近年來的不斷升級加壓，已經(jīng)成為地方黨委政府頭上的達摩克利斯之劍。穩(wěn)定確實已經(jīng)“壓倒一切”，甚至壓倒了社會的公平正義。這種“維穩(wěn)”的做法主要表現(xiàn)在三個方面：

1.“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”已成為當下的無奈通則

即使是一些與政府行政無關(guān)的民事糾紛，法院判決之后敗訴一方仍可以去“上訪”，而不少“上級”機關(guān)為了息事寧人，會不問緣由便簡單要求對上訪者進行安撫。

2.為了消除上訪帶來的影響，一些駐京辦的重要任務(wù)就是到有關(guān)部門去為上訪“銷號”

“上訪——擺平——再上訪”的循環(huán)已經(jīng)讓一些地方政府窮于應(yīng)付、疲于奔命，完全脫離了法治的軌道。長此以往，將成為社會矛盾積累的最大源頭，同時，也帶來腐敗問題的滋生。

3.注重事后的高壓處理，忽視源頭治理和維護群眾的權(quán)益

沒有在公共服務(wù)和保護群眾權(quán)益方面下功夫，在群眾反映訴求時不給予關(guān)注，等到群眾出現(xiàn)過激行為就調(diào)動警察去維穩(wěn)。這種社會管理表面上緩解社會矛盾，促成短期內(nèi)社會穩(wěn)定，但它并沒有根本化解社會矛盾，反而使社會矛盾積累、惡化，醞釀著更大的社會風險。

隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展，社會治理不是把社會管住、管死，而是著眼于增強社會發(fā)展活力，營造和諧有序的社會環(huán)境。所以，中央強調(diào)“創(chuàng)新”社會治理，傳遞的是一種嶄新的治理理念，需要實現(xiàn)從“管理管控”到“寓管理于服務(wù)”的轉(zhuǎn)變。不僅僅是維護穩(wěn)定，還要維護好群眾的合法權(quán)益。因此，社會治理創(chuàng)新要處理好管理與服務(wù)的關(guān)系、維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系，處理好秩序與活力的關(guān)系。

（作者單位：中央黨?？粕缃萄胁浚?/p>

編輯：張涵